№-г-38/2016
ГСК: Пойменова С.Н. - предс.,
Цветков В.В. - докл.
Комарова Ю.В.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
президиума Тверского областного суда
19 сентября 2016 года город Тверь
Президиум Тверского областного суда в составе:
председательствующего Карташова А.Ю.,
членов президиума Масловой Л.И., Аксеновой О.В., Каневской Г.В.,
с участием прокурора Никифорова С.А.,
при секретаре Коршуновой Е.А.
рассмотрел в открытом судебном заседании по кассационной жалобе Администрации муниципального образования Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области на решение Пеновского районного суда Тверской области от 01 декабря 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 22 марта 2016 года дело по иску ФИО1 к Совету депутатов Ворошиловского сельского поселения, Администрации муниципального образования Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области о признании недействующим решения об отмене ежемесячной доплаты к трудовой пенсии и о взыскании задолженности ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.
Заслушав доклад члена президиума Аксеновой О.В., президиум Тверского областного суда
установил:
28 октября 2015 года ФИО1 обратился в суд с иском к Совету депутатов Ворошиловского сельского поселения, Администрации Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области (далее – Администрация Ворошиловского сельского поселения) о признании недействующим со дня принятия решения Советом депутатов Ворошиловского сельского поселения от 25 октября 2013 года № 9 «Об отмене решения Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 07 апреля 2011 года № 6 «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловского сельского поселения»; взыскании с Администрации Ворошиловского сельского поселения задолженности по доплате к трудовой пенсии в размере * рублей.
В обоснование заявленных требований истец указал, что распоряжением Главы администрации Ворошиловского сельского поселения от 02 декабря 2011 года № 50-р ему как муниципальному служащему, имеющему стаж муниципальной службы 23 года, с 01 мая 2011 года назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии в размере * рублей.
В связи с принятием Советом депутатов Ворошиловского сельского поселения решения от 25 октября 2013 года № 9, противоречащего федеральному законодательству, с 01 декабря 2013 года указанная ежемесячная доплата ему не производится. Задолженность за 23 месяца составила * рубля.
Определением суда от 02 ноября 2015 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное казенное учреждение «Централизованная бухгалтерия Муниципального образования «Пеновский район» (далее – МКУ «ЦБ МО Пеновский район»).
Решением Пеновского районного суда Тверской области от 01 декабря 2015 года исковые требования ФИО1 удовлетворены частично.
Решение Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения Пеновского района от 25 октября 2013 года № 9 «Об отмене решения Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 07 апреля 2011 года № 6 «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловское сельское поселение» в части полной отмены ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловское сельское поселение без сохранения установленного пункта 6 указанного порядка минимального размера к пенсии 100 рублей признано недействующим со дня его издания.
С Администрации Ворошиловское сельское поселение Пеновского района в пользу ФИО1 взыскана ежемесячная доплата к трудовой пенсии за период с ноября 2013 года по сентябрь 2015 года в размере * рублей.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 22 марта 2016 года решение районного суда в части признания решения Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения Пеновского района от 25 октября 2013 года № 9 «Об отмене решения Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 07 апреля 2011 года № 6 «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловского сельского поселения» в части полной отмены ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловского сельского поселения без сохранения установленного пунктом 6 указанного порядка минимального размера к пенсии 100 рублей недействующим со дня его издания отменено.
В указанной части принят новый судебный акт, которым решение Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области от 25 октября 2013 года № 9 «Об отмене решения Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 07 апреля 2011 года № 6 «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловского сельского поселения» признано недействующим со дня его принятия.
Решение районного суда в части взыскания с Администрации Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области в пользу ФИО1 ежемесячной доплаты к трудовой пенсии за период с ноября 2013 года по сентябрь 2015 года изменено, увеличен размер подлежащей взысканию с Администрации Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области в пользу ФИО1 ежемесячной доплаты к трудовой пенсии за период с 01 ноября 2013 года по 30 сентября 2015 года с * рублей до * руб..
14 июня 2016 года Администрация муниципального образования Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области обратилась в Тверской областной суд с кассационной жалобой, в которой просит об отмене принятых по делу судебных постановлений и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении заявленных ФИО1 исковых требований.
В жалобе кассатор указывает на неверное применение судебной коллегией норм материального права.
Кассатор, ссылаясь на положения пунктов «ж» и «н» части 1 статьи 72 и 123 Конституции Российской Федерации, пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункт 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статьи 42 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункт 12 части 1 статьи 11 и часть 1, 2 статьи 24 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», указывает, что в системном толковании со статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации до принятия федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, органы местного самоуправления на законодательном уровне вправе исходя из бюджетных возможностей муниципального образования, как вводить, изменять, так и отменять порядок и условия выплаты пенсии муниципальным служащим.
Неверное применение судом апелляционной инстанции норм материального права существенно нарушает права муниципального образования и неопределенного круга лиц, поскольку, удовлетворяя требования истца ФИО1 в части взыскания в его пользу доплаты к трудовой пенсии, суд существенно изменил бюджетные возможности сельского поселения.
Кроме того, указано, что судом нарушены нормы процессуального права, поскольку оспаривание нормативных актов, принятых органами местного самоуправления, подлежат рассмотрению в порядке административного, а не гражданского судопроизводства, как было сделано при рассмотрении данного дела.
17 июня 2016 года дело истребовано для проверки в Тверской областной суд, куда поступило 27 июня 2016 года.
Определением судьи Тверского областного суда от 17 июня 2016 года исполнение решения Пеновского районного суда Тверской области от 01 декабря 2015 года и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 22 марта 2016 года приостановлено до окончания производства в суде кассационной инстанции.
Определением судьи Тверского областного суда Мичуриной Л.В. от 24 августа 2016 года дело передано на рассмотрение президиума Тверского областного суда.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и письменных возражений на нее, заслушав заключение прокурора Никифорова С.А., согласившегося с жалобой, объяснения истца ФИО1 и его представителя ФИО2, возражавших против ее удовлетворения, президиум Тверского областного суда приходит к выводу об отмене принятого по делу апелляционного определения.
В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения допущены судом второй инстанции.
Судом установлено, что ФИО1 является получателем пенсии по старости.
Из представленной в суд апелляционной инстанции справки Отдела в Пеновском районе Государственного учреждения – Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Осташковском районе Тверской области (межрайонного) от 24 декабря 2015 года № следует, что страховая пенсия по старости назначена истцу с 19 января 2009 года бессрочно.
На момент увольнения он занимал высшую муниципальную должность муниципальной службы в Ворошиловском сельском поселении - Глава администрации Ворошиловского сельского поселения. Его общий стаж муниципальной службы составил 23 года.
Решением Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 07 апреля 2011 года № 6 утвержден Порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловского сельского поселения.
08 апреля 2011 года истец обратился в Администрацию Ворошиловского сельского поселения с заявлением об установлении ему ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.
Распоряжением Главы администрации Ворошиловского сельского поселения от 02 декабря 2011 года № 50-р истцу с 01 мая 2011 года назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии в размере * рублей.
Решением Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 25 октября 2013 года, вступившим в силу с даты официального опубликования в районной газете «Звезда» 31 октября 2013 года (№ 44), в связи с отсутствием бюджетного финансирования решение Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 07 апреля 2011 года № 6 отменено.
На момент назначения ФИО1 как муниципальному служащему ежемесячной надбавки к государственной пенсии действовал Порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии по старости (по инвалидности) муниципальным служащим Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверского области, утвержденный решением Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения №6 от 04 апреля 2011 года, который судебная коллегия признала действующим и применила пункты 5, 6, 22 Порядка при расчете суммы доплаты, причитающейся истцу за указанный им период с 01 ноября 2013 года по 22 октября 2015 года.
Разрешая спор и удовлетворяя исковые требования ФИО1 в части, судебная коллегия, руководствуясь положениями статьи 23 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Тверской области «О государственной гражданской службе Тверской области», пришла к выводу о том, что пенсионное обеспечение за выслугу лет муниципальному служащему является государственной гарантией, установленной, в том числе, и федеральным законодательством.
При этом судебная коллегия исходила из того, что нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (согласно разъяснениям пункта 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании заявлений об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).
Со ссылкой на приведенные обстоятельства судебная коллегия пришла к выводу о наличии оснований для взыскания в пользу истца ФИО1 недополученной доплаты к трудовой пенсии за период с ноября 2013 года по сентябрь 2015 года в размере * рублей.
Перечисленные выводы судебной коллегии нельзя признать соответствующими содержанию норм материального права.
В соответствии с пунктами «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).
Согласно положениям Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).
В силу части 2 статьи 24 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Приведенные нормативные положения Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ направлены на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. По существу, условия пенсионного обеспечения муниципальных и государственных гражданских служащих должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.
Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят, в связи с чем условия предоставления права на пенсию государственных служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих за счет средств субъектов Российской Федерации и средств органов местного самоуправления определяются соответственно законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», действовавшей до 01 января 2015 года, предусматривал, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
В данном случае основания возникновения права на пенсионное обеспечение за выслугу лет государственных гражданских служащих Тверской области и лиц, замещавших государственные должности Тверской области, а также порядок назначения пенсии за выслугу лет и определения ее размера определены Законом Тверской области от 21 июня 2005 года № 89-ЗО «О государственной гражданской службе Тверской области».
Размер пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим Тверской области установлен приложением 7 к настоящему Закону.
Согласно пунктам 33 и 34 раздела V приложения 7 Закона финансовое обеспечение расходов на выплату пенсии за выслугу лет, включая организацию ее доставки, производится за счет средств областного бюджета.
Особенности организации муниципальной службы в Тверской области и правовое положение муниципальных служащих Тверской области урегулированы Законом Тверской области от 09 ноября 2007 года № 121-ЗО «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Тверской области».
Данным Законом установлено, что финансовое обеспечение дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, осуществляется за счет соответствующего местного бюджета (статья 5.1). Муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет в соответствии с федеральными законами, законами Тверской области и муниципальными правовыми актами (статья 8.2).
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных отношений), расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Статьей 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам. Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Из приведенных законоположений следует, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих (пенсия за выслугу лет), осуществляемого за счет средств соответствующего бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим.
Между тем вывод судебной коллегии о том, что решение Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения Совета депутатов Ворошиловского сельского поселения от 07 апреля 2011 года № 6, которым был утвержден Порядок, не могло быть отменено полностью, сделан без учета положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и основан на неправильном толковании действующего в Тверской области законодательства в сфере регулирования дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих.
Условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области по своим основным параметрам являются сходными (но не тождественными, а определенными с учетом возможностей местного бюджета) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации – Тверской области.
Поскольку пенсии за выслугу лет муниципальным служащим выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе определение с учетом бюджетных возможностей органами местного самоуправления правил назначения, снятия, исчисления таких пенсий и их размера, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих, установленных областным законодательством, не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение и ухудшающее положение муниципальных служащих Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области по сравнению с государственными гражданскими служащими Тверской области.
Допущенная судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела ошибка в применении норм права является существенной и непреодолимой, она повлияла на исход дела, и без ее устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя, в связи с чем обжалуемое апелляционное определение подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд второй инстанции.
Руководствуясь статьей 387 и пунктом 2 части 1 статьи 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, президиум Тверского областного суда
постановил:
апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда от 22 марта 2016 года отменить.
Дело по иску ФИО1 к Совету депутатов Ворошиловского сельского поселения, Администрации муниципального образования Ворошиловского сельского поселения Пеновского района Тверской области о признании недействующим решения об отмене ежемесячной доплаты к трудовой пенсии и о взыскании задолженности ежемесячной доплаты к трудовой пенсии направить на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по гражданским делам Тверского областного суда.
Председательствующий А.Ю. Карташов
