Дело № 5-231/2020
76RS0008-01-2020-001779-68
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Переславль-Залесский 31 декабря 2020 г.
Судья Переславского районного суда Ярославской области Шашкин Д.А., с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, Коняевой Т.Ю., помощника Переславского межрайонного прокурора Малышевой С.И., при секретаре Ткач Т.В., рассмотрев материалы дела в отношении начальника Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский Коняевой Татьяны Юрьевны о совершению ею административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.15.5 КоАП РФ,
УСТАНОВИЛ:
Согласно постановлению о возбуждении дела об административном правонарушении от 29.06.2020 г., вынесенного заместителем Переславского межрайонного прокурора Ярославской области Гусаковой О.А., начальнику Управления образования Администрации городского округа г. Переславля-Залесского Коняевой Т.Ю. вменяется в вину совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.15.5 КоАП РФ, при следующих обстоятельствах.
В ходе проверки, проведенной Переславской межрайонной прокуратурой по заданию прокурора Ярославской области от 24.04.2020 г., по консолидированным данным бюджетной отчетности Управления образования Администрации городского округа г. Переславля - Залесского и отчетности за 2019 год было установлено, что на отчетную дату 01.01.2020 г. у последнего числилась просроченная кредиторская задолженность перед подведомственными бюджетными и автономными учреждениями по предоставлению им субсидий на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания и на иные цели, а именно за 2019 год запланированные доходы учреждений составляли в общей сумме 896248,143 тыс. руб. (в том числе за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания 851932,382 тыс. руб., средств субсидии на иные цели 44 315,759 тыс. руб.), но были управлением исполнен и профинансированы на общую сумму 840780,733 руб. (в том числе за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания 803377,856 тыс. руб., средств субсидии на иные цели 37402,876 тыс. руб.), то есть учреждения были недофинансированы на общую сумму 55467,409 тыс. руб. (в том числе за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания 48554,526 тыс. руб., средств субсидии на иные цели 6912,884 тыс. руб.), в результате чего у подведомственных Управлению образования Администрации городского округа г. Переславля-Залесского муниципальных бюджетных и автономных учреждений образовалась кредиторская задолженность перед хозяйствующими субъектами по исполненным договорам (контрактам). Таким образом, Коняевой Т.Ю., действовавшей в качестве должностного лица - руководителя от имени Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский, как главного распорядителя средств бюджета городского округа, вменяется в вину то, что она в нарушение статей 78.1, 158 Бюджетного кодекса РФ, пунктов 25, 26 Порядка финансового обеспечения выполнения муниципального задания, пунктов 2.1.1, 2.1.2 соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий, в 2019 году не обеспечила своевременное финансирование Управлением образования Администрации городского округа г. Переславля-Залесского в полном объеме субсидии подведомственным бюджетным и автономным учреждениям.
В судебном заседании помощник Переславского межрайонного прокурора Малышева С.И. требование о привлечении Коняевой Т.Ю. к административной ответственности поддержала, сослалась на обстоятельства, изложенные в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении. Коняева Т.Ю. привлечению к административной ответственности возражала, просила прекратить производство по делу в связи с отсутствием в ее деянии состава административного правонарушения. При этом в суде Коняева Т.Ю. в суде пояснила, что Управление образования Администрации городского округа г. Переславля-Залесского выступает учредителем 64 муниципальных учреждений и осуществляет функции главного распорядителя бюджетных средств в отношении этих учреждений. В 2019 году из областного бюджета поступило 610 050 тыс. руб., все средства в полном объеме доведены до подведомственных учреждений. Финансирование за счет муниципального бюджета осуществляется на основании запроса финансирования, обусловленного заявками подведомственных учреждений на оплату исполненных контрактов, заключенных в рамках ассигнований, предусмотренных Соглашениями о порядке и условиях предоставления субсидий на финансовое обеспечение муниципальных заданий и иных целей. На основании заявок учреждений Управление образования направляло письма в Управление финансов о проведении финансирования подведомственных учреждений на определенные цели, которых в 2019 г. было 117, а финансирование отдельных видов расходов, которые носят системно-периодический характер (коммунальные услуги, услуги связи, охраны, медосмотры и прочие обеспечительные мероприятия) осуществляется без предварительного оформления заявок, а по направленным в отдел казначейского исполнения бюджета управления финансов платежным поручениям, которых в 2019 г. было направлено 6801. Управление финансов проводило платежные поручения, либо отклоняло их в зависимости от наличия денежных средств на едином расчетном счете городского округа. В результате документарной проверки делался вывод, что для более подробного исследования и рассмотрения вопроса наличия значительного размера кредиторской задолженности муниципального образования перед хозяйствующими субъектами (в том числе просроченной на протяжении длительного временного периода) с учетом исполнения доходной части бюджета, своевременного привлечения кредитных средств, требуется изучение, анализ и проверка нормативно-правовых актов муниципального образования, регламентирующих бюджетный процесс, а также большого объема финансовых и иных документов по исполнению местного бюджета, анализ эффективности прогнозирования кассовых разрывов, в том числе в финансовом органе - Управлении финансов города Переславля-Залесского, что свидетельствует об исчерпывающих возможных и адекватных мерах, предпринятых ГРБС в рамках полномочий, установленных бюджетным законодательством.
Рассмотрев материалы дела, выслушав участников производства по делу об административном правонарушении, судья пришел к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 15.15.5 КоАП РФ нарушение главным распорядителем бюджетных средств, предоставляющим субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
Общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений установлены Бюджетным кодексом РФ (далее БК РФ), который также определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Так, согласно ст.69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования в том числе на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
Согласно п.3 ст.69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета). Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.
Кроме того п.1 ст.78.1 БК РФ предусмотрено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, в том числе в рамках исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. Порядок предоставления субсидий в соответствии с изложенным из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации. При этом предоставление предусмотренных настоящим пунктом субсидий, за исключением субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, осуществляется в соответствии с соглашениями о предоставлении субсидии, заключаемыми между органами государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия учредителя, и бюджетными или автономными учреждениями.
В реализацию указанных положений Постановлением Администрации города Переславля-Залесского от 30.10.2015 г. №ПОС.03-1602/15 «О порядке формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений городского округа г. Переславля - Залесского и финансового обеспечения выполнения муниципального задания» Администрацией города Переславля-Залесского утвержден Порядок формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений городского округа г. Переславля-Залесского и финансового обеспечения выполнения муниципального задания (далее - Порядок), согласно п.1 гл.1 которого он устанавливает основные требования к формированию и финансовому обеспечению выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений городского округа г. Переславля-Залесского (далее - муниципальное задание). Причем согласно п.26 гл.3 указанного Порядка предоставление учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании Соглашения, заключаемого учредителем с учреждением (далее - Соглашение) по согласованию с управлением финансов в соответствии с типовой формой, которое определяет права, обязанности и ответственность сторон, в том числе объем и график перечисления субсидии в течение финансового года.
Таким образом, для привлечения по данному делу руководителя Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский, как главного распорядителя бюджетных средств, к административной ответственности по ч.1 ст.15.15.5 КоАП РФ, подлежали установлению, какие конкретно положения Порядка формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений городского округа г. Переславля-Залесского и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, утвержденного постановлением Администрации города Переславля-Залесского от 30.10.2015 г. №ПОС.03-1602/15, были нарушены при предоставлении субсидий подведомственным бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение их деятельности и выполнения ими муниципального задания, во взаимосвязи с тем, какие были нарушены положения Соглашений, заключенных Управлением образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский с подведомственными учреждениями и с каким именно, то есть должно быть установлено какие конкретно обязанности и в отношении какого конкретного муниципального учреждения Управление образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский не исполнило при осуществлении финансового обеспечения его деятельности и выполнения им муниципального задания, и в частности в каком объеме и с нарушением какого срока, установленных Соглашением, не перечислило субсидии.
Возбуждая дело об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.15.15.5 КоАП РФ, в отношении руководителя Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский Коняевой Т.Ю., заместитель Переславского межрайонного прокурора исходил из общих установленных в ходе проверки сведений о том, что в 2019 году от Управления образования Администрации городского округа г. Переславля – Залесского подведомственные ему муниципальные учреждения не получили субсидий на обеспечение их деятельности и выполнения ими муниципального задания на общую сумму 55467,409 тыс. руб.
Вместе с тем по делу из представленных суду документов, самого постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, не установлены конкретный состав подведомственных Управлению образования Администрации городского округа г. Переславля-Залесского муниципальных учреждений получателей субсидий, которым субсидии были предоставлены не в полоном объеме. Также не истребованы по делу и не приложены в качестве документов Соглашения с данными муниципальными учреждениями, поскольку с каждым из них указанные Соглашения носят самостоятельных характер, и содержат в отношении каждого учреждения состав обязательств Управления образования Администрации городского округа г. Переславля-Залесского о размерах и сроках предоставления субсидий.
По данному делу представлено лишь единственное Соглашение Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский с Муниципальным учреждением дополнительного образования «Перспектива» №26мз/19 от 09.01.2019 г., согласно п.2.1.1 которого учредитель обязался предоставить данному учреждению в 2019 г. субсидию в размере 14009094 руб. и осуществлять финансирование выполнения муниципального задания в соответствии с кассовым планом исполнения бюджета городского округа в соответствии с графиком финансирования, изложенном в Приложении. Само Приложение содержит конкретный график перечисления субсидий на финансовое обеспечения исполнения муниципального задания учреждению в 2019 г. с указанием конкретных сроков предоставления субсидий и их сумм. Представляется, что в отношении других учреждений такие Соглашения отличаются от данного, содержат исходя из характера осуществляемой ими деятельности самостоятельные графики перечисления им субсидий на финансовое обеспечения исполнения муниципальных заданий с указанием конкретных сроков предоставления субсидий и их сумм.
В связи с этим неясно и по делу не установлено, в каком объеме Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский применительно конкретно к каждому муниципальному учреждению не исполнило обязательства по предоставлению ему субсидий в 2019 г., к какому сроку и какой платеж из предусмотренных заключенными с такими конкретными учреждениями и указанными в графиках Соглашений о прядке предоставления им субсидий не выполнило.
Необходимость выяснения данных обстоятельств обусловлена тем, что в зависимости от данных обстоятельств необходима проверка и оценка причин неисполнения Управлением образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский своих обязательств для установления наличия в деянии его самого, а также его руководителя, вины в совершении административного правонарушения. Это связано с тем, что применительно к обстоятельствам рассматриваемого события административного правонарушения и решения о привлечении руководителя Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский к административной ответственности следует руководствоваться также и иными нормативными положениями, содержащимися в указанным выше Порядке предоставления субсидий, других положений Бюджетного кодекса РФ, а именно следующими.
Так, согласно п.п.1, 5, 6 гл.2 указанного Порядка муниципальное задание формируется для муниципальных бюджетных и автономных учреждений городского округа, а также по решению учредителя - для муниципальных казенных учреждений городского округа формируется в процессе составления бюджета городского округа на очередной финансовый год и плановый период, и утверждается распорядительным актом учредителя после утверждения и доведения до главных распорядителей бюджетных средств предельных объемов лимитов бюджетных обязательств.
Согласно п.1 гл.3 указанного Порядка объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных муниципальному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование) (далее - имущество учреждения), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения. При этом согласно п.25 той же главы финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете городского округа на указанные цели, и доведенных до учреждений лимитов бюджетных обязательств, путем предоставления субсидии.
В соответствии с п.п.28, 29, 30 гл.3 указанного Порядка субсидия бюджетному учреждению перечисляется на лицевой счет, открытый в управлении финансов в установленном порядке, в пределах кассового плана исполнения бюджета городского округа в соответствии с графиком, содержащимся в Соглашении.
В соответствии со статьями 6, 217.1, 241.1 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств только распределяет бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными получателями бюджетных средств, а кассовое обслуживание исполнения бюджета, то есть проведение операций по кассовым выплатам из бюджета, осуществляет финансовый орган администрации муниципального образования, который, исполняя кассовый план, определяет состав и сроки представления главным распорядителями бюджетных средств кассовых выплат из бюджета, и выполняет это в пределах фактического наличия остатка средств на едином счете бюджета. В силу этого той же статьей 6 БК РФ предусмотрено такое понятие, как временный кассовый разрыв, когда в определенный период текущего финансового года образуется недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета.
Исходя из перечисленных положений следует, что исполнение Управлением образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский, как главным распорядителем бюджетных средств, своих обязательств предоставлению подведомственным ему муниципальным учреждениям субсидий на обеспечение их деятельности и выполнения ими муниципального задания зависит не только от действий самого Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский, но и от исполнения финансовым органом – Управлением финансов Администрации городского округа г. Переславль-Залесский, своих обязательств в рамках ведения кассового плана во исполнение решений главного распорядителя бюджетных средств своевременно и в требуемом объеме перечислений с единого счета бюджета в качестве субсидий денежных средств на соответствующие счета подведомственных муниципальных учреждений, и также в целом от наличия на едином счете бюджета полученных в качестве доходов денежных средств, достаточных для перечислений. Таким образом само по себе не в полном установленным Соглашениями объеме предоставление муниципальным учреждениям субсидий на обеспечение ими исполнения муниципальных заданий, что установлено по данному делу, могло иметь место как во-первых от действий (бездействий) Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский, как главного распорядителя бюджетных средств, так и во-вторых от действий (бездействия) Управления финансов Администрации городского округа г. Переславль-Залесский, как финансового органа при исполнении кассового плана, а также в-третьих в целом от наполняемости счета бюджета доходными поступлениями, наличия и достаточности денежных средств для перечислений муниципальным образованиям. В связи с этим без исключения двух последних факторов вина Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский в нарушении своих обязательств по предоставлению подведомственным ему муниципальным учреждениям субсидий на обеспечение их деятельности и выполнения ими муниципального задания по сути установлена быть не может.
По данному делу из представленных в суд письменных материалов следует, что при возбуждении данного дела об административном правонарушении прокурор руководствовался Справкой о результатах проверки задолженности муниципального образования городского округа г. Переславля-Залесского перед хозяйствующими субъектами по оплате исполненных муниципальных контрактов инспектора Контрольно-счетной палаты Ярославской области Строгалева К.Н., из которой и следовало, что Управление образования Администрации г. Переславля-Залесского за 2019 год не исполнило обязательств по предоставлению подведомственным бюджетным и автономным учреждениям субсидий на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания и на иные цели на общую сумму 55467,409 тыс. руб. В то же время из той Справки следует, что вина в этом Управление образования Администрации городского округа г. Переславля-Залесского только предполагается и как раз в соответствии с тем, что указано выше, не исключалось образование кредиторской задолженности перед муниципальными учреждениями по предоставлению субсидий из-за недостаточности на едином счете бюджета муниципального образования, необходимых для кассовых выплат, то есть временного кассового разрыва, который мог иметь место и ввиду недопоступления в определенный период финансового года доходов в бюджет для осуществления предусмотренных утвержденной бюджетной росписью расходов (дефицит бюджета). Той же Справкой указывалось, что для установления причин значительного размера кредиторской задолженности муниципального образования перед хозяйствующими субъектами (в том числе просроченной на протяжении длительного временного периода) требовалась проверка исполнения доходной части бюджета, своевременности привлечения кредитных средств, анализ и проверка нормативно-правовых актов муниципального образования, регламентирующих бюджетный процесс, финансовых и иных документов по исполнению местного бюджета, анализ эффективности прогнозирования кассовых разрывов, в том числе в финансовом органе - Управлении финансов города Переславля-Залесского.
В то же время данные обстоятельства прокурором при возбуждении дела о рассматриваемом административном правонарушении не выяснялись и не устанавливались. В связи с этим не опровергнуты доводы руководителя Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский Коняевой Т.Ю. в суде о том, что все поступившие из муниципального бюджета средства доведены до подведомственных учреждений в полном объеме. Не доверять данным доводам судья не находит. Они подтверждаются предоставленными Коняевой Т.Ю. в суд оригиналами писем (заявок) в Управление финансов и реестром данной переписки, а также имеющимися в деле документами, где отражено, что поставленные Управлением финансов средства для перечислений муниципальным учреждениям в качестве субсидий на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания и на иные цели были Управлением образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский доведены были до подведомственных ему муниципальных учреждений в полном объеме и в соответствии с теми целями, на которые они предоставлялись.
Таким образом судья признает, что какой-либо причинной связи действий Управления образования Администрации городского округа г. Переславль-Залесский и его руководителя с возникновением кредиторской задолженности подведомственных муниципальных учреждения перед хозяйствующими субъектами по оплате выполненных работ по заключенным договорам (контрактам), по данному делу не установлено, что в свою очередь позволяет сделать вывод, что вина Коняевой Т.Ю. в освежении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.15.5 КоАП РФ также не установлена и состав рассматриваемого административного правонарушения в деянии Коняевой Т.Ю. отсутствует.
Отсутствие состава административного правонарушения на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством производством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, в связи с чем производство по данному делу подлежит прекращению по указанному основанию.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.29.9, 29.10 КоАП РФ, судья
ПОСТАНОВИЛ:
Дело в отношении начальника Управления образования городского округа Администрации городского округа г. Переславль-Залесский Коняевой Татьяны Юрьевны о совершению ею административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15.15.5 КоАП РФ прекратить в связи с отсутствием в ее деянии состава указанного административного правонарушения.
Постановление может быть обжаловано в Ярославский областной суд путем подачи жалобы через Переславский районный суд в течение 10 дней с момента получения его копии.
Судья Д.А. Шашкин
