мировой судья 4-22/2013
судебного участка № 34 Воронин Д.В.
судья Усть-Ишимского районного суда
Омской области Фельда З.А.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРЕЗИДИУМА ОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
г. Омск 10 июня 2013 года
Президиум Омского областного суда в составе:
председательствующего Волкова С.А.,
членов президиума Светенко Е.С., Гаркуши Н.Н., Масленкиной С.Ю., Мотрохова А.Б.,
рассмотрел гражданское дело по иску Нихмановой Р.Г. к Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области, комитету финансов и контроля Администрации Усть - Ишимского района, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании компенсации расходов по оплате за отопление и освещение жилого помещения,
по кассационной жалобе представителя Министерства финансов Российской Федерации Широковой Е.Н. на решение мирового судьи судебного участка № 34 Усть-Ишимского района Омской области от 13.12.2012 года, апелляционное определение Усть-Ишимского районного суда Омской области от 24.01.2013 года.
Заслушав доклад судьи Омского областного суда Латышенко Н.Ф., выслушав представителя Министерства финансов Российской Федерации Ласман С.В., поддержавшую доводы жалобы, президиум
у с т а н о в и л:
Нихманова Р.Г. обратилась в суд с иском к Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области, комитету финансов и контроля Администрации Усть - Ишимского района, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании компенсации расходов по оплате за отопление и освещение жилого помещения за период с 01.01.2010 года по 31.12.2011 года в размере <...> в солидарном порядке, судебных расходов.
В обоснование требований указала, что является работником казенного учреждения культуры «Усть-Ишимская межпоселенческая библиотека» (до 01.01.2012 года муниципальное учреждение культуры).
До 31.12.2004 года ей как работнику культуры, проживающему в сельской местности, предоставлялись льготы по оплате отопления и освещения жилого помещения в соответствии с ранее действовавшим федеральным законодательством.
В период с 01.01.2009 года по 31.12.2011 года меры социальной поддержки не предоставлялись.
Статьей 36 Закона Омской области от 04.07. 2008 года № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» (далее Кодекс) предусмотрены меры социальной поддержки работникам, осуществляющим свою деятельность в соответствии с трудовым договором (за исключением внешнего совместительства) с нагрузкой не менее 75 процентов нормы рабочего времени в расположенных в сельской местности муниципальных учреждениях культуры Омской области, в виде возмещения расходов на оплату отопления и освещения.
Юридическое действие статьи 36 Кодекса на основании Закона Омской области от 29.12.2009 № 1219-ОЗ «Об областном бюджете на 2010 год» приостановлено с 01.01.2010 года по 31.12.2010 года, что не соответствует правой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 15.05.2006 года № 5-П, положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.
Органом местного самоуправления нормативный акт, регулирующий вопросы предоставления мер социальной поддержки, работникам культуры не принят.
Полагала, что ответчиком по настоящему делу является муниципальное образование в лице комитета финансов и контроля Администрации Усть - Ишимского района на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям которого отнесено организация библиотечного обслуживания населения и создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами досуга, жителей поселения услугами организаций культуры.
Кроме того, ответчиком по делу должна быть привлечена Российская Федерация в лице Министерства финансов, не обеспечившая финансирование льгот работникам культуры при изменении правого регулирования на федеральном уровне.
Дело рассмотрено судом без лиц, участвующих в деле и их представителей.
Решением мирового судьи судебного участка № 34 Усть-Ишимского района Омской области от 13.12.2012 года, с учетом определения от 13.02.2013 года об исправлении арифметической ошибки, с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Нихмановой Р.Г. взысканы расходы на оплату отопления занимаемого жилого помещения за 2010-2011 годы в размере <...>, по государственной пошлине в размере <...>, на оплату услуг представителя в размере <...>, всего <...>.
Апелляционным определением Усть-Ишимского районного суда Омской области от 24.01.2013 года, решение суда оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поступившей 09.04.2013 года в Омский областной суд, заявитель просит отменить судебные постановления, принять новое решение по делу. В обоснование доводов указывает, что по меры социальной поддержки работникам культуры, проживающим в сельской местности, предоставлялись указанным гражданам на федеральном уровне и были отменены до принятия Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» без возложения обязанности по предоставлению таких же или аналогичных мер на субъекты Российской Федерации. В соответствии с нормами федерального законодательства субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры социальной поддержки данным категориям граждан. Меры социальной поддержки работникам, осуществляющим свою деятельность в соответствии с трудовым договором в расположенных в сельской местности муниципальных учреждениях культуры Омской области, в виде возмещения расходов на оплату отопления и освещения, установлены статьей 36 Закона Омской области от 04.07.2008 года № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан». В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 37 Кодекса (до утраты её действия с 01.01.2012 года в соответствии Законом Омской области о внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 05.12. 2011 года № 1415-ОЗ) Омская область передает на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственные полномочия в части предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления. Средства на реализацию передаваемых государственных полномочий ежегодно предусматриваются в областном бюджете в виде субвенций. Таким образом, правомочным органом по предоставлению мер социальной поддержки работникам культуры, проживающим в сельской местности, являются органы местного самоуправления. Кроме того, применяя к возникшим правоотношениям нормы Бюджетного кодекса и взыскивая денежные средства с казны Российской Федерации, суд не принял во внимание, что граждане субъектами бюджетных отношений не являются.
Запросом судьи Омского областного суда от 12.04.2013 года дело истребовано в Омский областной суд и поступило 26.04.2013 года, определением от 24.05.2013 года жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.
В возражениях на кассационную жалобу Нихманова Р.Г. указывает, что поскольку льготы по оплате коммунальных услуг работникам культуры до 01.01.2005 года устанавливались Российской Федерацией, с ведением нового правого регулирования субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении мер социальной поддержки указанной категории граждан, на федеральном уровне какого-либо нормативного акта о сохранении льгот после 01.01.2005 года не принято, возмещение расходов на оплату коммунальных услуг относится к обязанности Российской Федерации.
Нихманова Р.Г., её представитель Суренков Г.А., Администрация Усть-Ишимского муниципального района Омской области, комитет финансов и контроля Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы с делом, в суд не явились и не сообщили о причинах неявки, в связи с чем, на основании статьи 385 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации президиум находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.
Проверив материалы дела, выслушав представителя Министерства финансов Российской Федерации Ласман С.В., обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на неё, определение судьи о передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, президиум Омского областного суда находит жалобу подлежащей удовлетворению частично.
В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Президиум Омского областного суда приходит к выводу, что в настоящем деле такого характера существенные нарушения норм материального и процессуального права были допущены судом, которые выразились в следующем.
Судом установлено, что Нихманова Р.Г. с 01.06.2006 года работает в должности ведущего библиотекаря казенного учреждения культуры «Усть-Ишимская межпоселенческая библиотека» (до 01.01.2012 года муниципальное учреждение культуры), находящегося в сельской местности.
Удовлетворяя требования Нихмановой Р.Г., и определяя в качестве надлежащего ответчика по делу Российскую Федерацию, суд исходил из того, что до 31.12.2004 года работникам культуры предоставлялись меры социальной поддержки в виде возмещения расходов на отопление и освещение. В последующем на федеральном уровне какого-либо нормативного акта, устанавливающего льготы данной категории лиц, принято не было. Вместе с тем, согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15.05.2006 года № 5-П, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Соответственно, обязанность по сохранению льгот работникам культуры после 01.01.2005 года должна быть возложена на Российскую Федерацию.
Установленные Законом Омской области от 04.07.2008 года № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» меры социальной поддержки для работников культуры, относятся к дополнительным мерам, которые не могут быть обеспечены вследствие отсутствия финансовой возможности. Не может быть возложена обязанность по предоставлению льгот и на орган местного самоуправления, к компетенции которого решение данных вопросов ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не отнесено.
Суд апелляционной инстанции с данными выводами согласился.
Однако выводы суда в данном случае, являются неверными.
В соответствии с пунктом 10 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 года «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельской местности и рабочих поселках, предоставлялись бесплатные квартиры с отоплением и освещением.
Предоставление льгот со ссылкой на пункт 10 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 года штатным работникам культурно-просветительных учреждений, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках, предусматривалось постановлением Совмина РСФСР и ВЦСПС от 02.07.1974 года № 384 «О предоставлении льгот штатным клубным и библиотечным работникам культурно-просветительных учреждений, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках».
Постановление Совмина РСФСР и ВЦСПС от 02.07.1974 года № 384 утратило силу в связи с изданием Постановления Совмина РСФСР и ВЦСПС от 26.01.1988 года № 31.
Постановление Совмина РСФСР и ВЦСПС от 26.01.1988 года № 31 «О предоставлении льгот штатным работникам культурно-просветительных учреждений, проживающим в сельских местностях и рабочих поселках» предусматривало возложение обязанности на Советы Министров автономных республик, крайисполкомы, облисполкомы, краевые и областные советы профсоюзов по предоставлению льгот проживающим в сельских местностях и рабочих поселках штатным работникам культурно-просветительных учреждений в соответствии с п. 10 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 года.
Согласно ст. 5,6 Федерального закона от 06.05.2003 года № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 года «О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках» признано утратившим силу с момента опубликования данного закона, то есть с 08.05.2003 года.
Поскольку Постановление Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 26.01.1988 года № 31 было принято для обеспечения льгот, предусмотренных п. 10 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 года, и не устанавливало каких-либо иных льгот для работников культуры, проживающих в сельской местности, в связи с признанием последнего утратившим силу, данное постановление также не подлежало применению с указанной даты.
Следовательно, приведенные нормативные акты утратили силу до 31.12.2004 года.
Положениями статьи 59 Жилищного кодекса РСФСР, действовавшего до 01.03 2005 года, предоставлялось право специалистам, работающим и проживающим в сельской местности, вне населенных пунктов (а в установленных законодательством Союза ССР случаях - в рабочих и иных поселках), пользоваться бесплатно жилым помещением с отоплением и освещением.
При этом перечни категорий специалистов, обеспечиваемых таким помещением, и порядок предоставления им жилых помещений устанавливались Советом Министров СССР и Советом Министров РСФСР.
Однако с момента признания утратившим силу Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 года «О льготах квалифицированным работникам в сельской местности и рабочих поселках» также не подлежал применению перечень, закрепленный в Постановлении Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 26.01.1988 года № 31, поскольку его нормы носили отсылочный характер.
До 01.01. 2005 года действовала статья Закона РСФСР от 21.12.1990 года № 438-1 «О социальном развитии села», дающая право на предоставление специалистам народного образования, культуры в личную собственность отдельных жилых домов или квартир с надворными постройками и приусадебными участками. На период первых двух лет они также обеспечивались бесплатно топливом по действующим нормам за счет местного бюджета.
Частью 6 статьи 55 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 года № 3612-1 предусматривалось, что специалистам организаций культуры, расположенных в сельской местности, рабочих поселках, поселках городского типа, предоставляются льготы, предусмотренные для работников агропромышленного комплекса.
Однако, для работников агропромышленного комплекса льготы по коммунальным услугам действующим законодательством не предусматривались.
В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ утратили действие часть 6 статьи 55 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, Закон РСФСР «О социальном развитии села».
Таким образом, по состоянию на 31.12.2004 года работники культуры, проживающие в сельской местности, имели право на обеспечение бесплатно топливом по действующим нормам за счет местного бюджета на период только первых двух лет. На федеральном уровне законодательных актов, предусматривающих предоставление льгот работникам культуры по коммунальным услугам за счет средств федерального бюджета либо субъекта Федерации не имелось, с тем, чтобы констатировать обязанность Российской Федерации по сохранению льгот работникам культуры.
Меры социальной поддержки предоставлялись указанным гражданам на федеральном уровне и были отменены до принятия Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» без возложения обязанности по предоставлению таких же или аналогичных мер на Российскую Федерацию либо субъекты Российской Федерации.
В данной связи доводы Нихмановой Р.Г. подлежат отклонению.
Ссылки на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2007 года № 965-О-П, Определение Верховного суда Российской Федерации от 09.09.2009 года № 15-Г09-9 беспредметны, поскольку приняты по обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору.
Являются ошибочным мнение Нихмановой Р.Г. о преюдициальности решения мирового судьи судебного участка № 34 Усть-Ишимксого района Омской области от 04.06.2012 года, которым исковые требования Нихмановой Р.Г. о взыскании компенсации расходов на оплату отопления за 2009 год за счет казны Российской Федерации удовлетворены.
Согласно части 2 статьи 61 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному гражданскому делу, обязательны для суда. Указанные обстоятельства не доказываются и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица.
Из приведенной нормы права следует, что для суда обязательны выводы об обстоятельствах, изложенные во вступившем в законную силу судебном акте по ранее рассмотренному делу, а не выводы о толковании законодательства.
Вывод суда о праве Нихмановой Р.Г. на получение мер социальной поддержки за счет казны Российской Федерации как по ранее рассмотренному делу, так и по настоящему связан с толкованием законодательства, подлежащим применению к возникшим правоотношениям.
Судебная практика арбитражных судов Российской Федерации, на которую указывает Нихманова Р.Г., в силу положений статьи 126 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 9, пункта 1 части 4 статьи 14 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», учтена быть не может.
Согласно пункту 1 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, данный Закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных Федеральным Законом.
Из приведенного следует, законодатель установил, что форма и размер предоставляемых ранее и отмененных льгот и гарантий устанавливается указанным Федеральным законом.
В соответствии со статьей 26.3.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Таким образом, в соответствии с нормами федерального законодательства субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры социальной поддержки данным категориям граждан, и предоставление таких мер не относится к расходным обязательствам Российской Федерации.
Приведенные положения действующего законодательства судом учтены не были, что повлекло незаконное взыскание денежных средств в пользу истца за счет казны Российской Федерации.
При этом, ссылаясь на статьи 84,85 Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве из одних правовых оснований для удовлетворения требований Нихмановой Р.Г., суд не принял во внимание, что Бюджетным кодексом Российской Федерации регулируются правоотношения между субъектами этих правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней (статья 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Перечень участников бюджетного процесса приведен в статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Физические лица в этом перечне не указаны, в связи с чем, они не являются участниками бюджетного процесса и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы.
В данной связи, решение суда о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Нихмановой Р.Г. расходов на оплату отопления занимаемого жилого помещения за 2010-2011 годы в размере <...>, по государственной пошлине в размере <...>, на оплату услуг представителя в размере <...>, и апелляционное определение подлежат отмене.
Вместе с тем, суд правомерно не усмотрел правовых оснований для удовлетворения требований Нихмановой Р.Г. за счет средств местного бюджета.
Меры социальной поддержки работникам, осуществляющим свою деятельность в соответствии с трудовым договором в расположенных в сельской местности муниципальных учреждениях культуры Омской области, в виде возмещения расходов на оплату отопления и освещения, установлены статьей 36 Закона Омской области от 04.07.2008 года № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» (далее Кодекс).
В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 37 Кодекса (до утраты её действия с 01.01.2012 года в соответствии Законом Омской области о внесении изменений в Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 05.12. 2011 года № 1415-ОЗ) Омская область передает на неограниченный срок органам местного самоуправления муниципальных районов Омской области государственные полномочия в части предоставления мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и отопления. Средства на реализацию передаваемых государственных полномочий ежегодно предусматриваются в областном бюджете в виде субвенций.
Между тем действие ст. 37 Закона Омской области «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан», согласно которой полномочия по предоставлению указанных заявителем мер социальной поддержки работникам учреждений культуры передавалось органам местного самоуправления, как и равно, действие самой ст.36 данного закона, устанавливающей такие льготы для указанной категории граждан, в спорный период было приостановлено Законами Омской области от 24.11.2008 года № 1093-ОЗ «Об областном бюджете на 2009 год», от 29.12. 2009 года № 1219-ОЗ «Об областном бюджете на 2010 год» и от 09.12. 2010 года № 1313-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год».
В силу приведенных выше норм материального права установление мер социальной поддержки, обязанность предоставлять которые прямо не возложена федеральными законами или законами субъектов федерации на органы местного самоуправления, является правом последних.
В материалах дела отсутствуют сведения о наличии в спорный период нормативно-правовых актов Усть-Ишимского муниципального района, устанавливающих меры социальной поддержки указанной категории граждан за счет средств местного бюджета, а также сведения о предоставлении муниципальному образованию субвенций для реализации, установленных ст.36 Закона Омской области «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан», льгот работникам культуры.
При таких обстоятельствах суд правильно отверг довод Нихмановой Р.Г. о наличии у Администрации Усть - Ишимского района Омской области обязанности предоставить ей в спорный период льготы по оплате отопления и электроосвещения занимаемого ею жилого помещения.
Вместе с тем, резолютивная часть решения не содержит сведений об отказе в удовлетворении требований Нихмановой Р.Г. к Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области, комитету финансов и контроля Администрации Усть - Ишимского района, что влечет необходимость указания на данное обстоятельство в настоящем судебном постановлении.
Кроме того, из судебных постановлений подлежат исключению выводы о том, что Министерство финансов Омской области не является надлежащим ответчиком, поскольку требования Нихмановой Р.Г. предъявлялись к органу местного самоуправления и Российской Федерации. Министерство финансов по Омской области к участию в деле в качестве ответчика не привлекалось.
Руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, президиум
п о с т а н о в и л:
решение мирового судьи судебного участка № 34 Усть-Ишимского района Омской области от 13.12.2012 года, апелляционное определение Усть-Ишимского районного суда Омской области от 24.01.2013 года отменить.
Принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении иска Нихмановой Р.Г. к Администрации Усть-Ишимского муниципального района Омской области, комитету финансов и контроля Администрации Усть - Ишимского района, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании компенсации расходов по оплате за отопление и освещение жилого помещения.
Председательствующий президиума подпись С.А. Волков
копия верна:
судья Омского областного суда Н.Ф. Латышенко
