№ 44г-88/2018
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
президиума Хабаровского краевого суда
г. Хабаровск 2 июля 2018 года
Президиум Хабаровского краевого суда в составе:
председательствующего Барабанова С.Г.,
членов президиума Мироновой Л.Ю., Трофимовой Н.А.,
с участием заместителя прокурора Хабаровского края Серого В.В.,
представителя ответчика Управления лесами Правительства Хабаровского края ФИО1, действующего на основании доверенности от 09.01.2018 года,
представителя ответчика Федерального агентства лесного хозяйства ФИО2, действующей на основании доверенности от 21.12.2017 года,
при секретаре Павловой Е.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Нанайского района в интересах неопределенного круга лиц к Управлению лесами Правительства Хабаровского края, Краевому государственному казенному учреждению «Нанайское лесничество», Федеральному агентству лесного хозяйства о возложении обязанности по организации проведения лесоустройства по кассационной жалобе Департамента лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 19 января 2018 года.
Выслушав доклад судьи Хабаровского краевого суда Мироновой Л.Ю., объяснения заместителя прокурора Хабаровского края Серого В.В., представителя ответчика Управления лесами Правительства Хабаровского края ФИО1, представителя ответчика Федерального агентства лесного хозяйства ФИО2, изучив материалы гражданского дела, президиум Хабаровского краевого суда
у с т а н о в и л:
Прокурор Нанайского района Хабаровского края в интересах неопределенного круга лиц обратился к Управлению лесами Правительства Хабаровского края, КГКУ «Нанайское лесничество» с иском о возложении обязанности по организации проведения лесоустройства путем таксации лесов, проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в границах КГКУ «Нанайское лесничество», филиала «Иннокентьевское лесничество». В обоснование иска указано о том, что прокуратурой Нанайского района проведена проверка КГКУ «Нанайское лесничество», в ходе которой установлено, что учреждением длительный период времени не принимается мер по организации проведения лесоустройства путем таксации лесов, проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в границах Нанайского лесничества, а также Иннокентьевского участкового лесничества. Мероприятия по охране лесов на территории Нанайского лесничества требованиям Лесоустроительной инструкции не соответствуют, поскольку спроектированы на материалах таксации, проведенной в 1991 году, то есть со сроком давности 26 лет. Не выполнение требований Лесоустроительной Инструкции в части сроков проведения таксации создает реальную угрозу потери леса, как места отдыха и естественной защиты от загрязнения окружающей среды, что является нарушением прав неопределенного числа граждан, поскольку препятствует надлежащему использованию и охране лесов. Невыполнение управлением лесами Правительства Хабаровского края мероприятий по охране, защите, обеспечению санитарной безопасности в лесах является нарушением лесного законодательства, влечет нарушение права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, а в условиях пожароопасного периода может повлечь за собой возникновение неблагоприятной экологически опасной обстановки в виде пожара, что причинит ущерб Российской Федерации.
20.09.2017 года определением суда к участию в деле в качестве соответчика привлечено Федеральное агентство лесного хозяйства в лице Департамента лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу.
Уточнив предъявленные требования, прокурор просил возложить обязанность по организации проведения лесоустройства на территории подведомственной КГКУ «Нанайское лесничество» - филиале «Иннокентьевское лесничество» на Управление лесами Правительства Хабаровского края.
Решением Нанайского районного суда Хабаровского края от 25 октября 2017 года исковые требования прокурора Нанайского района удовлетворены, на Управление лесами Правительства Хабаровского края возложена обязанность в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу организовать проведение лесоустройства путем таксации лесов, проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территории подведомственной КГКУ «Нанайское лесничество» - филиале «Иннокентьевское лесничество». На Федеральное агентство лесного хозяйства возложена обязанность обеспечить финансирование для осуществления Управлением лесами Правительства Хабаровского края возложенных на них мероприятий по организации проведения лесоустройства путем таксации лесов, проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на территории подведомственной КГКУ «Нанайское лесничество» - филиале «Иннокентьевское лесничество».
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 19 января 2018 года решение районного суда по данному делу оставлено без изменения, апелляционные жалобы Управления лесами Правительства Хабаровского края, Федерального агентства лесного хозяйства – без удовлетворения.
В кассационной жалобе, поданной Департаментом лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз), ставится вопрос об отмене принятого по делу апелляционного определения по мотиву существенного нарушения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права.
Определением судьи Хабаровского краевого суда от 9 июня 2018 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения по существу в судебном заседании президиума Хабаровского краевого суда.
Выслушав объяснения представителя заявителя ФИО2, просившей отменить принятые по делу судебные постановления по основаниям, изложенным в кассационной жалобе, объяснения представителя ответчика Управления Лесами Правительства Хабаровского края ФИО1, заместителя прокурора Хабарвоского края Серого В.В., возражавших против удовлетворения жалобы, обсудив доводы жалобы и возражения ответчика Управления Лесами Правительства Хабаровского края, изложенные в письменном отзыве от 27.06.2018 г., президиум Хабаровского краевого суда пришел к выводу о наличии предусмотренных законом оснований для удовлетворения кассационной жалобы заявителя и отмене принятого по делу постановления суда апелляционной инстанции.
В соответствии со статьёй 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения вступивших в силу судебных постановлений являются существенные нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такого характера существенные нарушения закона были допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении и разрешении настоящего дела.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон 184-ФЗ) предусматривается, что полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
Правовое регулирование лесных отношений на уровне Российской Федерации осуществляется Лесным кодексом Российской Федерации от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
В силу части 5 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации, на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
В соответствии со статьей 19 Лесного кодекса Российской Федерации мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, или использующими леса в соответствии с настоящим Кодексом лицами.
Статья 83 Лесного кодекса РФ предусматривается передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Российская Федерация, как следует из содержания части первой данной статьи, передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области лесных отношений, в том числе:
организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях (подпункт 4);
осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 настоящего Кодекса, а также проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 настоящего Кодекса (подпункт 6).
Согласно части 3 статьи 83 Лесного кодекса РФ средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.
Субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, количества проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации (часть 4).
Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 5).
Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области лесных отношений, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " (часть 12).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года №838 утверждена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с настоящей Методикой производится расчет объема субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации согласно части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
При этом в случае, если в субъекте Российской Федерации превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств субъекта Российской Федерации, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
Пунктом 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации " предусмотрено право органов государственной власти субъекта Российской Федерации дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных полномочий в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 года № 837 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета, бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.
Согласно пункту 3 Правил органы государственной власти субъектов РФ не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством лесного хозяйства целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, предусмотренные перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 Правил субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
При недостаточности субвенций органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года обращаются в Федеральное агентство лесного хозяйства с просьбой о выделении средств нераспределенного резерва.
Основанием для выделения бюджету субъекта Российской Федерации дополнительных средств нераспределенного резерва является решение Федерального агентства лесного хозяйства, принимаемое в месячный срок с даты поступления обращения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 7.5 Правил).
Основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений определяются также Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В силу положений статьи 133 Бюджетного кодекса РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Таким образом, из содержания приведенных положений, в том числе ст. 133 Бюджетного кодекса РФ, Методики, утвержденной постановлением Правительства РФ №838, Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ №837, следует, что они определяют источник и объемы предоставления бюджету субъекта Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных им полномочий, а также порядок распределения и расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций.
При этом признается, что обязательства, возникающие при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
В кассационной жалобе заявителем указывается о том, что Федеральным законом от 01.12.2014 года № 384-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2015 и на плановый период 2016 и 2017 годов» предусмотрено предоставление в 2016 и 2017 годах Хабаровскому краю субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в сумме 6 705 902,4 и 6 818 733,3 тыс. рублей соответственно.
Данные о том, что предусмотренные федеральным бюджетом субвенции на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений не были предоставлены Хабаровскому краю либо предоставлены в неполном размере, судами не установлены и в материалах дела отсутствуют.
Заявителем также оспаривается вывод суда апелляционной инстанции об ответственности Федерального агентства лесного хозяйства как главного распорядителя бюджетных средств за выделение финансовых средств из федерального бюджета на охрану лесов в соответствии с установленными действующим лесным и бюджетным законодательством нормами с тем, чтобы размер выделяемых денежных средств соответствовал объему проводимых мероприятий.
В кассационной жалобе заявителем указывается на неправильное применение судом норм Бюджетного кодекса РФ, которым определяется понятие главного распорядителя бюджетных средств (статья 6 названного Кодекса), объем его бюджетных полномочий и пределы ответственности (статья 158 Кодекса).
Возложение на федеральный орган исполнительной власти не предусмотренной законом обязанности повлечет невозможность исполнения решения суда, что является нарушением требований ст.ст. 195,198 ГПК РФ.
Вместе с тем, возлагая на Федеральное агентство лесного хозяйства обязанность обеспечить финансирование лесоустроительных мероприятий на территории субъекта Российской Федерации - Хабаровского края, суд первой инстанции допустил ошибку в толковании и применении норм материального права, которая в нарушение требований, предусмотренных статьями 328, 330 ГПК РФ, не была исправлена судом апелляционной инстанции.
В соответствии со статьей 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.
Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК Российской Федерации).
Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК Российской Федерации), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
В силу положений статей 67, 71, 195 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд обязан исследовать по существу все фактические обстоятельства, а выводы суда о фактах, имеющих юридическое значение для дела, должны быть указаны в судебном постановлении убедительным образом со ссылками на нормативные правовые акты и доказательства, отвечающие требования относимости и допустимости. Суд принимает решение по заявленным истцом требованиям.
В силу части 1 статьи 327, пунктов 5 и 6 части 2 статьи 329 этого же кодекса приведенные выше требования распространяются и на суд апелляционной инстанции, который в апелляционном определении должен указать установленные им обстоятельства, выводы суда по результатам рассмотрения апелляционной жалобы; мотивы, по которым суд пришел к своим выводам, и ссылка на нормы права, которыми суд руководствовался.
Согласно части 1 статьи 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных главой 39 данного Кодекса, либо без учета таких особенностей при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 330 ГПК РФ.
Повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июля 2012 года № 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции»).
Принятое по данному делу решение суда апелляционной инстанции установленным законом требованиям не соответствует.
Суды при разрешении настоящего дела в нарушение требований части 3 статьи 196 ГПК РФ вышли за пределы предъявленного иска, поскольку требование о возложении на Федеральное агентство лесного хозяйства обязанности обеспечить финансирование лесоустроительных мероприятий прокурором, обратившимся с иском в суд, заявлено не было.
Допущенные ошибки повлекли неправильное разрешение дела, в связи с чем имеются предусмотренные статьей 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены принятого по делу постановления суда апелляционной инстанции.
Принимая во внимание то, что повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционной жалобы и в рамках требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции (пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 13 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции»), а также в связи с необходимостью соблюдения разумных сроков судопроизводства (статья 6.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) президиум Хабаровского краевого суда полагает необходимым отменить принятое по данному делу апелляционное определение и направить гражданское дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе суда.
Руководствуясь статьями 387, 388, пунктом 2 части 1 статьи 390 Гражданского процессуального кодекса РФ, президиум Хабаровского краевого суда
п о с т а н о в и л :
кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) удовлетворить,
апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 19 января 2018 года отменить,
дело по иску прокурора Нанайского района в интересах неопределенного круга лиц к Управлению лесами Правительства Хабаровского края, Краевому государственному казенному учреждению «Нанайское лесничество», Федеральному агентству лесного хозяйства о возложении обязанности по организации проведения лесоустройства направить в судебную коллегию по гражданским делам Хабаровского краевого суда для нового рассмотрения в апелляционном порядке в ином составе суда.
Постановление президиума Хабаровского краевого суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Председательствующий С.Г.Барабанов
