ВОСЬМОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
№ 88-13301/2022
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Кемерово 7 июля 2022 г.
Судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного
суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Кожевниковой Л.П.
судей Леонтьевой Т.В., Гусева Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело №54RS0030-01-2021-002506-03 (№2-2440/2021) по иску З.Н.Н. к Толмачевскому сельсовету Новосибирского района Новосибирской области о взыскании денежного содержания, процентов, компенсации морального вреда
по кассационной жалобе З.Н.Н. на решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 2 декабря 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 3 марта 2022 г.
Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Кожевниковой Л.П., судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,
установила:
З.Н.Н. обратилась в суд с иском к Толмачевскому сельсовету Новосибирского района Новосибирской области о взыскании денежного содержания, процентов, компенсации морального вреда.
В обосновании исковых требований указал, что занимал должность Главы Толмачевского сельсовета; полномочия были прекращены на основании распоряжения администрации Толмачевского сельсовета от 30 декабря 2020 г. с выплатой денежной компенсации за неиспользованный отпуск.
В период с 25 декабря 2015 г. по 31 декабря 2020 г. он достиг пенсионного возраста и является получателем пенсии по старости. В связи с этим по истечении установленного срока полномочий ему подлежала выплате пятикратная сумма ежемесячного денежного содержания по ранее замещаемой муниципальной должности. Однако, данная выплата не была произведена.
Поскольку был нарушен срок осуществления выплаты, на основании ст. 236 Трудового кодекса Российской Федерации на невыплаченную сумму подлежат уплате проценты.
Просил суд с учетом уточнения исковых требований взыскать с Толмачевского сельсовета денежное содержание в размере 439 712,50 руб., проценты (денежную компенсацию) в размере 54 429,07 руб., компенсацию морального вреда – 100 000 руб., расходы на оплату услуг представителя – 35 000 руб.
Решением Новосибирского районного суда Новосибирской области от 2 декабря 2021 г. в удовлетворении исковых требований отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 3 марта 2022 г. решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 2 декабря 2021 г. оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции З.Н.Н. ставит вопрос об отмене судебных актов, как незаконных, принятых с нарушением норм материального права, просит принять новое решение об удовлетворении иска, настаивая на доводах, приведенных в обоснование иска.
Относительно доводов кассационной жалобы Толмачевским сельсоветом Новосибирского района Новосибирской области представлены возражения.
В судебное заседание суда кассационной инстанции стороны не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, судебная коллегия, руководствуясь ч.5 ст.379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.
В силу положений ст. 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Статья 379.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что кассационный суд общей юрисдикции проверяет законность судебных постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного постановления, в пределах доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, считает, что оснований для отмены судебных актов не имеется.
Судами установлено и следует из материалов дела, что решением очередной 5-й сессии пятого созыва Совета депутатов Толмачевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области №25 от 16 декабря 2015 г. главой Толмачевского сельсовета избран З.Н.Н.
25 декабря 2015 г. З.Н.Н. вступил в должность главы администрации сельсовета, что подтверждается распоряжением от 25 декабря 2015 г. №
30 декабря 2020 г. полномочия главы администрации сельсовета были прекращены с 31 декабря 2020 г. в связи со вступлением в должность вновь избранного главы сельсовета, с выплатой денежной компенсации за неиспользованный ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 15 календарных дней за рабочий период с 25 декабря 2019 г. по 31 декабря 2020 г.
З.Н.Н. с 26 февраля 2016 г. назначена страховая пенсия по старости.
В иске З.Н.Н. указывает, что в период осуществления полномочий по выборной должности главы сельсовета он достиг пенсионного возраста, его полномочия прекратились в связи с истечением срока, в связи с чем ему должна быть произведена выплата ежемесячного денежного содержания в пятикратном размере, предусмотренная Уставом.
Между тем, из материалов дела следует, что решением 42-й сессии Совета депутатов Толмачевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области пятого созыва от 22 марта 2019 г. №185 принят Устав Толмачевского сельсовета с последующими изменениями (далее- Устав).
Статьей 23 п. 5 п.п. «в» Устава гарантируется депутатам, председателю совета депутатов, главе Толмачевского сельсовета в связи с осуществлением их полномочий по истечении установленного срока полномочий, а также в случае досрочного прекращения полномочий пятикратная выплата ежемесячного денежного содержания по ранее замещаемой муниципальной должности. Выплата устанавливается в отношении лиц, осуществлявших полномочия выборных должностных лиц и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность.
Также указано, что данные гарантии предоставляются при наличии собственных финансовых средств в бюджете Толмачевского сельсовета и сохранении за ним статуса бездотационного муниципального образования.
В соответствии с п. 9 ст. 23 Устава порядок реализации гарантий депутатам, председателю Совета депутатов Толмаческого сельсовета, главе Толмачевского сельсовета, определенных настоящей статьей, за исключением гарантий, предусмотренных ц п. «а» п. 2 и п.п. «а» п. 3 ч. 3 настоящей статьи устанавливается муниципальными правовыми актами Совета депутатов Толмачевского сельсовета.
Решением 26-й сессии пятого созыва Совета депутатов Толмачевского сельсовета от 1 декабря 2017 г. № 115 утверждено Положение «О порядке оплаты труда выборных должностей лиц местного самоуправления Толмачевского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области» (далее- Положение).
Согласно п. 3 Положения, выборным должностным лицам местного самоуправления Толмачевского сельсовета производятся следующие ежемесячные и иные дополнительные выплаты: 1) ежемесячное денежное поощрение, 2) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, 3) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, 4) иные выплаты.
К иным выплатам в силу п. 3.9 Положения относятся поощрения за продолжительную и безупречную службу, образцовое выполнение должностных обязанностей, единовременное денежное вознаграждение щ связи с выходом на пенсию, а также в связи с юбилейными датами жизни и муниципальной службы. Виды поощрений муниципальных служащий, замещающих должности муниципальной службы в Толмачевском сельсовете, а также порядок их применения определяются отдельным Положением, принимаемым Советом депутатов. Средства на выплату предусматриваются в бюджете Толмачевского сельсовета ежегодно.
Управлением финансов и налоговой политики Новосибирского района на запрос суда представлен ответ, согласно которому в 2015 и 2016 году дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности Толмачевскому сельсовету не предоставлялась, а также не заменялась дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц; в 2017 году бюджету сельсовета была предоставлена дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности в объеме, 3168,97 тыс. руб., в 2018-2020 - решениями сессии Совета депутатов Толмачевского сельсовета принята 100% замена расчетной дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц.
Размер дополнительного норматива от налога на доходы физических лиц на 2018 год составил 1,21%, на 2019 - 1,14%, на 2020 год - 1,39%.
Кроме того, при определении степени дотационности муниципального образования в соответствии со ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны учитываться как дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, так и замена ее дополнительным нормативом отчислений от налога на доходы физических лиц.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), Законом Новосибирской области от 6 июля 2018 г. №275-03 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Новосибирской области», Уставом сельсовета, пришел к выводу о том, что Уставом предусмотрено лишь право главы сельсовета на получение выплаты в размере пятикратного ежемесячного денежного содержания по ранее замещаемой муниципальной должности в случае достижения пенсионного возраста в период полномочий выборного должностного лица, обязанность осуществления такой выплаты Уставом не предусмотрена. Поскольку Советом депутатов Толмачевского сельсовета решение об осуществлении такой выплаты З.Н.Н. не принималось, суд первой инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения иска.
Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции и их правовым обоснованием согласился, дополнительно указав, что средства для выплаты главе сельсовета бюджетом сельсовета не предусмотрены ввиду отсутствия соответствующего решения Совета депутатов Толмачевского сельсовета и отсутствия в бюджете сельсовета соответствующих финансовых средств по данному виду расходов. Обязательное наличие в бюджете сельсовета по данному виду расходов обязательной строки не противоречит положениям бюджетного законодательства.
Так, решением внеочередной 47-й сессии пятого созыва Совета депутатов Толмачевского сельсовета от 28 ноября 2019 г. № 212 утвержден бюджет сельсовета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.
Согласно приложению № к указанному решению, в бюджете на 2020 год были предусмотрены расходы на функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования Толмачевского сельсовета в размере 1 488,51 тыс. руб. куда включены денежные средства на фонд оплаты труда государственных (муниципальных служащих (главы сельсовета) в размере 1 143,25 тыс. руб. и взносы по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и иные выплаты работникам государственных (муниципальных органов) в размере 345,26 тыс. руб.
По штатному расписанию, утвержденному главой администрации сельсовета, с 1 января 2020 г. размер годового денежного вознаграждения главе администрации составил 1 055,31 тыс. руб.
С учетом единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска (87 942,50 руб.), расходов на обязательное социальное страхование в размере 30,2% (345 262,26 руб.), общий размер средств составляет 1 488 514,76 руб., что соответствует предусмотренному бюджетом на 2020 год размеру расходов на выплату главе сельсовета.
Согласно справке о заработной плате и иных доходах на 2020 год З.Н.Н., за 2020 год им получена заработная плата в общей сумме 1 134 581,03 руб., что соответствует размеру расходов, предусмотренных бюджетом на выплаты главе сельсовета. Иные средства для выплаты Главе бюджетом сельсовета предусмотрены не были.
Судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает, что судами первой и апелляционной инстанций нормы материального права применены правильно.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ.
В соответствие со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Как установлено ч. 2 ст. 37 названного Федерального закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.
Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как установлено абзацем первым ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 446-ФЗ «О внесении изменений в ст. 2.1 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ была дополнена абзц. 2, в силу положений которого в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзц. 7 ч. 16 ст. 35, пп. 2.1, 3, 6 - 9 ч. 6, ч. 6.1 ст. 36, ч. 7.1, пп. 5 - 8 ч. 10, ч. 10.1 ст. 40, чч. 1 и 2 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Согласно ч. 2 ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 53 этого же Федерального закона).
Из абзц. 2 п. 1 и п. 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
В силу п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 г. № 15-П выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности и тем самым - реализацию норм ст.32 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 3 и 130. Соответственно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, как обусловленные осуществлением власти самим местным сообществом, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда посредством гарантированного ст. 37 Конституции Российской Федерации свободного избрания рода деятельности и профессии на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.
Указанные особенности статуса выборных должностных лиц местного самоуправления обусловливают необходимость специального регулирования, предполагающего, что гарантии осуществления полномочий, в частности, главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляющего местную администрацию, устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст.40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).
Бюджетный кодекс Российской Федерации также устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных данным Кодексом, и относит принятие муниципальных правовых актов по указанному вопросу к числу оснований возникновения расходных обязательств муниципального образования (п.п. 1 и 4 ст. 86). (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2022 г. № 36-О).
Установив, что средства для выплаты главе сельсовета пятикратного ежемесячного денежного содержания по ранее замещаемой муниципальной должности бюджетом сельсовета не предусмотрены ввиду отсутствия соответствующего решения Совета депутатов Толмачевского сельсовета и отсутствия в бюджете сельсовета соответствующих финансовых средств по данному виду расходов, дотационность упомянутого бюджета, суды пришли к правильному выводу об отказе в удовлетворении иска.
Доводы кассатора о том, что он изначально не планировал освобождать замещаемую им должность, а был намерен баллотироваться на новый срок, в связи с чем, при планировании бюджета на 2020 год расходы на выплату гарантии не могли быть заложены, были предметом правовой оценки суда апелляционной инстанции, который указанные доводы отклонил, поскольку для разрешения данного вопроса могло быть принято отдельное решение Совета депутатов либо могли быть внесены изменения в бюджет, в том числе, по инициативе главы сельсовета, которому такие полномочия предоставлены в силу ст. 28 Устава. Между тем, Советом депутатов Толмачевского сельсовета решение об осуществлении такой выплаты З.Н.Н. не принималось.
Не влекут отмену обжалуемых судебных актов и ссылки кассатора на то, что бюджет муниципального образование не является дотационным, поскольку судами установлено, что муниципальное образование - Толмачевский сельсовет является дотационным; администрация представила доказательства того, в какую строку доходов бюджета заносятся сведения о дополнительном доходе от замены дотаций дополнительным нормативом (Приложение №1 к Решению СД №212 - Таблица №1, строка с кодом 182101020100100000110).
Не могут повлечь удовлетворение кассационной жалобы доводы о том, что указанная выплата гарантирована истцу Уставом муниципального образования, поскольку Уставом предоставление данной гарантии обусловлено наличием собственных финансовых средств в бюджете Толмачевского сельсовета и сохранении за ним статуса бездотационного муниципального образования, тогда как судами выполнение таких условий не установлено.
Следует отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных данным Кодексом, и относит принятие муниципальных правовых актов по указанному вопросу к числу оснований возникновения расходных обязательств муниципального образования (ст.86).
Иные доводы кассационной жалобы повторяют основания заявленного иска, не могут повлечь отмену обжалуемых судебных актов, поскольку основаны на ошибочном субъективном толковании истцом указанных норм материального права.
Суд кассационной инстанции, определяя наличие (или отсутствие) оснований для пересмотра вынесенных по конкретному делу судебных постановлений, должен установить, являются ли обстоятельства, приведенные в кассационной жалобе в качестве оснований для изменения или отмены судебных постановлений, достаточными для отступления от принципа правовой определенности и стабильности вступивших в законную силу судебных актов, а их отмена (изменение) и ее правовые последствия - соразмерными допущенным нарушениям норм материального и (или) процессуального права, в связи с чем, судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений по доводам кассационной жалобы.
Руководствуясь ст.ст. 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,
определила:
решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 2 декабря 2021 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 3 марта 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу З.Н.Н. – без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
