( / / )
( / / )
дело № 3а-98/2016
О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
19 февраля 2016 года г. Екатеринбург
Свердловский областной суд в составе:
судьи Шумкова Е.С.,
при секретаре ( / / ),
с участием:
прокурора Аристовой Л.В.,
административных истцов Флягиной М.Ю., Гречановской И.В.,
представителя Думы городского округа Рефтинский Свердловской области Сухарева Ю.М.,
Главы городского округа Рефтинский Свердловской области Пшеницына С.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Флягиной М.Ю., Гречановской И.В. о признании недействующим в части решения Думы городского округа Рефтинский Свердловской области от 31 марта 2015 года № 214 «О внесении изменений в решение Думы городского округа Рефтинский 4 созыва от 28 февраля 2012 года № 378 «Об утверждении Положения об оплате труда органов местного самоуправления, в том числе депутатов, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих городского округа Рефтинский»,
установил:
28 февраля 2012 года Думой городского округа Рефтинский Свердловской области издано решение № 378, которым утверждено Положение об оплате труда органов местного самоуправления, в том числе депутатов, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих городского округа Рефтинский (далее – Положение) (л.д. 68).
Раздел III названного Положения имеет наименование: «Структура и размер денежного содержания лиц, замещающих должности муниципальной службы». Пункт 3 этого раздела (в редакции решения Думы городского округа Рефтинский от 27 марта 2014 года № 151) имел следующее содержание:
«При формировании фонда оплаты труда муниципальным служащим предусматриваются (в расчете на год):
- должностной оклад – в размере 12 окладов;
- ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы – в размере10 должностных окладов;
- ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет – исходя из фактически установленного размера, но не выше 3 должностных окладов;
- ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу муниципальных служащих, допущенных к государственной тайне, исходя из фактически установленного размера, но не выше 1,5 должностных окладов;
- ежемесячная надбавка за классный чин в размере 1 должностного оклада;
- ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу муниципальных служащих, за вредные условия труда, исходя из фактически установленного размера, но не выше 1,5 должностных оклада;
- премия по результатам работы – в размере 6 должностных окладов;
- материальная помощь – в размере 2 должностных окладов.
При формировании фонда оплаты труда учитывается районный коэффициент, установленный законодательством Российской Федерации» (л.д. 70- оборот).
Глава 5 вышеуказанного раздела Положения называется: «Премия по результатам работы» и имела следующее содержание:
«1. Премирование муниципальных служащих осуществляется в соответствии с Положением о премировании, принятом соответствующими органами местного самоуправления, функциональным органом администрации городского округа Рефтинский.
Премирование руководителей отделов администрации городского округа Рефтинский, функциональных органов администрации городского округа Рефтинский осуществляется ежемесячно на основании распоряжения главы городского округа Рефтинский.
Премирование председателя контрольно-счетного органа производится ежемесячно в размере 50% должностного оклада. Увеличение (уменьшение) премии производится на основании решения Думы городского округа Рефтинский» (л.д. 72).
31 марта 2015 года Думой городского округа Рефтинский Свердловской области издано решение № 214 «О внесении изменений в решение Думы городского округа Рефтинский 4 созыва от 28 февраля 2012 года № 378 «Об утверждении Положения об оплате труда органов местного самоуправления, в том числе депутатов, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих городского округа Рефтинский» (далее – решение № 214).
Пунктом 1 этого решения внесены следующие изменения в Положение:
- абзац 3 пункта 3 раздела III изложен в следующей редакции:
«- ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы – в размере до 10 должностных окладов» (пункт 1.1 решения);
- абзац 8 пункта 3 раздела III изложен в следующей редакции:
«- премия по результатам работы – в размере до 6 должностных окладов (пункт 1.2 решения);
- абзац 1 главы 5 раздела III изложен в следующей редакции:
«1. Премия муниципальным служащим выплачивается ежемесячно по результатам работы в размере до 50% должностного оклада в месяц за фактически отработанное время в данном учётном периоде.
Размер премии по результатам работы определяется распоряжением главы городского округа Рефтинский, распоряжениями председателей органов местного самоуправления, начальника функционального органа администрации городского округа Рефтинский в соответствии с утверждённым ими Положением о премировании» (пункт 1.3 решения).
Пунктом 2 решения установлено:
«В целях снижения расходов на содержание органов местного самоуправления в 2015 году, установить на период с 01 июня 2015 года по 31 декабря 2015 года ежемесячную премию по результатам работы высшему должностному лицу, определённую подпунктом 4 пункта 1.2. главы 1 раздела II Положения, депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, определённую подпунктом 3 пункта 2.2 главы 2 раздела II Положения, председателю контрольного органа, муниципальным служащим, определённую главой 5 раздела III Положения, в размере 25% должностного оклада» (л.д. 78).
Решение № 214 официально опубликовано 06 апреля 2015 года в № 3 (290) Информационного вестника администрации городского округа Рефтинский (л.д. 79 – оборот) и с этого момента вступило в действие (пункт 8 статьи 44 Устава городского округа Рефтинский Свердловской области).
Административные истцы Флягина М.Ю., Гречановская И.В., занимающие должности муниципальной службы городского округа Рефтинский Свердловской области (л.д.136-155), обратились в суд с заявлением об оспаривании решения № 214. Просили признать противоречащим закону и недействующим с момента принятия пункт 1 названного решения, а пункт 2 решения просили признать противоречащим закону и недействующим с момента принятия в той его части, в которой он устанавливает муниципальным служащим городского округа Рефтинский премию в размере 25% на период с 01 июня 2015 года по 31 декабря 2015 года (л.д. 3-8).
В обоснование указали, что пункт 2 решения № 214 противоречит статьям 129, 191 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении премии в фиксированном размере теряется стимулирующий характер премии. Кроме того, в нарушение части 2 статьи 22 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» не установлен порядок выплаты премии, что исключает возможность ее уменьшения или увеличения. Этот пункт влечет за собой изменение трудовых договоров муниципальных служащих, однако для этого нет оснований, установленных статьей 74 Трудового кодекса Российской Федерации Российской Федерации. Считают неправомерным установление нового размера премии по причине снижения расходов на содержание органов местного самоуправления ввиду экономических сложностей. Данный пункт вызывает неопределенность в применении и толковании, поскольку непонятно, может ли размер премии быть увеличен или уменьшен.
Пунктами 1.1-1.3 решения № 214 твердый размер выплат не устанавливается. Размер этих выплат определяется усмотрением неопределенных лиц, что указывает на наличие такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий. Порядок премирования Думой не устанавливается.
Кроме того, указывали на противоречие решения № 214 статье 135 Трудового кодекса Российской Федерации и на нарушение порядка его принятия, ссылаясь на пункт 6.2.2 коллективного договора администрации городского округа Рефтинский на 2015-2017 годы, предусматривающий участие представителей работников в нормотворческой деятельности в сфере труда.
Представитель Думы городского округа Рефтинский и Глава городского округа Рефтинский заявленные требования не признали. Пояснили, что оспариваемое решение Думы городского округа Рефтинский соответствует законодательству, принято в целях сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления и выполнения требований бюджетного законодательства Российской Федерации.
Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, выслушав заключение прокурора, полагавшей, что производство по делу подлежит прекращению ввиду отмены оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Вместе с тем, в силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
Пункт 1 решения № 214 вносит изменение в вышеуказанное решение Думы городского округа Рефтинский Свердловской области от 28 февраля 2012 года № 378.
Однако 24 ноября 2015 года Думой городского округа Рефтинский Свердловской области издано решение № 279, пунктом 2 которого с 01 января 2016 года признано утратившим силу решение Думы городского округа Рефтинский Свердловской области от 28 февраля 2012 года № 378, включая и изменения, внесенные в него решением № 214. Этим же решением утверждено новое Положение об оплате труда работников органов местного самоуправления, в том числе депутатов, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих городского округа Рефтинский (пункт 1 решения) (л.д. 110-119).
Это решение официально опубликовано 30 ноября 2015 года в Информационном вестнике администрации городского округа Рефтинский «Рефтинский вестник» и вступило в действие с 01 января 2016 года (пункт 2 решения № 279 от 24 ноября 2015 года (л.д. 110, 167-178).
Пункт 2 решения № 214 имел ограниченное время действия - с 01 июня 2015 года по 31 декабря 2015 года, и по истечению этого периода перестал действовать.
Таким образом, поскольку решение № 214 с 01 января 2016 года является недействующим, то в настоящее время оно не затрагивает права, свободы и законные интересы административных истцов.
В то же время оспариваемое решение было применено к административным истцам, однако оно не нарушало их прав, свобод и законных интересов по следующим основаниям.
Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5).
Статья 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) позволяет органам местного самоуправления принимать по вопросам местного значения муниципальные правовые акты (часть 1), подлежащие обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, этому федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами (статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ).
На федеральном уровне вопросы муниципальной службы урегулированы Федеральным законом от 02 марта 2007 года № 24-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ). Общие принципы оплаты труда муниципального служащего установлены статьей 22 этого закона.
Так, оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации (часть 1).
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (часть 2).
Право органов местного самоуправления на самостоятельное определение размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, но с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, закреплено также в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Вопросы оплаты труда муниципальных служащих на территории Свердловской области регулируются Законом Свердловской области от 29 октября 2007 год № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области», пункты 1 и 3 статьи 14 которого содержат нормы, аналогичные вышеприведенным.
Пункт 2 названной статьи дополнительно устанавливает, что в денежное содержание муниципального служащего на территории Свердловской области включаются ежемесячные и иные дополнительные выплаты, в том числе: ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы (подпункт 2), премии по результатам работы (подпункт 5) и другие.
Дума городского округа Рефтинский является представительным органом этого муниципального образования (пункт 1 статьи 21 Устава городского округа Рефтинский Свердловской области).
Анализ вышеприведенного федерального и регионального законодательства позволяет сделать вывод, что решение № 214 издано Думой городского округа Рефтинский в пределах ее компетенции, установленной этим законодательством. Это решение принято на заседании Думы единогласным голосованием присутствовавших депутатов (л.д.80-81 оборот), что соответствует требованиям статьи 43 Устава городского округа Рефтинский Свердловской области, статьи 23 Регламента Думы городского округа Рефтинский и свидетельствует о соблюдении процедуры принятия данного нормативного правового акта.
Пункт 6.2.2 коллективного договора администрации городского округа Рефтинский Свердловской области содержит норму об участии представителей трудового коллектива в нормотворческой деятельности в сфере труда, охраны труда и дополнительной социальной защиты работников (л.д. 48-56). Однако этот договор, регулируя права и обязанности работодателя, которым является администрация городского округа Рефтинский Свердловской области, и работников этого органа местного самоуправления, не распространяет свое действие на Думу городского округа Рефтинский и не устанавливает порядка принятия нормативных правовых актов Думой названного городского округа. Поэтому являются несостоятельными доводы административных истцов о несоблюдении положении этого договора при принятии оспариваемого решения.
Вышеприведенные положения Федеральных законов № 131-ФЗ, № 25-ФЗ, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Закона № 136-ОЗ не устанавливают каких-либо пределов (размеров), которым должно соответствовать денежное содержание муниципального служащего, в том числе и составляющие его части. Нормы трудового кодекса Российской Федерации также их не устанавливают, но его статья 2 гласит, что оплата труда не должна быть менее установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
Следовательно, установление конкретного размера денежного содержания муниципальных служащих, включая и его составные части, федеральный и региональный законодатель отнес к исключительному усмотрению органов местного самоуправления. Применительно же к настоящему делу – к усмотрению Думы городского округа Рефтинский Свердловской области.
Так как финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств собственного бюджета городского округа Рефтинский Свердловской области (пункт 4 статьи 34 Устава городского округа Рефтинский Свердловской области), то вышеизложенное означает, что Дума городского округа Рефтинский Свердловской области в пределах средств местного бюджета (в зависимости от наличия средств в местном бюджете), соблюдая требования Трудового и Бюджетного кодексов Российской Федерации, вправе своим нормативным правовым актом устанавливать конкретные размеры денежного содержания муниципальных служащих этого городского округа, включая и его составляющие части, как вправе и изменять его размеры, увеличивая или уменьшая.
Стороны не ссылались в судебном заседании на то, что издание решения № 214 привело к уменьшению денежного содержания ниже установленного законом минимального размера оплаты труда. Поэтому у суда нет оснований полагать, что решение № 214 противоречит требованиям статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации.
Пунктом 1.3 решения № 214 Дума городского округа Рефтинский в пределах полномочий, предоставленных ей вышеназванными законодательными актами, определила верхний размер ежемесячно выплачиваемой муниципальным служащим премии по результатам работы – «до 50% должностного оклада в месяц». Установление такого предельного размера ежемесячной премии не запрещено законодательством, имеющим большую юридическую силу, и не противоречит этому законодательству, включая вышеназванные Федеральные законы и Закон Свердловской области.
Этим же пунктом оспариваемого решения предписано, что конкретный размер премии устанавливается должностными лицами, перечисленными в нем, в соответствии с утвержденными ими Положениями о премировании.
Эта норма по своему содержанию, вопреки доводам административных истцов, означает установление Думой городского округа Рефтинский Свердловской области порядка установления размера премии и ее выплаты. При этом конкретный размер премии подлежит установлению не произвольно, а только в соответствии с правовыми актами (Положениями о премировании), принятыми в соответствующих органах местного самоуправления.
С учетом этого, доводы истцов о возможности произвольного установления размера премии, суд также находит несостоятельными.
Пунктом 2 оспариваемого решения установлен конкретный размер премии – 25% от должностного оклада, который подлежит выплате каждому муниципальному служащему городского округа Рефтинский в период с 01 июня 2015 года по 31 декабря 2015 года. Его формулировка не предполагает возможности, как увеличения, так и уменьшения этого размера. Какой-либо неопределенности в применении и толковании в этом пункте не усматривается.
Установление такого размера премии является реализацией полномочий, предусмотренных статьей 22 Федерального закона № 25-ФЗ, пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 14 Закона № 136-ОЗ и не противоречит этим предписаниям.
Пункт 2 оспариваемого решения согласуется и с содержанием пункта 1.3 этого же решения, поскольку размер установленной премии не превышает предельного размера, установленного этим пунктом.
В силу пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Определяя конкретный размер денежного содержания муниципальных служащих городского округа Рефтинский Свердловской области, Дума этого муниципального образования, в силу пункта 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации названного Кодекса должна соблюдать и вышеназванные требования статьи 136 указанного Кодекса.
Согласно представленным документам за период с 2012 по 2014 год доля дотаций бюджета городского округа Рефтинский Свердловской области из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации составляла от 9,07% до 20,81% от собственных доходов местного бюджета (л.д. 181-188).
Следовательно, в силу пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2015 году расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления городского округа Рефтинский Свердловской области не могли быть более установленного для этого муниципального округа норматива, равного 20412 тысяч рублей (Постановление Правительства Свердловской области от 29 апреля 2014 года № 810-ПП).
Однако до принятия оспариваемого решения эти расходы составляли 27380 тысяч рублей (л.д. 181-182). Поэтому органы местного самоуправления городского округа Рефтинский, выполняя требования пункта 4 статьи 86 и пункта 2 статьи 136 названного Кодекса, обязаны были сокращать свои расходы на оплату труда вышеуказанных лиц и органов местного самоуправления.
Принятие оспариваемого решения фактически и было вызвано необходимостью выполнения вышеназванных требований Бюджетного законодательства Российской Федерации, то есть сокращения расходов на содержание указанных лиц и органов, о чем прямо и указано в нем (л.д.77).
Таким образом, вопреки доводам истцов, законодательство допускает уменьшение размера денежного содержания муниципальных служащих ввиду недостаточности для этого собственных средств местного бюджета.
Устанавливая предельные размеры средств при формировании фонда оплаты труда, предназначенных на выплату ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия муниципальной службы (до 10 должностных окладов) и премии по результатам работы (до 6 окладов) (пункты 1.1, 1.2 оспариваемого решения), Дума городского округа Рефтинский также реализовала свои полномочия, предусмотренные статьей 22 Федерального закона № 25-ФЗ, пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 14 Закона № 136-ОЗ, не допустив противоречия этим предписаниям законодательства.
Оспариваемое решение, по смыслу статьи 22 Федерального закона № 25-ФЗ, пункта 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 14 Закона № 136-ОЗ является тем нормативным правовым актом, которому в части размера денежного содержания должны соответствовать трудовые договоры административных истцов, коллективный договор администрации городского округа Рефтинский, а также локальные нормативные акты администрации этого муниципального образования (Положение о премировании, Положение об оплате труда), поскольку имеет большую юридическую силу.
Части 5 и 6 статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации запрещают работодателю истиц принимать локальные нормативные акты, заключать коллективный договор, заключать с истицами трудовые договоры, условия оплаты труда (денежного содержания) в которых ниже, чем предусмотрены оспариваемым решением.
В то же время названные положения Трудового кодекса Российской Федерации в их системной связи с положениями статьи 22 Федерального закона № 25-ФЗ, пункта 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 14 Закона № 136-ОЗ не запрещают Думе городского округа принимать нормативные правовые акты уменьшающие размер денежного содержания истиц по сравнению с теми условиями, которые установлены трудовыми договорами истиц, коллективным договором администрации этого муниципального образования, иными локальными нормативными актами.
Таким образом, оспариваемое решение не противоречит и положениям статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации.
Оценив все вышеприведенное, суд находит, что оспариваемое решение не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, а, следовательно, оно не нарушало прав истиц.
Поскольку оспариваемое решение утратило свое действие, перестало затрагивать права и законные интересы административных истиц, и отсутствуют препятствия, указанные в части 11 статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для прекращения производства по делу, то в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 214 и части 3 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации производство по делу следует прекратить.
Руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 214, частями 2, 3 статьи 195, 198-195 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определил:
прекратить производство по настоящему административному делу по административному исковому заявлению Флягиной М.Ю., Гречановской И.В. о признании недействующим в части решения Думы городского округа Рефтинский Свердловской области от 31 марта 2015 года № 214 «О внесении изменений в решение Думы городского округа Рефтинский 4 созыва от 28 февраля 2012 года № 378 «Об утверждении Положения об оплате труда органов местного самоуправления, в том числе депутатов, выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих городского округа Рефтинский».
На определение может быть подана частная жалоба в течение 15 дней со дня его изготовления в окончательной форме в апелляционную инстанцию Свердловского областного суда.
( / / )
( / / )
Судья Шумков Е.С.
( / / )
( / / )
