Дело №3-33/2009 года
О М С К И Й О Б Л А С Т Н О Й С У Д
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
о прекращении производства по делу
22 сентября 2009 года г. Омск
Омский областной суд в составе
председательствующего судьи Ершовой Л.А.
при секретаре К.Е.Ю.,
с участием прокуроров Воротынцева С.С., Чистяковой Т.В.,
рассмотрев заявление прокурора Омской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» в части установления оснований для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей со дня вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,
у с т а н о в и л:
Прокурор Омской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» в части установления оснований для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей со дня вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В обоснование требований указал, что абзацем 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» установлены основания для проведения внеплановых проверок в рамках государственного лесного контроля и надзора. В этой части Указ с 01.05.2009 года вступил в противоречие с Федеральным законом РФ от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку ч.2 ст.10 указанного Федерального закона установлен иной перечень оснований для проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
По мнению прокурора, включение оспариваемых положений в абзац 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» противоречит федеральному законодательству, поскольку в силу пп. «в», «е» ст.71 Конституции РФ, ч.6 ст.96 Лесного кодекса РФ субъект Российской Федерации не наделен полномочиями в сфере правового регулирования порядка проведения государственного лесного надзора и контроля.
30.06.2009 года прокуратурой Омской области на оспариваемые положения Указа Губернатора Омской области принесен протест, однако требования прокуратуры были отклонены, данный Указ в соответствие с федеральным законодательством не приведен.
В судебном заседании прокуроры Воротынцев С.С., Чистякова Т.В. заявленные требования поддержали.
Представители Губернатора Омской области Б.А.А., Ф.В.В. против удовлетворения заявления возражали, ссылаясь на наличие правовых оснований для прекращения производства по делу, предусмотренных п.1 ч.1 ст.134 ГПК Российской Федерации и пунктом 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Одновременно утверждали, что оспариваемые положения Лесного плана Омской области изданы Губернатором Омской области в пределах его полномочий и с соблюдением компетенции субъекта Российской Федерации.
Представитель Главного управления лесного хозяйства Омской области Н.Е.Н. поддержала правовую позицию представителей Губернатора Омской области.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.
В силу ч.1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).
Положениями чч. 2,3 ст. 85, чч. 1,3 ст. 86 Лесного кодекса РФ предусмотрено, что лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков; документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации; в лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. Лесной план субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Частью 1 ст.43, статьей 48 Устава (Основного закона) Омской области установлено, что Губернатор Омской области является высшим должностным лицом Омской области, возглавляет Правительство Омской области; Губернатор Омской области издает указы и распоряжения. Нормативные правовые акты Губернатора Омской области издаются в форме указа.
Указом Губернатора Омской области от 30 марта 2004 года №74 «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области» (в ред. от 22.01.2009) определено, что официальным опубликованием правовых актов Губернатора Омской области, Правительства Омской области, других органов исполнительной власти Омской области является публикация их полного текста в газетах «Омский вестник» или «Омская правда».
Указ «Об утверждении Лесного плана Омской области» принят Губернатором Омской области 26.01.2009 года за №10, опубликован в газете «Омская правда» в номерах с №№12-13 от 06.02.2009 по № 27 от 12.03.2009.
Абзацем 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» установлены основания для проведения внеплановых проверок в рамках государственного лесного контроля и надзора:
-для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений лесного законодательства;
-в случае получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений лесного законодательства.
Таким образом, Указ Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» обладает перечисленными выше признаками нормативного правового акта и может быть оспорен в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Оспариваемые прокурором положения Указа Губернатора Омской области содержатся в разделе 2.4.3.2, именуемом «Управление лесным комплексом и обеспечение контроля за соблюдением лесного законодательства».
Абзац 6 указанного раздела содержит ссылку на то, что порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года N 394.
Содержание абзаца 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 в части указания на основания для проведения внеплановых проверок буквально совпадает с содержанием п.12 «Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора», утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года № 394 (в редакции Постановления Правительства РФ от 26.02.2009 года №176), устанавливающего основания для проведения внеплановых проверок.
В этой связи суд приходит к выводу о том, что абзац 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 воспроизводит положения нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а именно п.12 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года N 394 (в редакции Постановления Правительства РФ от 26.02.2009 года №176) «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора».
Пунктом 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что, разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.
С учетом изложенного и, исходя из анализа содержания всего раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10, у суда отсутствуют основания полагать, что Губернатором Омской области произведено правовое регулирование в оспариваемой части Указа в отношении оснований для проведения внеплановых проверок.
Оспаривая положения данного нормативного правового акта, прокурор Омской области в качестве основного довода ссылался на то, что Указ вступил в противоречие с Федеральным законом РФ от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку ч.2 ст.10 указанного Федерального закона установлен иной перечень оснований для проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Так, частью 2 ст.10 указанного Федерального закона предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Данный перечень оснований является исчерпывающим.
Из сопоставления оснований для проведения внеплановых проверок, перечисленных в абзаце 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» и в ч.2 ст.10 Федерального закона РФ от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с очевидностью следует, что оспариваемые положения Указа Губернатора Омской области содержат иные основания для проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, нежели это установлено федеральным законом.
Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона РФ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» указанный Федеральный закон вступил в силу с 1 мая 2009 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей предусмотрены иные сроки вступления их в силу. Применительно к положениям части 2 статьи 10 иного срока вступления в силу статья 27 названного Федерального закона не предусматривает.
Таким образом, довод прокуратуры Омской области о том, что положения абзаца 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» в части установления оснований для проведения внеплановых проверок в рамках государственного лесного контроля и надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с 01.05.2009 года вступили в противоречие с положениями ч.2 ст.10 Федерального закона РФ от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» является обоснованным.
Вместе с тем, пунктом 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.
Частью 3 ст. 27 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено, что нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Следовательно, предусмотренные п. 12 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года N 394 (в редакции Постановления Правительства РФ от 26.02.2009 года № 176) «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора» основания для проведения внеплановых проверок не подлежат применению в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку в указанной части данные положения противоречат ч.2 ст.10 Федерального закона РФ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Аналогичный вывод следует и в отношении оспариваемых положений абзаца 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области», поскольку указанная часть нормативного правового акта Омской области воспроизводит соответствующие положения Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года N 394 (в редакции Постановления Правительства РФ от 26.02.2009 года № 176).
В соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относится принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора).
В ходе рассмотрения дела судом установлено, что во исполнение указанной нормы Приказом Главного управления лесного хозяйства Омской области от 22 июня 2009 г. N 10 «Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении государственного лесного контроля и надзора» (в ред. Приказа Главного управления лесного хозяйства Омской области от 16.07.2009 N 11) утвержден соответствующий Административный регламент.
Глава 8 указанного Административного регламента «Организация и проведение внеплановой проверки» (в ред. Приказа Главного управления лесного хозяйства Омской области от 16.07.2009 N 11) содержит именно те основания для проведения внеплановой проверки, что перечислены в ч.2 ст.10 Федерального закона РФ от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Одновременно установлено, что за период с 01 мая 2009 года – даты вступления в силу указанного Федерального закона Главным управлением лесного хозяйства Омской области проведено 18 внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Все проверки проведены по основаниям, предусмотренным ч.2 ст.10 Федерального закона РФ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что подтверждено представленными в материалах дела справками Прокуратуры Омской области и распоряжениями Главного управления лесного хозяйства Омской области о проведении внеплановых проверок.
Из пояснений представителя Главного управления лесного хозяйства Омской области Николаевой Е.Н. следует, что, начиная с 01.05.2009 года, в части оснований для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Главное управление руководствуется положениями ч. 2 ст. 10 Федерального закона РФ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ.
Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что Указ Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» в оспариваемой части формально не отменен и не приведен в соответствие с положениями Федерального закона РФ от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», но фактически не действует в силу прямого указания в ч. 3 ст.27 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ.
В соответствии со ст. 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части первой статьи 134 настоящего Кодекса.
Учитывая изложенное, и в совокупности с приведенными выше положениями абзаца 6 пункта 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» суд приходит к выводу о том, что производство по настоящему делу подлежит прекращению, поскольку оспаривается акт, формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта, а его оспариваемая часть не порождает правовых последствий. В случае ошибочного или неправильного применения оспариваемых положений нормативного правового акта заинтересованное лицо вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, т.е. подлежит применению иной порядок для защиты нарушенного права.
Приводимые представителями Губернатора Омской области доводы о неподведомственности рассмотрения настоящего дела Омскому областному суду не могут быть признаны состоятельными, поскольку основаны на применении положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» без учета существа заявленных прокурором Омской области требований и вида оспариваемого им нормативного правового акта.
Не могут быть приняты во внимание и ссылки представителя Губернатора Омской области на наличие оснований для возврата заявления прокурору на стадии разрешения вопроса о принятии заявления к производству, поскольку возвращение заявление имеет иные процессуальные последствия, нежели отказ в принятии заявления (либо прекращение производства по делу в стадии судебного разбирательства).
Руководствуясь ст.220, п.1 ч.1 ст. 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
о п р е д е л и л:
Прекратить производство по гражданскому делу по заявлению прокурора Омской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 11 раздела 2.4.3.2 Указа Губернатора Омской области от 26.01.2009 года №10 «Об утверждении Лесного плана Омской области» в части установления оснований для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей со дня вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Повторное обращение в суд по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается.
На определение может быть подана частная жалоба в Верховный Суд РФ в 10-дневный срок.
Судья Омского областного суда Л.А. Ершова
