Дело № 88-20628/2023
№ дела суда 1-й инстанции 2-1432/2022
ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Краснодар 29 июня 2023 года
Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
Председательствующего Косарева И.Э.,
судей Думушкиной В.М., Ивановой Е.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Камышинского городского прокурора Волгоградской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области и специализированному государственному бюджетному учреждению Волгоградской области «Камышинское лесничество» о признании бездействия незаконным, возложении обязанности,
по кассационной жалобе Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области на решение Камышинского городского суда Волгоградской области от 04 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 26 января 2023 года.
Заслушав доклад судьи Косарева И.Э., объяснения старшего прокурора отдела управления ГУ Генеральной прокуратуры РФ Стрелковского С.Н., возражавшего против удовлетворения поданной жалобы, судебная коллегия
установила:
Камышинский городской прокурор Волгоградской области, ссылаясь на действия в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к Комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (далее также – Комитет) и специализированному государственному бюджетному учреждению Волгоградской области «Камышинское лесничество» (далее - СГБУ ВО «Камышинское лесничество») о признании бездействия незаконным и возложении обязанности по укомплектованию лесопожарной станции 1 типа СГБУ ВО «Камышинское лесничество» в части отсутствия необходимого количества пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств транспортной связи.
В обоснование заявленных требований указывалось, что Камышинской городской прокуратурой Волгоградской области проведена проверка соблюдения законодательства при реализации СГБУ ВО «Камышинское лесничество» полномочий по охране лесов от пожаров.
Проведенной проверкой выявлены нарушения нормативных требований, установленных приказом Рослесхоза от 19 декабря 1997 года № 167 «Об утверждении положения о пожарно-химических станциях», по укомплектованию лесопожарной станции 1 типа СГБУ ВО «Камышинское лесничество» необходимым количеством пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств транспортной связи.
Прокурор полагал, что нарушение нормативных требований по укомплектованности пожарно-химической станции СГБУ ВО «Камышинское лесничество» может существенным образом затруднить своевременную ликвидацию пожара, создать опасность угрозы жизни и здоровью неопределенного круга лиц, привести к причинению ущерба, наступлению иных тяжких последствий.
При неустранении нарушений законодательства при осуществлении мероприятий по охране лесов от пожаров, указывавшихся в представлении прокурора от 30.11.2021 в адрес СГБУ ВО «Камышинское лесничество», прокурор обратился в суд, считая, что бездействие ответчиков нарушает права граждан, проживающих на территории городского округа - города Камышина и Камышинского муниципального района Волгоградской области.
Уточняя требования в ходе рассмотрения дела, прокурор просил суд признать незаконным бездействие Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, СГБУ ВО «Камышинское лесничество», выразившееся в непринятии мер по оснащению СГБУ ВО «Камышинское лесничество» звуковещательным устройством переносным, стационарной радиостанцией; обязать ответчика в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить необходимое финансирование СГБУ ВО «Камышинское лесничество» в части оснащения звуковещательным устройством переносным, стационарной радиостанцией; обязать СГБУ ВО «Камышинское лесничество» не позднее месяца с момента финансирования обеспечить оснащение лесопожарной станции СГБУ ВО «Камышинское лесничество» звуковещательным устройством переносным, стационарной радиостанцией. Дополнительно прокурор пояснял, что в рамках распоряжения Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р до настоящего времени СГБУ «Камышинское лесничество» звуковещательным устройством переносным и стационарной радиостанцией не оснащено.
Представитель ответчика Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области ФИО1 в ходе рассмотрения дела возражал против уточненных исковых требований, просил в удовлетворении уточненных требований Камышинского городского прокурора отказать. Дополнительно пояснял, что прокурором проверка СГБУ ВО «Камышинское лесничество» в рамках распоряжения Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р не проводилась, а приобретение соответствующей техники осуществляется лишь при финансировании соответствующих расходов федеральным бюджетом.
Представитель ответчика - директор СГБУ Волгоградской области «Камышинское лесничество» ФИО2 в судебном заседании поддержал позицию Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, просил суд в удовлетворении уточненных исковых требований отказать.
Третье лицо - представитель Федерального агентства лесного хозяйства в судебное заседание не явился, извещен о судебном разбирательстве надлежащим образом, объяснений по делу суду не направлял.
Решением Камышинского городского суда Волгоградской области от 04 октября 2022 года иск Камышинского городского прокурора Волгоградской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, при ранее осуществленном переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства, был удовлетворен.
Признано незаконным бездействие Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области и СГБУ ВО «Камышинское лесничество», выразившееся в непринятии мер по оснащению СГБУ ВО «Камышинское лесничество» переносным звуковещательным устройством и стационарной радиостанцией.
Возложена на Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области обязанность в течение одного года с момента вступления судебного решения в законную силу обеспечить необходимое финансирование СГБУ ВО «Камышинское лесничество» в части оснащения переносным звуковещательным устройством и стационарной радиостанцией.
Суд возложил на СГБУ Волгоградской области «Камышинское лесничество» обязанность не позднее месяца с момента финансирования обеспечить оснащение лесопожарной станции переносным звуковещательным устройством и стационарной радиостанцией.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 26 января 2023 года решение Камышинского городского суда Волгоградской области от 04 октября 2022 года оставлено без изменения, с отклонением доводов жалобы ответчика (Комитета).
В кассационной жалобе Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области ставит вопрос об отмене вступивших в законную силу судебных постановлений, принятии по делу нового решения об отказе в иске со ссылкой на нарушение судами норм материального и процессуального права.
В жалобе указывает на то, что реализация распоряжения Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. То есть сам нормативно-правовой акт определяет, что его исполнение возможно только лишь при наличии соответствующего бюджетного финансирования, которое в настоящем случае не было осуществлено.
Ни судом первой, ни судом апелляционной инстанций не было дано надлежащей оценки указанным доводам Комитета, которые являются доказательством невозможности оснащения лесопожарных станций оборудованием в отсутствие соответствующего бюджетного финансирования. Напротив, суд второй инстанции указал, что Комитетом не представлено доказательств, подтверждающих невозможность оснащения лесопожарной станции необходимым оборудованием, неправомерно сославшись при этом на нарушение требований ст. 56 ГПК РФ.
Таким образом, комитетом и СГБУ ВО «Камышинское лесничество» не допущено бездействия в отношении обеспеченности лесничеств Волгоградской области пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, которое могло бы повлечь нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Предъявленные к ответчикам требования истец основывал на том, что проведенной им проверкой выявлены нарушения нормативных требований приказа Рослесхоза от 19.12.1997 № 167 «Об утверждении положения о пожарно-химических станциях», однако данный приказ Рослесхоза от 19.12.1997 № 167 «Об утверждении положения о пожарно-химических станциях» официально не опубликован, не прошел государственную регистрацию, не обладает обязательными признаками нормативности, и не содержит правовых норм общеобязательных предписаний.
Также заявитель считал необходимым обратить внимание суда кассационной инстанции на то обстоятельство, что удовлетворение исковых требований по настоящему делу ведет к неисполнимости решения суда, поскольку на основании вышеизложенного исполнение такого решения невозможно в силу бюджетного законодательства.
В письменных возражениях прокуратура Волгоградской области просила обжалуемые судебные акты оставить без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения. В судебном заседании кассационного суда прокурор Стрелковский С.Н. доводы возражений против кассационной жалобы поддержал.
Представителем Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области было заявлено ходатайство об его участии в судебном заседании по кассационной жалобе путем использования систем видеоконференц-связи, которое было отклонено в связи его подачей за три рабочих дня до проведения судебного заседания, и недостаточности времени для организации видеоконференц-связи с момента поступления ходатайства.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, в заседание суда не явились, сведений об уважительности причин своей неявки, не представили. При этом информация о движении дела отражена на официальном сайте Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в сети Интернет по адресу: 4kas.sudrf.ru.
Учитывая надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства в кассационном суде лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции счел возможным на основании положений ч. 3 ст. 167 и ч. 5 ст. 379.5 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ) рассмотреть жалобу в данном судебном заседании в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, письменных возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ч.1 ст. 379.6 ГПК РФ кассационный суд общей юрисдикции проверяет законность судебных постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного постановления, в пределах доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
В соответствии с ч.1 ст. 379.7 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Такие нарушения были допущены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела.
Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании постановления администрации Волгоградской области от 19 декабря 2016 года № 693-п утверждено Положение о Комитете природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии ВО, согласно которому к полномочиям Комитета в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на территории Волгоградской области относится, в том числе организация осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности Волгоградской области и т.д.
Согласно Устава СГБУ ВО «Камышинское лесничество» учреждение создано путем изменения типа государственного казенного учреждения Волгоградской области «Камышинское лесничество» на основании постановления Администрации Волгоградской области от 16 апреля 2018 года № 166-п «О создании специализированных государственных бюджетных учреждений, подведомственных комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области».
В соответствии с п.1.7 Устава СГБУ ВО «Камышинское лесничество» функции и полномочия учредителя в отношении учреждения осуществляет Комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии ВО (учредитель), учреждение находится в его ведомственном подчинении.
Пунктом 2.4 указанного Устава установлено, что СГБУ ВО «Камышинское лесничество» осуществляет виды деятельности в соответствии с материалами лесоустройства и (или) лесохозяйственными регламентами, в границах территории лесного фонда: предупреждение возникновения и распространения лесных пожаров, мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, тушение пожаров в лесах, тушение пожаров на сопредельной с лесом территории в объемах доведенных государственным заданием.
В составе СГБУ ВО «Камышинское лесничество» находится одна лесопожарная станция 1-го типа - ЛПС-1, являющаяся его структурным подразделением на основании п. 1.9 Устава СГБУ ВО «Камышинское лесничество».
19 июля 2019 года распоряжением Правительства РФ № 1605-р утверждены нормативы обеспеченности субъекта Российской Федерации лесопожарными формированиями, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров.
Согласно пункта 2 данного распоряжения Правительства РФ реализация настоящего распоряжения осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных органам исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченным в области лесных отношений, в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В Таблице 4 Распоряжения Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р установлены нормативы обеспеченности субъекта Российской Федерации иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, которые являются минимально необходимыми и позволяющими решить поставленный перед лесопожарными формированиями задачи по предупреждению, своевременному обнаружению, ограничению распространения и ликвидации лесных пожаров. Таблицей предусмотрено оснащение лесопожарных формирований стационарными и нестационарными радиостанциями УКВ диапазона различных каналов связи, звуковещательными устройствами (переносными). При этом предусмотрена возможность замещения в таблице оборудования, технического средства определенного класса на аналогичное по предназначению оборудование, средства более высокой производительности (мощности).
В ходе проведения проверки Камышинской городской прокуратурой Волгоградской области выявлено нарушение нормативных требований по укомплектованию лесопожарной станции 1-го типа СГБУ ВО «Камышинское лесничество», в том числе переносным звуковещательным устройством и стационарной радиостанцией, которые на момент разрешения спора на балансе учреждения отсутствовали.
Удовлетворяя иск, городской суд, с выводами которого согласился суд второй инстанции, руководствуясь ст.ст. 1, 19, 51, 53, 53.1 Лесного кодекса РФ, ст.ст. 1, 22.1, 38 ФЗ от 21 декабря 1994 года №69-ФЗ «О пожарной безопасности», исходил из того, что непринятие достаточных мер ответчиками по предупреждению лесных пожаров в части установления нормативного количества оснащенности звуковещательным устройством и стационарной радиостанцией, является незаконным и нарушает права и интересы государства, а также неопределенного круга лиц в данной сфере, посчитав неправомерными возражения ответчиков, обусловленные как отсутствием целевого финансирования соответствующих расходов, так и неопубликованием в установленном порядке соответствующего нормативного акта, устанавливающего условия оснащенности соответствующими средствами и устройствами лесопожарных станций.
Кассационный суд общей юрисдикции находит, что с выводами судов первой и апелляционной инстанций согласиться нельзя ввиду следующего.
В силу требований части 1 статьи 195 ГПК РФ решение должно быть законным и обоснованным.
В п.2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года N 23 «О судебном решении» разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (ч.1 ст. 1, ч.3 ст. 11 ГПК РФ).
Согласно п.3 названного постановления решение обосновано тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59-61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
В силу положений статей 67, 71, 195-198 ГПК РФ суд обязан исследовать по существу все фактические обстоятельства и не вправе ограничиваться установлением формальных условий применения нормы, а выводы суда о фактах, имеющих юридическое значение для дела, не должны быть общими и абстрактными, они должны быть указаны в судебном постановлении убедительным образом со ссылками на нормативные правовые акты и доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости.
Рассматриваемые судебные акты названным требованиям не соответствуют.
Судами со ссылками на положения ч. 4 ст. 53.3 Лесного кодекса РФ, достоверно установлено и участниками процесса не оспаривалось, что Распоряжением Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р, утверждены нормативы обеспеченности субъекта РФ лесопожарными формированиями, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, устанавливающие для субъектов Российской Федерации минимальное количество лесопожарных формирований и их минимальную численность, минимальное количество лесопожарных станций (по типам) и авиаотделений, а также минимальное обеспечение пожарной техникой, оборудованием и иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, противопожарным снаряжением и инвентарем.
Между тем судом не дано должной оценке доводам ответчиков о том, что п. 2 Распоряжения Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р определено, что реализация настоящего распоряжения осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в области лесных отношений, в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. При этом Постановлением Правительства РФ от 29.12.2006 №837 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета, бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, которыми, с учетом ст.133 Бюджетного кодекса РФ, определяются источники и объемы предоставления в бюджет субъекта Российской Федерации субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных им полномочий, а также порядок распределения и расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций.
Судами не проведена проверка указанных доводов применительно к установлению того, выделялись ли средства из федерального бюджета в 2022 году на оснащение специализированных учреждений органов государственной власти субъектов Российской Федерации лесопожарной техникой для проведения комплекса мероприятий по охране лесов от пожаров, осуществлялось ли получение и расходование данных средств на соответствующие цели, то есть, не дана оценка вопросу поступления в достаточном объеме средств федерального бюджета на исполнение переданных субъекту РФ в лице Комитета полномочий в сфере охраны лесов, который разрешается в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, как это прямо усматривается из п.2 Распоряжения Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р, только при наличии соответствующего бюджетного финансирования.
Также судами без должного внимания оставлены доводы ответчиков о том, что проверка прокуратуры, послужившая основанием для обращения в суд с исковым заявлением, была проведена фактически только на основании Приказа Рослесхоза от 19.12.1997 № 167 «Об утверждении положения о пожарно-химических станциях», который был не опубликован, не прошел государственную регистрацию, в связи с чем не обладает обязательными признаками нормативности, и не содержит общеобязательных предписаний в отношении комплектования лесопожарных станций соответствующим оборудованием и средствами в силу действующего законодательства.
При уточнении исковых требований в ходе рассмотрения дела прокурор не ссылался на Распоряжение Правительства РФ от 19.07.2019 № 1605-р, проверка соблюдения ответчиками требований указанного распоряжения истцом не проводилась.
Допущенные судом первой инстанции существенные нарушения норм процессуального права не были устранены и судом апелляционной инстанции.
Поскольку судами доводы ответчиков по существу не проверялись и им не была дана должная оценка, судами не установлены юридические значимые обстоятельства по делу, кассационный суд считает, что выводы судов о допущенном бездействии в отношении обеспеченности лесопожарной станции СГБУ ВО «Камышинское лесничество» противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, являются преждевременными.
Установление значимых для дела обстоятельств и проверка доводов сторон исходя из доказанности их требований и возражений в силу ч. 3 ст. 390 ГПК РФ к полномочиям суда кассационной инстанции не отнесена.
Исходя из изложенного, обжалуемые судебные акты нельзя признать законными. Они приняты с существенными нарушениями норм процессуального права, повлиявшими на исход дела, без их устранения невозможна защита нарушенных прав и законных интересов заявителя, что согласно ст. 379.7 ГПК РФ является основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Руководствуясь статьями 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Камышинского городского суда Волгоградской области от 04 октября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 26 января 2023 года отменить, направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Председательствующий:
Судьи:
