ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Дело № 88-4204/2020
№ дела суда 1-й инстанции 2а-765/2019
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Краснодар 23 января 2020 года
Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Мартыновой Н.Н.,
судей Мамия М.Р. и Руденко Ф.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Бондаревой В.В. к Министерству труда и социального развития Краснодарского края, Управлению социальной защиты населения министерства труда и социального развития Краснодарского края в Крымском районе о признании незаконным отказа в присвоении звания «Ветеран труда» и предоставлении мер социальной поддержки, по кассационной жалобе Управления социальной защиты населения в Крымском районе Краснодарского края, кассационной жалобе Министерства труда и социального развития Краснодарского края поступившим с делом 27 ноября 2019 года, на решение Крымского районного суда Краснодарского края от 14 марта 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 августа 2019 г.
Заслушав доклад судьи Мартыновой Н.Н., выслушав представителя Управления социальной защиты населения в Крымском районе Краснодарского края Майбродскую С.Г., судебная коллегия
установила:
Бондарева В.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Министерству труда и социального развития Краснодарского края, Управлению социальной защиты населения министерства труда и социального развития Краснодарского края в Крымском районе о признании незаконными отказа в присвоении звания «Ветеран труда» и предоставлении мер социальной поддержки, установленных для ветеранов труда.
Решением Крымского районного суда Краснодарского края от 14 марта 2019 г. административные исковые требования Бондаревой В.В. удовлетворены в полном объеме.
Определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 23 июля 2019 г. осуществлен переход рассмотрения дела по правилам гражданского судопроизводства, дело передано в судебную коллегию по гражданским делам Краснодарского краевого суда.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 августа 2019 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Управление труда и социальной защиты населения в Крымском районе Краснодарского края в кассационной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права, вынести новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.
Министерство труда и социального развития Краснодарского края также обратилась в суд кассационной инстанции с кассационной жалобой, в которой просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права. В обоснование доводов указали, что медаль «За заслуги в проведении Всероссийской переписи населения 2010 года», полученная истцом, является ведомственным знаком отличия в труде Федеральной службы государственной статистики и в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Краснодарского края от 28 июля 2006 г. №1069-КЗ учитывается для присвоения звания «Ветеран труда» только при условии работы награжденных в системе Федеральной службы государственной статистики. Бондарева В.В. работала в качестве переписчика непродолжительное время и по гражданско-правовому, а не трудовому договору.
В судебном заседании представитель Управления социальной защиты населения Министерства труда и социального развития Краснодарского края в Крымском районе (далее УСЗН в Крымском районе) Майбродская С.Г. поддержала доводы кассационной жалобы по изложенным в ней основаниям.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, причина неявки суду неизвестна.
В силу части 1 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации лица, участвующие в деле, обязаны известить суд о причинах неявки и представить доказательства уважительности этих причин.
На основании части 5 статьи 379.5 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации неявка в судебное заседание кассационного суда общей юрисдикции лица, подавшего кассационные жалобу, представление, и других лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.
Проверив материалы дела, выслушав участников процесса, обсудив доводы, изложенные в жалобе и представлении, судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.
В соответствии с частью 1 статьи 379.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации кассационный суд общей юрисдикции рассматривает дело в пределах доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении.
Согласно части 1 статьи 379.7 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Из материалов дела следует, что суд первой инстанции посчитал, иск Бондаревой В.В. подлежащим рассмотрению в порядке административного судопроизводства, а судом апелляционной инстанции установлено, что указанный иск подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства и дело передано на рассмотрение гражданской коллегии.
Довод УСЗН в Крымском районе о том, что дело не могло быть передано на рассмотрении гражданской коллегии, основан на неверном толковании ном процессуального права.
При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции не учел разъяснения содержащиеся в пункте 1 Постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» из которого следует, что по смыслу части 4 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления статья 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Например, не подлежат рассмотрению по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.
Вид судопроизводства (административное или гражданское) определяется судьей и не зависит от избранной истцом формы обращения в суд.
Судебная защита гражданских прав, основанных на акте, действии органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также судебная защита гражданских прав, нарушенных актом, действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, осуществляется способами и в сроки, которые предусмотрены гражданским законодательством, и в процедуре, установленной процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях.
На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения данных прав и обязанностей, а применительно к подпункту 8 пункта 1 указанной статьи - вследствие действий должностных лиц этих органов.
Защита гражданских прав, основанных на акте (действии) органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также защита гражданских прав, нарушенных актом, действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, должна осуществляться, соответственно, способами и в сроки, которые установлены гражданским законодательством, и в процедуре, установленной процессуальным законом для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях.
В соответствии с абзаца 6 статьи 12 и статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации признание судом акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является одним из способов защиты гражданских прав.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, из права на судебную защиту не следует возможность выбора лицом по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются исходя из Конституции Российской Федерации федеральным законом.
Соответственно, и суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, установленной законодательством для данного вида судопроизводства.
В актах, разрешающих дело по существу, суд определяет действительное материально-правовое положение сторон, т.е. применяет нормы права к тому или иному конкретному случаю в споре о праве (Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. N 8-П, от 30 ноября 2012 г. N 29-П, от 21 января 2010 г. N 1-П и другие).
Судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд.
Именно на стадии принятия заявления к производству суда определяется характер спорных правоотношений и процессуальный закон, подлежащий применению, поскольку от этого зависят правила судопроизводства, в том числе распределение между сторонами судебного процесса бремени доказывания.
Следовательно, вид судопроизводства определяет суд.
Такое процессуальное решение согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 11 ноября 2014 г. N 28-П, о том, что институциональные и процедурные условия осуществления права на доступ к механизмам правосудия должны не только предотвращать неоправданные задержки при рассмотрении дел, но и отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения.
Таким образом, суд апелляционной инстанции установив, что иск Бондаревой В.В. был ошибочно рассмотрен в порядке административного судопроизводства, при отсутствии препятствий для рассмотрения данного дела, поскольку подсудность рассмотрения спора при этом не изменилась, обоснованно перешел к рассмотрению дела в порядке гражданского судопроизводства.
Судом установлено и из материалов дела следует, что Бондарева В.В., 24 ноября 1954 года рождения является получателем трудовой пенсии по старости с 1 декабря 2009 г.
Приказом от 21 мая 2012 г. № 294 Федеральной службы государственной статистики Бондарева В.В. была награждена знаком отличия - медалью «За заслуги в проведении Всероссийской переписи населения 2010 года», учреждённой приказом Федеральной службы государственной статистики от 08 ноября 2010 года № 345.
22 июня 2018 г. Бондарева В.В. обратилась в Министерство труда и социального развития Краснодарского края с заявлением о присвоении ей звания «Ветеран труда» и предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям жителей Краснодарского края.
Письмом от 2 августа 2018 г. Бондаревой В.В. отказано в присвоении ей звания «Ветеран труда» и предоставления мер социальной поддержки.
Из ответа УСЗН в Крымском районе от 26 ноября 2018 г. на повторное обращения Бондаревой В.В. следует, что на основании приказа министерства от 23 июля 2018 г. №1048 и ответа министерства от 27 июля 2018 г. №204-16882/18-07-136 ей отказано в присвоении звания «Ветеран труда» и предоставлении мер социальной поддержки, установленных для ветеранов труда. Разъяснено, что награды Федеральной службы государственной статистики, награждение которыми произведено по состоянию на 30 июня 2016 г., учитываются для присвоения звания «Ветеран труда» только работникам системы государственной статистики Российской Федерации. Основанием для отказа послужило отсутствие у Бондаревой В.В. документов, подтверждающих условие продолжительной работы (не менее 15 лет) в системе Федеральной службы государственной статистики (л.д.6-7).
Разрешая требования Бондаревой В.В., суд первой инстанции пришел к выводу о том, что отказ управления социальной защиты населения министерства труда и социального развития Краснодарского края в Крымском районе в присвоении Бондревой В.В. звания «Ветеран труда» и предоставлении мер социальной поддержки, установленных для ветеранов труда по мотиву того, что данная награда является сугубо ведомственной и учитывается при присвоении звания «Ветеран труда» только в отношении награжденных лиц, работавших в системе Федеральной службы государственной статистики, не соответствуют действующему Указу Президента РФ от 14 октября 2002 г.
Судебная коллегия по гражданским делам Краснодарского краевого суда согласилась с выводами суда первой инстанции.
Судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции считает, что указанные выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.
Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" установлены правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона «О ветеранах» ветеранами труда являются лица, награжденные орденами или медалями СССР или Российской Федерации, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные почетными грамотами Президента Российской Федерации или удостоенные благодарности Президента Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия за заслуги в труде (службе) и продолжительную работу (службу) не менее 15 лет в соответствующей сфере деятельности (отрасли экономики) и имеющие трудовой (страховой) стаж, учитываемый для назначения пенсии, не менее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин или выслугу лет, необходимую для назначения пенсии за выслугу лет в календарном исчислении; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой (страховой) стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.
Указанным гражданам присваивается звание «Ветеран труда» в порядке, предусмотренном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту ж части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации предусмотрены Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ «О ветеранах» (далее - Закон «О ветеранах»), статьей 1 которого установлены категории ветеранов, включая ветеранов труда.
Отношения, связанные с присвоением звания «Ветеран труда», урегулированы статьей 7 названного Федерального закона.
В соответствии с пунктом 4 этой же статьи порядок и условия присвоения звания «Ветеран труда» определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Приведенная норма согласуется с положениями Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Согласно подпункту 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ вопросы социальной поддержки ветеранов труда относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В силу статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти названного публично-правового образования полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования.
С учетом системного толкования приведенных норм и исходя из того, что вопросы социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются их расходными обязательствами, названные публично-правовые образования вправе самостоятельно определять перечень знаков отличия в труде и наград, учитываемых при присвоении звания «Ветеран труда» в субъекте Российской Федерации, а также порядок и условия для присвоения указанного звания.
В Краснодарском крае звание «Ветеран труда» присваивается в соответствии с Законом Краснодарского края от 28 июля 2006 года № 1069-КЗ «О присвоении звания «Ветеран труда» и предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям жителей Краснодарского края» (с изменениями от 25.12.2017 г.) и Постановлением главы администрации Краснодарского края от 30 сентября 2013 года № 1066 «О порядке присвоения звания «Ветеран труда» и предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям жителей Краснодарского края» (с изменениями от 29.06.2015 г.).
Согласно пункту 2 статьи 1.1 и статьи 3 Закона Краснодарского края от 28 июля 2006 г. № 1069-КЗ «О присвоении звания «Ветеран труда» и предоставлении мер социальной поддержки отдельным категориям жителей Краснодарского края» (далее - Закон Краснодарского края от 28 июля 2006 г. № 1069-КЗ) определено, что звание «Ветеран труда» присваивается лицам награжденным орденами и медалями СССР или Российской Федерации, либо удостоенным почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденным почетными грамотами Президента Российской Федерации или удостоены благодарности Президента Российской Федерации, либо награждены ведомственным знаками отличия за заслуги в труде (службе) и продолжительную работу (службу) не менее 15 лет в соответствующей сфере деятельности (отрасли экономики) и имеющий трудовой (страховой) стаж, учитываемый для назначении пенсии не менее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин или выслугу лет необходимую для назначения пенсии за выслугу лет в календарном исчислении. Под ведомственными знаками отличия в труде, награждение которыми произведено по состоянию на 30 июня 2016 г, понимаются ведомственные знаки, учрежденные федеральными органами государственной власти, Президиумами Верховного Совета СССР и РСФСР, Советами Министров СССР и РСФСР, Верховным Судом СССР, Прокуратурой СССР и Российской Федерации, министерствами и ведомствами СССР и РСФСР, ВЦСПС, ФНПР, в том числе совместно с центральными комитетами профсоюза отраслей народного хозяйства, при условии, что награжденные граждане работали в системе указанных органов, министерств и ведомств.
В качестве основания для присвоения звания «Ветеран труда» Бондаревой В.В. была представлена копия удостоверения к ведомственному знаку отличия Федеральной службы государственной статистики - медали «За заслуги в проведении Всероссийской переписи населения 2010 года», выданному согласно приказу Федеральной службы государственной статистики от 21 мая 2012 г. № 294.
Статьей 1 Федерального закона «О ветеранах» предусмотрено, что к категории ветеранов относятся ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР и территориях других государств (ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда.
Таким образом, по смыслу статьи 1 названного Закона звание «Ветеран труда» присваивается с учетом продолжительного добросовестного труда. Понятие «продолжительный добросовестный труд» конкретизируется, в частности в пункте 2 части 1 статьи 7 этого Федерального закона, которым установлено, что ветеранами труда являются лица, награжденные ведомственными знаками отличия в труде и имеющие трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по старости или за выслугу лет.
При этом определяющее значение для разрешения вопроса о присвоении гражданину звания «Ветеран труда», по мнению Судебной коллегии, имеет критерий продолжительного добросовестного труда, то есть получение награды за основную трудовую деятельность гражданина.
Как видно из материалов дела и установлено судом, Бондарева В.В. участвовала в подготовке и проведении Всероссийской переписи населения в течение непродолжительного периода времени на основании гражданского договора в 2010 году. По итогам выполнения условий договора на основании приказа Федеральной службы государственной статистики от 21 мая 2012 года N 294 была награждена знаком отличия - медалью "За заслуги в проведении Всероссийской переписи населения 2010 года", к медали ей было выдано удостоверение установленного образца.
В соответствии с пунктами 1 и 2 Положения о медали "За заслуги в проведении Всероссийской переписи населения 2010 года", утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации и Федеральной службы государственной статистики от 8 октября 2010 г. N 345, медаль является ведомственным знаком отличия Федеральной службы государственной статистики.
Медалью награждаются работники системы Федеральной службы государственной статистики, работники внештатных служб по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года, лица, привлекавшиеся к подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года, подведению ее итогов, работники федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также работники организаций, независимо от форм собственности, принимавшие активное участие в подготовке, проведении и подведении итогов Всероссийской переписи населения 2010 года.
Согласно статье 9 Федерального закона от 25 января 2002 г. N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" к работе по сбору сведений о населении привлекаются граждане Российской Федерации, прошедшие специальное обучение.
Таким образом, деятельность лиц, привлеченных к участию по подготовке и проведению переписи населения, представляла собой не постоянную трудовую деятельность, а временное участие в сборе статистической информации о демографических, экономических и социальных процессах, выполнялась в краткосрочный период на основании договора подряда, без зачисления их в штат организации, в то время как определяющее значение для решения вопроса о присвоении гражданину звания «Ветеран труда» имеет наличие необходимого стажа и факт признания особых трудовых заслуг гражданина по месту его работы, поэтому не любой знак отличия, учрежденный министерством или ведомством, может служить основанием для присвоения звания, а лишь знак, отмечающий особые заслуги в труде.
Награждение истца данной медалью не свидетельствует о ее награждении ведомственным знаком отличия за продолжительный добросовестный труд.
На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения Крымского районного суда Краснодарского края от 14 марта 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 августа 2019 г. и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и вынести решение в строгом соответствии с положениями статей 195-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
кассационные жалобы Управления социальной защиты населения в Крымском районе Краснодарского края, Министерства труда и социального развития Краснодарского края удовлетворить.
Решение Крымского районного суда Краснодарского края от 14 марта 2019 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 августа 2019 г. отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Председательствующий Н.Н. Мартынова
Судьи М.Р. Мамий
Ф.Г. Руденко
