ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
дело № 8а-29040/2021 (88а-31693/2021)
номер дела суда 1-й инстанции 3а-3/2021
КАСАЦИОННОЕ О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Краснодар 07 декабря 2021 года
Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего судьи Иванова А.Е.,
судей Шелудько В.В., Усенко Н.В.
рассмотрела кассационную жалобу жалобы Быковской районной Думы Волгоградской области, поступившую в суд первой инстанции 27 сентября 2021 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 августа 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Захаровой Л.И., Глинской А.И., Андреевой Л.И., Силаевой Н.А., Трыханкиной Т.Ю., Нагорновой Н.И., Остапенко Т.Н., Зыковой Т.В., Поволокиной Н.К. об оспаривании нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Иванова А.Е., прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И., судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
административные истцы обратились в суд с иском, в обосновании которого указали, что в соответствии с Положением «О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Быковского муниципального района Волгоградской области», принятым решением Быковской районной Думы от 31 мая 2012 года № 41/432, им, как муниципальным служащим с определенным стажем муниципальной службы была назначена пенсия за выслугу лет. Решением Быковской районной Думы от 18 декабря 2019 года № 4/57 были внесены изменении в указанное Положение, размеры пенсий за выслугу лет изменены, в результате чего их пенсия была снижена, поскольку на основании пункта 2.1 статьи 6 Положения, максимальная сумма пенсии за выслугу лет лица, замещавшего должность муниципальной службы Быковского муниципального района Волгоградской области не может превышать 40% должностного оклада. Считают, что оспариваемое решение в указанной части противоречит действующему законодательству и нарушает их права на пенсионное обеспечение.
Решением Волгоградского областного суда от 23 марта 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 августа 2021 года отменено решение Волгоградского областного суда от 23 марта 2021.
По делу принято новое решение, которым признано недействующим с момента принятия пункт 2.1 статьи 6 Положения «О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Быковского муниципального района Волгоградской области», утвержденного решением Быковской районной Думы Волгоградской области от 31 мая 2012 года № 41/432 в редакции решения Быковской районной Думы Волгоградской области от 18 декабря 2019 года № 4/57.
В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационной суд общей юрисдикции, представитель Быковской районной Думы Волгоградской области – Олейников В.И. просит отменить апелляционное определение, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права и оставить в силе решение суда первой инстанции.
От Захаровой Л.И., Глинской А.И., Андреевой Л.И., Силаевой Н.А, Трыханкиной Т.Ю., Нагорновой Н.И., Остапенко Т.Н. и Поволокиной Н.К. поступили возражения, в которых выражено несогласие с доводами кассационной жалобы.
В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюк А.И. доводам кассационной жалобы возражал, просил суд оставить обжалуемое апелляционное определение без изменения.
Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.
Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Особенности организации муниципальной службы в Волгоградской области и правовое положение муниципальных служащих Волгоградской области урегулированы Законом Волгоградской области от 11 февраля 2008 года № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области».
В соответствии со статьей 9.2 этого закона условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Финансирование пенсий за выслугу лет муниципальным служащим осуществляется за счет средств местных бюджетов.
Из абзаца второго пункта 1 и пункта 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Таким образом, приведенные нормы закона позволяют прийти к выводу, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления.
Согласно представленному протоколу очередного заседания районной Думы Быковского муниципального района 4 созыва от 18 декабря 2019 года № 4 при принятии оспариваемого Решения на заседании присутствовало 25 депутатов, 3 депутата отсутствовали, «за принятие» нормативного правового акта присутствующие проголосовали единогласно, принятое Решение опубликовано в районной газете «Коммунар» за № 102 26 декабря 2019 года.
Таким образом, разрешая заявленные требования, суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Быковской районной Думой в пределах компетенции, с соблюдением требований к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.
Данный вывод основан на установленных судом обстоятельствах и соответствует положениям части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, части 5 статьи 3 и статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 10 статьи 35, пункта 1 части 1 статьи 15, статей 18, 46, 47, 52, 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Как следует из материалов дела, Решением Быковской районной Думы от 31 мая 2012 года № 41/432 принято Положение «О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Быковского муниципального района Волгоградской области».
Согласно содержанию действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, части 1 статьи 6 Положения пенсия составляет 30% денежного содержания и доплаты в размере 1% за каждый полный год стажа муниципальной службы сверх стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № -66-ФЗ) пенсия за выслугу лет увеличивается на 1% среднемесячного денежного удержания муниципального служащего.
В оспариваемой редакции Решения Быковской районной Думы от 18 декабря 2019 года № 4/57 в указанное Положение были внесены изменения, в результате чего максимальный размер пенсии за выслугу лет лица, замещавшего должность муниципальной службы Быковского муниципального района Волгоградской области, составил 40% должностного оклада.
Как усматривается из материалов дела, данное изменение правового регулирования и является предметом оспаривания.
Как следует из норм действующего законодательства, условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о пенсионном обеспечении), размер государственной пенсии муниципального служащего (часть 2 статьи 24 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон о муниципальной службе), дополнительные гарантии муниципальным служащим (часть 3 статьи 23 Закона о муниципальной службе) обеспечиваются за счет средств местных бюджетов на основании законов, иных нормативных актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.
При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (далее - Закон о страховых пенсиях) либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Закону о страховых пенсиях.
Как следует из части 2 статьи 24 Закона о муниципальной службе, определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Частью 6 статьи 2 Закона о страховых пенсиях предусмотрено, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной по вопросам пенсионного обеспечения государственных служащих субъекта Российской Федерации, которую можно применить по аналогии к вопросам пенсионного обеспечения муниципальных служащих, законодатель субъекта Российской Федерации при изменении правового регулирования не может действовать произвольно и должен, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, что предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (определения от 01 декабря 1999 года № 189-О, от 11 мая 2006 года № 88-О, от 03 апреля 2007 года № 332-О-П, от 15 января 2008 года № 107-О-О, от 02 апреля 2009 года № 473-О-О, от 3 февраля 2010 года № 150-О-О, от 16 января 2018 года № 6-О).
Из совокупного анализа вышеизложенных норм права, действительно следует, что поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе самостоятельно вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим.
Ввиду того, что данные пенсии выплачиваются дополнительно к трудовым пенсиям, то само по себе изменение правил исчисления таких пенсий и их размера не может рассматриваться как нарушающее право на пенсионное обеспечение.
Вместе с тем, осуществление органами местного самоуправления полномочий по утверждению порядка назначения пенсии за выслугу лет для муниципальных служащих недолжно осуществляться произвольно, пенсия за выслугу лет муниципальным служащим это государственное пенсионное обеспечение, при назначении которого обязательным условием является наличие определенного стажа, в данном случае в муниципальном образовании. Так как эти выплаты осуществляются одновременно с выплатой страховой части трудовой пенсии, тем самым юридическая природа пенсии за выслугу лет для муниципальных служащих аналогична пенсии за выслугу лет для государственных служащих.
Как следует из буквального содержания статьи 6 Закона Волгоградской области от 30 декабря 2002 года № 778-ОД «О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность Губернатора Волгоградской области (Главы администрации Волгоградской области), лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области» (далее - Закон Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих), лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Волгоградской области, пенсия за выслугу лет устанавливается при наличии стажа государственной службы, установленного пунктом 3 статьи 5 данного закона (не менее 15 лет), в размере 30 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области.
За каждый полный год стажа государственной гражданской службы сверх 15 лет, пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента ежемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области. При этом пенсия не может превышать 60 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области и составлять более 2,6 должностного оклада.
Как следует из буквального содержания оспариваемого Решения Быковской районной Думы от 18 декабря 2019 года № 4/57, муниципальный законодатель определил, что «максимальный размер пенсии за выслугу лет лица, замещавшего должность муниципальной службы Быковского муниципального района Волгоградской области, составляет 40% должностного оклада».
Исходя из анализа вышеприведенных норм регионального и муниципального законодательства, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемой нормой регламентируется процедура исчисления максимального размера муниципальной пенсии за выслугу лет.
Аналогичные вопросы разрешены в приведенных статьях Закона Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих.
Сопоставительный анализ оспариваемых положений в их взаимосвязи с нормами части 2 статьи 24 Закона о муниципальной службе, статьи 6 Закона Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих дает основания полагать, что законодатель не допускает произвольного подхода к исчислению пенсий муниципальным служащим. Правила назначения пенсии за выслугу лет муниципальным служащим должны быть аналогичными правилам назначения пенсии за выслугу лет для государственных служащих субъекта Российской Федерации, несмотря на то, что ее размер может исчисляться с учетом возможностей муниципального образования. Однако при этом, пенсионное обеспечение муниципальных служащих должно соответствовать принципам индивидуализации, учитывать должность, совокупный размер денежного содержания и продолжительность стажа муниципальной службы.
Установив в пункте 1 статьи 6 Положения от 30 мая 2012 года № 41/432, размер пенсии за выслугу лет в виде процентов (30%) от среднемесячного денежного содержания с возможностью увеличения данной выплаты на 1 процента за стаж, муниципальный законодатель, дополнив статью 6 оспариваемого Положения пунктом 2.1, ограничивающим максимальную сумму пенсии 40% должностного оклада, фактически исключил возможность учета при расчете пенсии каких-либо индивидуализирующих показателей (стаж, должность, выслугу).
Исходя из вышеизложенного, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что указанный подход нельзя признать соответствующим принципам пенсионного обеспечения муниципального служащего, в соответствии с которыми размер пенсии за выслугу лет должен исчисляться индивидуально, с учетом продолжительности стажа муниципальной службы и должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий.
Анализируя правовые последствия вводимого правового регулирования и сопоставляя итоговую величину максимального размера пенсии в виде фиксированных процентов от должностного оклада (40%), при применении которого не может быть учтено ни денежное содержание (заведомо превышающее данную сумму), ни 1% доплаты за стаж, судебная коллегия приходит к выводу, что муниципальный законодатель, применив такой механизм расчета пенсии, в котором присутствует итоговое ограничение максимальной пенсии процентами от оклада, фактически обнулил первоначальный расчет пенсии, производимый с учетом размера денежного содержания и выслуги.
Согласно материалам дела, из представленного по запросу суда апелляционной инстанции ответа от 19 июля 2021 года № 2887 Администрации Быковского муниципального района Волгоградской области с представлением подробного расчета пенсий в отношении истцов, при применении оспариваемого порядка (ограничения пенсии 40% от оклада) для лиц занимающих одну группу должностей (главный специалист, ведущий специалист, специалист 1 категории, руководитель), вне зависимости от размера денежного содержания, муниципального стажа и иных критериев, пенсия в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом будет в любом случае назначена в едином (фиксированном) размере, соответствующем 40% оклада и составляющем, в частности для главного или ведущего специалиста 2546,40 рублей и для ведущего специалиста 2776 рублей.
Таким образом, фактическое ограничение итогового размера пенсии процентами от оклада при применении оспариваемой нормы исключило возможность учета других критериев расчета приводимых при полном подсчете (который формально должен быть рассчитан до сопоставления полученного результата с максимумом).
Ввиду того, что любое денежное содержание само по себе объективно в несколько раз превышает оклад, так как включает в себя не только полный (100%) размер оклада, но также и другие надбавки (доплаты за классный чин, особые условия, выслугу, сложность, напряженность и другие), то начальный показатель расчета (процент от содержания) всегда будет превышать максимальный (процент от оклада), что делает последующие расчеты в виде перемножения показателей, учета процентов за выслугу, фактически безрезультативными.
Помимо этого, ограничение итогового размера процентами от оклада, по сути своей, исключает возможность дополнительного суммирования предусмотренных этим же Положением дополнительных доплат за выслугу лет, в виде 1% от среднемесячного денежного содержания, что также приводит к нивелированию индивидуальных заслуг получателя пенсии, ввиду уравнивания положения всех лиц с исходно одинаковыми окладами, без учёта их индивидуального стажа.
Несмотря на то, что само по себе установление в оспариваемых нормах Решения Быковской районной Думы максимального размера пенсии за выслугу лет, отличных по размеру от правового регулирования этого вопроса в отношении государственных гражданских служащих Волгоградской области, федеральным и региональным законодателем не запрещено, однако применяемые подходы должны был быть сопоставимыми.
Как было указано выше в статье 6 Закона Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих, отражен правовой подход об ограничении максимальной пенсии либо процентами от денежного содержания (60% содержания), либо кратными величинами должностных окладов (2,6 должностного оклада).
Вместе с тем, судом апелляционной инстанции было верно указано, что в оспариваемом нормативном акте максимальный размер пенсии не был исчислен ни в процентах от содержания, ни в кратных величинах от оклада, так как в реальности он исчислялся в другом измерении (40% от оклада).
Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что Решением Быковской районной Думы, установившим фиксированный размер пенсии за выслугу лет в размере процентов от оклада, фактически предусмотрено правило пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, что ухудшает положение лиц, замещающих должности муниципальной службы, по сравнению с лицами, замещающими должности государственной гражданской службы.
Не было учтено муниципальным законодателем также и то, что действующее федеральное и региональное законодательство не допускает установления пенсии за выслугу лет без учета индивидуализирующих признаков, так как предусматривает, что размер пенсии должен исчисляться индивидуально, исходя из должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий, и продолжительности стажа муниципальной службы.
При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу, что критерии расчета пенсии за выслугу лет, установленные оспариваемым пунктом 2.1 статьи 6 Положения, в редакции от 18 декабря 2019 года, согласуются с правовой природой дополнительного материального обеспечения государственных служащих Волгоградской области, реализуемого в рамках пенсионных отношений и предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности, в связи с чем решение суда первой инстанции отказе в удовлетворении административного искового заявления обоснованно подлежало отмене, а пункт 2.1 статьи 6 Положения, в редакции Решения Быковской районной Думы Волгоградской области от 18 декабря 2019 года № 4/57 подлежал признанию недействующим.
При рассмотрении административного иска судом апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемом судебном акте выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.
Выводов суда они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта не имеется.
Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.
Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Полный текст кассационного определения изготовлен 14 декабря 2021 года.
Председательствующий | А.Е. Иванов |
Судьи В.В. ШелудькоН.В. Усенко |
Постановление12.01.2022
