ФИО1 КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
№ 88А-7250/2022
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Кемерово
28 апреля 2022 г.
Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Евтифеевой О.Э.
судей Пушкаревой Н.В., Мишиной И.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании
кассационное представление Прокуратуры Новосибирской области, поданное 2 марта 2022 г.,
кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «Сибирские жилые кварталы», поданную 9 марта 2022 г.,
кассационную жалобу Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество», поданную 9 марта 2022 г.,
кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью «СОЮЗ», поданную 9 марта 2022 г.
на решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 января 2022 г.,
по административному делу № 3а-66/2021 по административному исковому заявлению Новосибирской региональной общественной организации по охране окружающей среды «Сибирское экологическое содружество» (далее – НРОО «СЭС»), Общества с ограниченной ответственностью «СОЮЗ» (далее – ООО «СОЮЗ»), Общества с ограниченной ответственностью «Сибирские жилые кварталы» (далее – ООО «СЖК») о признании Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59 – ОЗ «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области» недействующим.
Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э., пояснения прокурора Маслаковой О.Г., поддержавшей доводы, изложенные в кассационном представлении, представителя НРОО «СЭС» ФИО1, представителя ООО «СОЮЗ» ФИО2, представителя ООО «СЖК», ООО «СОЗЮЗ» ФИО3, представителя ООО «СЭК» ФИО4, поддержавших доводы, изложенные в кассационных жалобах, представителя Губернатора Новосибирской области ФИО5, поддержавшей доводы, изложенные в возражениях на кассационное представление и кассационные жалобы, представителя Законодательного Собрания Новосибирской области Круч Н.В., ФИО6, возражавших в удовлетворении кассационных жалоб и представления,
установила:
постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 8 сентября 2005 г. N 325-ОСД принят Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 г. N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области".
Законом Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ внесены изменения в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области» (далее – Закон № 59-ОЗ).
НРОО «СЭС» обратилось в суд административным исковым заявлением о признании недействующим Закона № 59-ОЗ. В обоснование своих требований указано на нарушение требований Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», полагая, что введение новой дефиниции «лесные парки» является неясным, с неопределённым содержанием, допускающие различные трактовки и вариативность при применении. В главе 3 принят правовой режим и порядок создания, изменения границ, преобразования упразднения природно-рекреационной местности и лесного парка. Указанный порядок противоречит федеральному законодательству и содержит коррупциогенные факторы как широта дискреционных полномочий и неполнота административных процедур. В данной процедуре отсутствует норма об участии органов местного самоуправления во всей процедуре создания, изменения границ, преобразования и упразднения природно-рекреационной местности и лесного парка. В статье 12.1 содержится административная процедура: принятие решения о необходимости создания, не предусмотренная федеральным законодательством и влекущая дополнительные ограничения до изменения правового режима территории. Кроме того, указывает о нарушении процедуры принятия Закона № 59-ОЗ, нарушающей Регламент Законодательного Собрания Новосибирской области.
На основании определения Новосибирского областного суда от 17 июня 2021 г. ООО «СОЮЗ», ООО «СЖК» вступили в административное дело в качестве административных соистцов.
Решением Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 января 2022 г., с учетом определения Новосибирского областного суда от 13 сентября 2021 г. об исправлении описки, административные исковые требования удовлетворены частично, признан не действующим со дня вступления в законную силу решения суда абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области» в части слов «строительство, реконструкция объектов капитального строительства».
В кассационном представлении прокуратура Новосибирской области ставит вопрос об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении требований НРОО «СЭС», ООО «Союз», ООО «СЖК» и принятии в указанной части нового решения об удовлетворении требований в полном объеме.
В обоснование кассационного представления указывают на нарушение норм материального и процессуального права при вынесении оспариваемых судебных актов, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Вывод судов о том, что субъекту Российской Федерации предоставлено право вводить собственные категории особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ), самостоятельно определять порядок их создания, правовой режим, порядок использования, в любой момент вводить запреты на осуществление хозяйственной деятельности полагают ошибочным. Веденная областным законодателем промежуточная стадия в виде принятия решений о необходимости создания ООПТ и связанные с ней ограничения прав противоречат федеральному закону. Настаивают, что на момент введения ограничений конкретная территория не определена, не установлены критерии принятия решения о необходимости создания ООПТ ни федеральным, ни региональным законодательством. Суд первой инстанции непоследовательно и неполно оценил абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ, признав его недействующим лишь в части, сделав вывод о частичном противоречии нормы федеральному законодательству, не учел смысловую взаимосвязь ее содержания. Полагают необоснованной ссылку судебной коллегии на редакцию Закона Новосибирской области от 14 июля 2021г. № 105-ОЗ, поскольку предметом спора являлась редакция закона на момент предъявления исков 25 февраля 2021 г. Полагают, что подлежала проведению экспертиза регулирующего воздействия оспариваемого нормативного правового акта субъекта.
В кассационной жалобе НРОО «СЭС» ставит вопрос об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении заявленных требований, просят вынести по делу новое решение, которым требования удовлетворить в полном объеме.
В обоснование жалобы указывают на неправильное толкование судом норм материального права в части отказа в удовлетворении требований. Полагают суды ошибочно пришли к выводам об отсутствии нарушения в процедуре принятия обжалуемого Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области», поскольку закон был принят в двух чтениях на одной сессии, что противоречит Регламенту Законодательного Собрания Новосибирской области. Полагают, что нарушение установленного порядка путем постановки вопроса о принятии законопроекта в двух чтениях на одной сессии на голосование, является незаконным, поскольку лишает субъектов законодательной инициативы права на внесение поправок в законопроект, принятый в первом чтении. Противоречит фактическим обстоятельствам дела вывод судов о том, что оспариваемый закон не имеет прямого влияния на предпринимательскую или инвестиционную деятельность, поскольку не содержит специальное нормативное правовое регулирование для названных субъектов. Настаивают, что понятие «лесной парк», содержащееся в обжалуемом законе не отвечает признакам формальной определенности, поскольку содержит формулировку «иные земельные участки», также понятие «лесной парк» не содержит квалифицирующих признаков, позволяющих отличить «лесной парк» от других категорий особо охраняемых природных территорий, имеющихся в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Полагают, что закон существенно ограничивает права, предоставленные статьей 5 указанного Федерального закона, гражданам и некоммерческим организациям, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Введение дополнительной административной процедуры в виде «принятия решения о необходимости создания» противоречит федеральному закону, необоснованно, несоразмерно и незаконно ограничивает права собственников и иных законных владельцев земельных участков, поскольку запреты и ограничения, предусмотренные данным законом, могут распространяться только с момента присвоения статуса ООПТ.
В кассационной жалобе ООО «Союз» ставит вопрос об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении требований, просят принять новое решение, которым требования удовлетворить в полном объеме.
В обоснование жалобы указывают на неправильное применение судом норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Настаивают, что в апелляционном определении отсутствуют мотивированные обоснования отклонения доказательств и доводов заявителей. Выводы судов о допустимости субъекту Российской Федерации самостоятельно определять порядок создания ООПТ, т.е. предусматривать иной порядок создания ООПТ регионального значения, отличный от предусмотренного федеральным законодательством; о допустимости субъекту Российской Федерации вводить ограничения хозяйственной деятельности до создания ООПТ, а также выводы об отсутствии в федеральном законодательстве требований к порядку создания ООПТ и установлению режима особой охраны, не соответствующими акту, имеющему большую юридическую силу. Необоснованным полагают выводы судов об отсутствии оснований для проведения оценки регулирующего воздействия законопроекта. Не основанным на фактических обстоятельствах дела полагают вывод судов о том, что оспариваемый нормативный правовой акт распространяет свое действие в равной степени на всех лиц безотносительно наличия у них статуса субъектов предпринимательской или инвестиционной деятельности. Считает, что ключевое и обязательное условие для всех категорий ООПТ - наличие природных комплексов и объектов. В то же время под понятие лесного парка, указанного в оспариваемом правовом акте, подпадает фактически любая территория, на которой нахождение природных комплексов и объектов не требуется. Полагают, что административный ответчик вышел за пределы предоставленных полномочий и в отсутствие правового основания ограничили права и свободы правообладателей земельных участков до создания ООПТ.
В кассационной жалобе ООО «СЖК» ставит вопрос об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении требований, принятии нового решения об удовлетворении требований в полном объеме.
В обоснование жалобы указывают на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Указывают, что ограничение имущественных прав и свобод на основании решения Правительства Новосибирской области о необходимости создания указанных категорий ООПТ нарушает пределы компетенции субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Выражают несогласие с выводом суда о том, что определенный в оспариваемом законе порядок создания ООПТ регионального значения - лесного парка и природно-рекреационной местности, включающий предварительную позицию органов власти субъекта Российской Федерации о необходимости создания ООПТ с ориентировочными границами и допускающий до создания ООПТ введение на соответствующей территории запретов в виде предоставления земельных участков, выдачи разрешений на строительство и иной деятельности, не противоречит федеральному законодательству. Полагают противоречивыми выводы суда об отсутствии оснований для проведения оценки регулирующего воздействия.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке извещены. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы административного дела, заслушав лиц, участвующих в деле и их представителей, обсудив доводы кассационных жалоб, кассационного представления, заслушав прокурора, оценив возражения Губернатора Новосибирской области, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Нарушения такого характера были допущены судом первой и апелляционной инстанций.
Постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 8 сентября 2005 г. N 325-ОСД принят Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 г. N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области".
Законом Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ внесены изменения в Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 г. № 325-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области». Указанный закон был опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 25 февраля 2021 г.
Разрешая заявленные требования, руководствуясь пунктами «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, положениями Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Устава Новосибирской области, принятого постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 31 марта 2005 г. № 282-ОСД, требованиями Регламента Законодательного собрания Новосибирской области, принятого постановлением Законодательного собрания Новосибирской области от 27 апреля 2016 г. № 84, суд первой инстанции, с которым согласилась апелляционная коллегия, оценив представленные доводы и доказательства, пришел к выводу, что оспариваемый Закон Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", принятый постановлением Законодательного Собрания Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ЗС, принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия, введения в действие, опубликованию.
Судами обоснованно указано, что в соответствии с Регламентом Законодательного собрания Новосибирской области проект закона «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях Новосибирской области» был включен для рассмотрения в повестку 7-ой сессии Законодательного собрания Новосибирской области, состоявшуюся 25 февраля 2021 г., предложение рассмотреть законопроект в двух чтениях на одной сессии было поставлено на обсуждение и голосование, большинством голосов было принято решение о принятии законопроекта в двух чтениях на одной сессии. Доводы кассационных жалоб о нарушении порядка принятия закона в указанной части не могут быть признаны обоснованными, выводы судов о соблюдении порядка принятия закона не опровергают.
Являются обоснованными также выводы судов об отсутствии оснований для проведения оценки регулирующего воздействия законопроекта.
Согласно пункту 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого закона Новосибирской области, проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за исключением: а) проектов законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам; б) проектов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих бюджетные правоотношения; в) проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: устанавливающих, изменяющих, отменяющих подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) на продукцию (товары, услуги), торговые надбавки (наценки) к таким ценам (тарифам) в соответствии с федеральными законами, определяющими порядок ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) на продукцию (товары, услуги), торговых надбавок (наценок) к таким ценам (тарифам); разработанных в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на период действия режимов чрезвычайных ситуаций.
Принимая во внимание содержание оспариваемого нормативного правового акта и предмет его регулирования, поскольку определение правового режима особо охраняемой природной территории регионального значения распространяется на всех лиц безотносительно наличия у них статуса субъектов предпринимательской или инвестиционной деятельности, закон не направлен на установление новых или изменение ранее предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанностей для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также не устанавливает, не изменяет и не отменяет ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, выводы судов об отсутствии оснований для проведения оценки регулирующего воздействия являются правильными, доводы кассационных жалоб об обратном не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку основаны на неверной оценке характера спорных правоотношений, неправильном толковании заявителями норм материального права.
Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ) с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий, установлены категории территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 указанного Федерального закона № 33-ФЗ законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.
Понятие, содержащееся в подпункте «б» пункта 2 статьи 1 Закона № 59-ОЗ определяет «лесные парки» как территории, расположенные на лесных участках, на земельных участках с лесными насаждениями, а также на земельных участках, не относящихся к землях лесного фонда, в том числе на землях населенных пунктов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение. Оценивая содержание указанного понятия, суды пришли к правильному выводу, что использованные при определении категории особо охраняемой природной территории «лесные парки» термины и формулировки имеют ясное содержание, норма закона является формально определенной, цели установления особо охраняемой территории, введенной Законом Новосибирской области № 59-ОЗ, соответствуют целям, установленным Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Доводы жалоб о противоречии установленной оспариваемым законом категории ООПТ требованиям федерального закона о нарушении судами норм материального права при оценке соответствия закона Новосибирской области нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не свидетельствуют, основаниями для отмены судебных актов являться не могут.
Принимая во внимание, что категория ООПТ – лесные парки установлена впервые Законом № 59-ОЗ, нормы оспариваемого закона, устанавливающие полномочия Правительства Новосибирской области о принятии решения о создании, преобразовании, упразднении ООПТ регионального значения, изменение их границ (подпункт «а» пункта 3 статьи 1), полномочия по утверждению порядка создания, преобразования, упразднения ООПТ регионального значения, изменения их границ (подпункт «б» пункта 3 статьи 1), а также устанавливающие полномочия областного исполнительного органа государственной власти Новосибирской области в сфере организации, охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения на внесение предложений в Правительство Новосибирской области о создании, преобразовании, упразднении, изменении границ ООПТ регионального значения (подпункт «а» пункта 4 статьи 1), полномочия указанного органа на выдачу разрешения на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществить в границах ООПТ (за исключением населенных пунктов, указанных в статье 3.1 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ) (подпункт «б» пункта 4 статьи 1), а равно полномочие по установлению порядка организации и создания ООПТ регионального значения (пункт 5 статьи 1 Закона № 59-ОЗ), направлены на определение компетенции органов государственной власти Новосибирской области по вопросам создания ООПТ, в связи с чем судами обоснованно указано, что оспариваемые нормы не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, приняты в пределах полномочий законодательного органа Новосибирской области.
Федеральным законом № 33-ФЗ, иными нормативными правовыми актами в данной сфере не регламентирован порядок принятия решений, направленных на создание особо охраняемых природных территорий регионального значения, в связи с чем правильным является вывод судов о том, что нормы оспариваемого Закона № 59-ОЗ, определяющие полномочия органов государственной власти, в том числе во вопросам принятия решения о необходимости создания особо охраняемой природной территории – природно – рекреационных местностей, лесных парков (части 7 и 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ), не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частью 5 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.
В соответствии с положениями части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. С учетом изложенного, положения абзаца 13 пункта 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ устанавливающего, что решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель, не вступает в противоречие с актами, имеющими большую юридическую силу, вопреки доводам жалоб, оснований для признания указанной нормы не действующей не имелось.
Неверное изложение в судебных актах редакции Закона Новосибирской области от 26 сентября 2005 года N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", с указанием на изменения, внесенные Законом Новосибирской области от 14 июля 2021 г. N 105-ОЗ "О внесении изменений в статью 12.1 Закона Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" не может повлечь отмену судебных актов, не повлекло принятие неправильного судебного акта, поскольку внесенные изменения затрагивают только сроки выполнения действий по созданию ООПТ, что не являлось предметом исследования о оценки при проверке соответствия оспариваемого закона, актам, имеющим большую юридическую силу, по настоящему делу.
С учетом изложенного, основания для признания Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" в полном объеме, а также в указанных выше частях, отсутствовали, о чем правильно указано судами.
Вместе с тем, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает обоснованными доводы кассационных жалоб и кассационного представления в части наличия оснований для признания не действующим абзаца 11 пункта 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ в связи со следующим.
В указной норме установлено: «С даты принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка на земельных участках, расположенных на территории, на которой предполагается создание природно-рекреационной местности, лесного парка, в целях предотвращения неблагоприятного антропогенного воздействия приостанавливается предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство, строительство, реконструкция объектов капитального строительства (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, используемых по целевому назначению на дату принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка, объектов социально-культурного назначения, а также гидротехнических сооружений, линий связи и электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог), иная деятельность, наносящая вред или создающая возможность нанесения такого вреда природным комплексам и объектам, для охраны и использования которых предполагается создание такой особо охраняемой природной территории.».
Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, пришел к выводу, что норма подлежит признанию недействующей в части слов «строительство, реконструкция объектов капитального строительства», указав, что ее положения не соответствует общеправовому критерию формальной определенности, устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя в более упрощенном порядке, чем предусмотрено градостроительным законодательством, приостановит строительство и реконструкцию объектов капитального строительства, поскольку исходя из буквального толкования непонятно, в каком порядке приостанавливается уже начатая строительная деятельность. В остальной части содержание указанной нормы судом признана соответствующим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
Судебная коллегия апелляционного суда, оценивая доводы апелляционных жалоб о несоответствии актам, имеющим большую юридическую силу, указанной нормы Закона № 59-ОЗ указала, что решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 г. в части признания не действующим абзаца 3 части 2 статьи 12.1 Закона N 95-ОЗ в части слов "строительство, реконструкции объектов капитального строительства" (допущенная судебной коллегией описка не была исправлена судом, вероятно, имеет место указание на абзац 3 части 2 статьи 12.1 Закона Новосибирской области от 26 сентября 2005 г. N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", в редакции Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области") сторонами не обжалуется, суд апелляционной инстанции не находит оснований для проверки судебного акта в части удовлетворения исковых требований.
Однако, в соответствии с частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.
Указанные нормы процессуального права были нарушены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела, что повлекло неправильные выводы. Принимая о внимание, что предметом оспаривания являлся Закон Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. N 59-ОЗ "О внесении изменений в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", положения которого были признаны судом первой инстанции недействующими в части фразы, содержащейся в абзаце 11 пункта 8 статьи 1, при этом административные истцы настаивали на наличии оснований для признания недействующим как закона в целом, так и абзаца 11 пункта 8 статьи 1 в полном объеме, выводы суда апелляционной инстанции о том, что в указанной части судебный акт не является предметом обжалования и не подлежит проверке судебной коллегией, не соответствуют предмету административного искового заявления и полномочиям суда апелляционной инстанции.
Кроме того, судами допущены нарушения норм материального права, подлежащих применению при оценке законности оспариваемого нормативного акта.
В ведении Российской Федерации в соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации находится гражданское законодательство.
Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится земельное, водное, лесное законодательство, об охране окружающей среды.
Согласно части 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.
Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абзац 2 части 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Из буквального толкования абзаца 3 пункта 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ следует, что с момента принятия решения о необходимости создания природно – рекреационной местности, лесного парка, приостанавливается предоставление земельных участков, выдача разрешения на строительство, строительство и реконструкция объектов капитального строительства (за исключением поименованных), иная деятельность, наносящая вред или создающая возможность нанесения такого вреда природным комплексам и объектам, для охраны и использования которых предполагается создание ООПТ.
В силу требований части 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами.
При этом следует принять во внимание, что нормы Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующие основания и порядок предоставления земельных участков, не предусматривают правовых оснований для приостановления процедур, связанных с предоставлением земельных участков, а также не установлено в качестве основания для отказа в предоставлении земельных участков принятие решения о необходимости создания ООПТ.
Частью 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков отнесено к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 10 Земельного кодекса Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Из указанных норм в их правовой взаимосвязи следует, что установленное Законом № 59-ОЗ ограничение на предоставление земельных участков не предусмотрено федеральным законом, принято по предмету ведения Российской Федерации за пределами полномочий Законодательного собрания Новосибирской области.
Порядок и основания выдачи разрешения на строительство установлен статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом в силу требований частей 4, 5 и 6 указанной статьи, полномочиями по выдаче разрешений на строительство наделены органы местного самоуправления, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Основания для отказа в выдаче разрешения на строительство установлены частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, перечень которых является исчерпывающим, в силу полномочий, установленных статьей 7 указанного Кодекса, не может быть расширен нормативным актом субъекта Российской Федерации. Кроме того, федеральным законом не предусмотрен порядок приостановления процедуры выдачи разрешения на строительство. Следовательно, имеются основания полагать, что ограничение на выдачу разрешений на строительство в связи с принятием решения о необходимости создания ООПТ не предусмотрено федеральным законом, принято по предмету ведения Российской Федерации за пределами полномочий Законодательного собрания Новосибирской области. Кроме того, положение устанавливает ограничения для органов государственной власти, в том числе федеральных органов на реализацию полномочий по выдаче разрешений на строительство, в случаях, не установленных федеральным законом.
Следует также принять во внимание, что правовой режим земель особо охраняемых природных территорий, в том числе ограничения, установленные главой XVII Земельного кодекса Российской Федерации, подлежат применению с момента принятия решения о создании ООПТ.
В соответствии с пунктом 12 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ обязательным приложением к решению о создании особо охраняемой природной территории являются сведения о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что установленные в абзаце 11 пункта 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ ограничения, связанные с приостановлением предоставления земельных участков, приостановлением выдачи разрешений на строительство, а также приостановлением деятельности по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, и приостановлением иной деятельности с момента принятия решения о необходимости создания природно – рекреационной местности, лесного парка, противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, приняты за пределами полномочий административного ответчика, при отсутствии определения границ ООПТ на указанном этапе создания территории возникает неопределенность в применении правовой нормы. Однако указанное не было принято во внимание судами при разрешении заявленных требований, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судами не применены, что повлекло неправильные выводы суда и является основанием для отмены судебных актов и принятия нового судебного акта об удовлетворении требований в указанной части. С учетом разъяснений, изложенных в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона № 59-ОЗ подлежат признанию недействующим с момента вступления в силу решения суда.
Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Новосибирского областного суда от 25 августа 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 января 2022 г., в части признания не действующим со дня вступления в закону силу решения суда абзаца 11 пункта 8 статьи 1 Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ «О внесении изменений в закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области» (с учетом исправления описки определением Новосибирского областного суда от 13 сентября 2021 г.) отменить, в указанной части принять новый судебный акт: признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области», в остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы и кассационное представление – без удовлетворения.
Сообщение о принятии настоящего судебного акта подлежит опубликованию в течение месяца в официальном печатном издании органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в котором был опубликован Закон Новосибирской области от 25 февраля 2021 г. № 59-ОЗ «О внесении изменений в Закон Новосибирской области «Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области».
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, и время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.
Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 мая 2022 г.
Председательствующий:
Судьи:
