Дело № 88а-15103/2021
ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего: Городкова А.В.,
судей: Зеленского А.М., Корнюшенкова Г.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа на решение суда Ненецкого автономного округа от 9 декабря 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 года по административному делу № 3а-222/2020 по административному исковому заявлению прокурора Ненецкого автономного округа о признании не действующим в части закона Ненецкого автономного округа от 6 января 2005 г. № 538-03 «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа».
Заслушав доклад судьи Зеленского А.М., заключение прокурора Кичаевой О.А. об оставлении состоявшихся по делу судебных актов без изменения, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
6 января 2005 г. Собранием депутатов Ненецкого автономного округа принят Закон № 538-03 «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа» (далее также - Закон № 538-03), который 6 января 2005 г. подписан Главой администрации Ненецкого автономного округа и 2 февраля 2005 г. официально опубликован в газете «Наръяна Вындер», № 13.
В соответствии со статьёй 10.2 указанного закона лица, указанные в пунктах 1 - 13, 15 - 17 части 2 статьи 2 этого закона, освобождённые от должности в связи с прекращением полномочий или иным основаниям, предусмотренным законодательством Ненецкого автономного округа (кроме случаев прекращения полномочий в связи с совершением виновных действий), имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (далее - Федеральный закон «О страховых пенсиях»), пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», а также к пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации» (далее - доплата к пенсии). Указанная доплата к пенсии устанавливается при наличии стажа работы на территории Ненецкого автономного округа не менее 12,5 календарных лет. В случае, если место работы лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа, расположено за пределами Ненецкого автономного округа, ежемесячная доплата к пенсии назначается при условии замещения должностей в органах государственной власти Ненецкого автономного округа и (или) в организациях, расположенных на территории Ненецкого автономного округа, не менее 12,5 календарных лет.
Ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим должность, указанную в пункте 1 части 2 статьи 2 данного закона, устанавливается при замещении государственной должности округа не менее половины одного срока полномочий - 30 процентов, а в случае замещения государственной должности округа более пяти лет (в течение двух и более сроков полномочий) - 45 процентов ежемесячного денежного содержания, установленного частью 11 статьи 9.1 этого же закона.
Ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим должности, указанные в пунктах 4-8 части 2 статьи 2 Закона № 538-03, устанавливается при замещении государственной должности округа в течение одного срока полномочий (при сроке полномочий, равном четырём годам - от трёх до четырёх лет, при сроке полномочий, равном пяти годам – от четырёх до пяти лет) - 30 процентов, а в случае замещения государственной должности округа в течение двух и более сроков полномочий (более семи лет) – 45 процентов ежемесячного денежного содержания, установленного частью 11 статьи 9.1 названного закона.
Ежемесячная доплата к пенсии лицам, замещавшим должности, указанные в пунктах 2, 3,9-13, 15-17 части 2 статьи 2 поименованного закона, устанавливается при наличии 10 лет стажа в размере 30 процентов ежемесячного денежного содержания, установленного частью 11 статьи 9.1 упомянутого закона. За каждый полный год стажа работы сверх 10 лет ежемесячная доплата к пенсии увеличивается на 1,5 процента от установленного денежного содержания и не может превышать 45 процентов от денежного содержания, установленного частью 11 статьи 9.1 этого же закона. При этом в стаж работы, необходимый для назначения ежемесячной доплаты к пенсии, включаются периоды замещения должностей, определённые законом округа от 27 мая 2008 г. № 29-03 «О порядке исчисления стажа государственной гражданской службы для установления ежемесячной доплаты к страховой пенсии, пенсии за выслугу лет».
Лица, замещавшие должности, указанные в пунктах 2, 3, 9 - 13, 15 - 17 части 2 статьи 2 названного документа, имеют право на ежемесячную доплату к пенсии при условии замещения государственной должности Ненецкого автономного округа не менее 12 полных месяцев непосредственно перед прекращением полномочий.
Указанные условия не распространяются на случаи, когда лицо, замещающее государственную должность, прекратило исполнять полномочия в связи с упразднением государственной должности округа.
Указанная в этой статье доплата к пенсии не устанавливается, если лицами, претендующими на получение доплаты к пенсии, в период замещения государственных должностей (должностей государственной гражданской службы, выборных должностей местного самоуправления, должностей муниципальной службы) были совершены преступления коррупционной направленности, предусмотренные статьями 159, 160, 201, 204, 304, 305 и главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации, за которые они были осуждены вступившим в законную силу приговором суда, а также в отношении которых уголовное преследование за совершение преступлений указанной категории было прекращено по основаниям, предусмотренным пунктом 3 части 1 статьи 24, статьёй 25, пунктом 3 части 1 статьи 27, статьёй 28 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (часть 1).
Лица, которым пенсия назначена в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», имеют право на ежемесячную доплату к пенсии, установленную данной статьёй, при условии достижения ими возраста 50 лет - для женщин, 55 лет - для мужчин (часть 1.1).
В случае досрочного прекращения полномочий лица, замещающего государственную должность, вследствие инвалидности, полученной в результате исполнения должностных обязанностей, ему может быть установлена доплата к страховой пенсии по инвалидности, назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях», пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», без предъявления требований к стажу замещения государственной должности в следующих размерах: инвалидам I и II групп - в размере 35 процентов от установленного денежного содержания по замещаемой должности на момент прекращения полномочий; инвалидам III группы - в размере 30 процентов от установленного денежного содержания по замещаемой должности на момент прекращения полномочий (часть 5).
В случае смерти лица, замещающего государственную должность, связанной с исполнением им должностных обязанностей, члены семьи умершего имеют право на получение доплаты к страховой пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях», пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», в размере 20 процентов от денежного содержания по должности, замещаемой ко дню смерти должностного лица (часть 6).
Заместитель прокурора <адрес> обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими:
часть 1 статьи 10.2 Закона № 538-03 в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», а также пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», имеют лица, замещавшие указанные в пунктах 2-13, 15-17 части 2 статьи 2 данного закона государственные должности Ненецкого автономного округа, и не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по указанным государственным должностям Ненецкого автономного округа, а также полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», либо по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г» пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», а также к пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», имеют лица, замешавшие указанную в пункте 1 части 2 статьи 2 Закона № 538-03 государственную должность Ненецкого автономного округа, и не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по указанной государственной должности Ненецкого автономного округа, а также лица, полномочия которых были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г», «ж», «з», «и» и «л» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
части 1, 1.1, 5 и 6 статьи 10.2 Закона № 538-03 в той мере, в которой данные нормы предусматривают возможность выплаты лицам, указанным в частях 1, 1.1, 5 и 6 статьи 10.2 Закона № 583-03, ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности) и доплаты к пенсии по случаю потери кормильца, назначенных в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», ссылаясь на их противоречие положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы».
Административный истец указал, что оспариваемые нормы Закона № 538-03 не предусматривают, что право на ежемесячную доплату к страховой пенсии могут иметь лица, не только замещавшие государственные должности Ненецкого автономного округа в течение определённого времени и освобождённые от замещаемой должности в связи с прекращением полномочий, но и в обязательном порядке достигшие пенсионного возраста или потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности Ненецкого автономного округа, а также полномочия которых не были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», либо по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г» пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Кроме того, оспариваемыми положениями Закона № 538-03 право на ежемесячную доплату к пенсии предоставляется лицам, которые являются получателями пенсии за выслугу лет (иной пенсии), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», что противоречит указу Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы».
Таким образом, по мнению административного истца, оспариваемым законом (в части) в сравнении с федеральным законодательством круг лиц, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации, в отношении которых установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий указанных лиц, необоснованно расширен.
Решением суда Ненецкого автономного округа от 9 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 года, административные исковые требования прокурора Ненецкого автономного округа удовлетворены.
Часть 1 статьи 10.2 Закона № 538-03 признана не действующей со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», а также к пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», имеют лица, замещавшие государственные должности Ненецкого автономного округа (кроме губернатора Ненецкого автономного округа), и не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по указанным государственным должностям Ненецкого автономного округа, а также полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», либо по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г» пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также в той мере, в которой право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», а также к пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», имеют лица, замешавшие должность губернатора Ненецкого автономного округа и не достигшие пенсионного возраста или не потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по указанной государственной должности Ненецкого автономного округа, а также полномочия которых были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г», «ж», «з», «и» и «л» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
части 1, 1.1, 5 и 6 статьи 10.2 Закона № 538-03 признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой данные нормы предусматривают возможность выплаты лицам, указанным в частях 1, 1.1, 5 и 6 статьи 10.2 Закона № 538-03, ежемесячных доплат к пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности) и доплаты к пенсии по случаю потери кормильца, назначенных в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей».
На вступившие в законную силу судебные постановления административный ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального права.
Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Таких обстоятельств судом не установлено.
В соответствии с пунктами «»ж» и «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев.
Руководствуясь приведёнными нормами Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», суд первой инстанции исходил из того, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.
При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2), и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 145- О).
Согласно статье 2 Закона № 538-03 к государственным должностям Ненецкого автономного округа относятся должности: губернатора округа (пункт 1); заместителя губернатора округа (пункт 2); руководителя органа исполнительной власти округа, включённого в состав Администрации округа в качестве члена Администрации округа по решению губернатора округа (пункт 3); председателя Собрания депутатов округа (пункт 4); первого заместителя председателя Собрания депутатов (пункт 4.1); заместителя председателя Собрания депутатов округа (пункт 5); председателя, заместителя председателя комитета Собрания депутатов округа (пункт 6); председателя, заместителя председателя постоянной комиссии Собрания депутатов округа (пункт 7); депутата Собрания депутатов округа (пункт 8); председателя избирательной комиссии округа (пункт 9); заместителя председателя избирательной комиссии округа (пункт 10); секретаря избирательной комиссии округа (пункт 11); Уполномоченного по правам человека в округе (пункт 12); Уполномоченного по правам ребёнка в округе (пункт 13); председателя Счётной палаты округа (пункт 15); аудитора Счетной палаты округа (пункт 16); Уполномоченного по защите прав предпринимателей в округе (пункт 17).
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришёл к выводам о том, что установленная Законом № 538-03 ежемесячная доплата к пенсии лицу, замещавшему должность губернатора Ненецкого автономного округа, а также лицам, замещавшим указанные в пунктах 2 - 13, 15 - 17 иные государственные должности Ненецкого автономного округа, является дополнительной гарантией в связи с прекращением ими полномочий, не установленной федеральным законодательством. Собрание депутатов Ненецкого автономного округа, приняв оспариваемые положения, действовало в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, поскольку на момент принятия Закона № 538-03 федеральных нормативных правовых актов, устанавливающих определённые социальные и иные гарантии лицам, замещавших государственные должности субъекта Российской Федерации, их размер, порядок и условия их предоставления, кроме указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы», не имелось.
Вместе с тем, суд первой инстанции исходил из того, что Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 446-ФЗ статья 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дополнена пунктом 4, в соответствии с которым в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе и достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации, и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицам, полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», либо по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г» пункта 1 статьи 9 данного федерального закона, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 этого же федерального закона, а статья 19 названного федерального закона дополнена пунктом 12, согласно которому в случае принятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусматривающего предоставление лицу, замещающему должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), такой нормативный правовой акт распространяется только на лицо, достигшее пенсионного возраста или потерявшее трудоспособность в период осуществления им полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и не может предусматривать предоставление указанных гарантий лицу, полномочия которого были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г», «ж», «з», «и», «л» пункта 1 данной статьи.
В этой связи суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Закон № 538-03 в оспариваемый части подлежит приведению в соответствие с пунктом 4 статьи 2.1 и пунктом 12 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако часть 1 статьи 10.2 Закона № 538-03 в соответствие с указанными требованиями не приведена, поэтому в ней не закреплены ограничения, содержащиеся в пункте 4 статьи 2.1 и пункте 12 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в связи с чем, ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), вопреки требованиям федерального законодательства, может быть назначена лицам, замещавшим указанные в пунктах 2-13, 15-17 регионального закона иные государственные должности Ненецкого автономного округа, не достигшим пенсионного возраста и не потерявшим трудоспособность в период осуществления им полномочий по государственной должности Ненецкого автономного округа, а также полномочия которых были прекращены в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», либо по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г» пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а та же доплата - лицу, замещавшему должность губернатора Ненецкого автономного округа, не достигшему пенсионного возраста и не потерявшему трудоспособность в период осуществления им полномочий губернатора Ненецкого автономного округа, а также полномочия которого были прекращены по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г», «ж», «з», «и», «л» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
То есть Законом № 538-03 в сравнении с федеральным законодательством круг лиц, замещавших должность губернатора Ненецкого автономного округа, а также указанные в пунктах 2 - 13, 15 - 17 данного закона иные государственные должности Ненецкого автономного округа, в отношении которых могут быть установлены дополнительные гарантии в связи с прекращением полномочий указанных лиц, расширен.
Право членов семьи умершего лица, замещавшего государственную должность Ненецкого автономного округа, на получение доплаты к пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» является производным от права на получение данной доплаты к государственной пенсии самими лицам, замещавшим государственную должность Ненецкого автономного округа, поэтому, как указал суд, в случае отсутствия по приведённым мотивам такого права у самого лица, замещавшего государственную должность Ненецкого автономного округа, у членов семьи умершего лица, замещавшего государственную должность Ненецкого автономного округа, право на доплату к пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей», также отсутствует.
Доводы представителей административных ответчиков о том, что ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещающим государственные должности Ненецкого автономного округа, относится к гарантиям, связанным с исполнением ими своих полномочий, а не с их прекращением, в связи с чем положения пункта 4 статьи 2.1 и пункта 12 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ к данным правоотношениям неприменимы, правомерно отвергнуты судом первой инстанции, поскольку ежемесячная доплата к пенсии в период исполнения своих полномочий лицами, замещающими государственные должности Ненецкого автономного округа, им не выплачивается, что, в частности, следует из содержания части 3 статьи 10.2 закона НАО № 538-оз, и обязательным и необходимым условием для ее выплаты, помимо прочих, является именно прекращение таких полномочий.
При этом из дословного содержания пункта 4 статьи 2.1 и пункта 12 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ прямо следует, что пенсионный возраст и потеря нетрудоспособности как условия для предоставления дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, подлежат наступлению в период осуществления полномочий по государственной должности субъекта Российской Федерации.
Буквальное толкование содержания данных норм также не предполагает, что они регулируют вопросы, связанные исключительно с выплатами единовременного характера.
Ссылки представителей административных ответчиков в подтверждение своей позиции, указанной выше, на письма и заключения различных федеральных министерств и ведомств (том 1 л.д. 121-142) не могут быть судом приняты во внимание, поскольку указанные органы государственной власти правом толкования федеральных законов не наделены (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. № 17-П).
Доводы о дискриминационном характере установленных в пункте 4 статьи 2.1 и пункте 12 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ ограничений опровергаются определением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2018 г. № 6-0. согласно которому введение ограничений при определении условий предоставления дополнительного материального обеспечения, таких как достижение пенсионного возраста или утрата трудоспособности в период осуществления полномочий по определенным должностям, призвано обеспечить соблюдение принципа социальной справедливости и согласуется с правовой природой дополнительного материального обеспечения, которое реализуется в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности вследствие старости (достижения определенного возраста) или инвалидности.
При этом суд первой инстанции правомерно указал, что понятие «прекращение полномочий в связи с совершением виновных действий», использованное окружным законодателем в части 1 статьи 10.2 закона НАО № 538-оз, не является равнозначным понятию «прекращение полномочий в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции», Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», либо по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г» пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, либо в связи с несоблюдением ограничений, установленных пунктом 1 статьи 12 данного Федерального закона» и понятию «прекращение полномочий по основаниям, предусмотренным подпунктами «б», «г», «ж», «з», «и» и «л» пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ», вследствие чего оспариваемая норма вызывает ее неоднозначное толкование, что с учетом пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» также свидетельствует о несоответствии оспариваемых норм закона НАО № 538-оз федеральному законодательству.
Иной подход к толкованию указанных норм закона НАО № 538-оз, по сути, свидетельствует о возможности неоправданно широкого усмотрения при их применении уполномоченными органами государственной власти Ненецкого автономного округа.
Доводы прокурора о несоответствии федеральному законодательству частей 1, 1.1, 5 и 6 статьи 10.2 закона НАО № 538-оз в той мере, в которой они предоставляют право на ежемесячную доплату к пенсии лицам, которые являются получателями пенсии за выслугу лет (пенсии по инвалидности, по случаю потери кормильца), назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 Указу Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы», суд первой инстанции признал заслуживающими внимания.
Согласно пункту 1 данного Указа Президента Российской Федерации лица, замещавшие государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшие денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета, освобожденные от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».
Таким образом, вышеуказанным лицам предусмотрена возможность установления ежемесячной доплаты только к страховой пенсии по старости (инвалидности), либо к досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» и, соответственно, только в случае наступления права на получение таких пенсий.
Согласно пункту 10 данного Указа Президента Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений данного Указа за счет собственных средств.
Вместе с тем, административный ответчик не учел вышеуказанные рекомендации, при этом право субъекта Российской Федерации устанавливать иной, больший объем социальных гарантий для перечисленных в нем лиц, по сравнению с названными гарантиями, установленными данным Указом, Указ не содержит.
Тем не менее, законодательный орган Ненецкого автономного округа оспариваемыми нормами предусмотрел право на ежемесячную доплату к государственной пенсии, которая не перечислена в вышеупомянутом Указе Президента Российской Федерации, а также без учета возраста, с которого действующим законодательством (в частности, статьей 32 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», Приложениями 5 и 6 к нему (в редакции Федерального закона от 3 октября 2018 г. № 350-ФЗ) предусмотрено наступление права на страховую пенсию по старости, в том числе для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера, к которым относится Ненецкий автономный округ.
Одновременно суд первой инстанции пришел к выводу о том, что предусмотренное частью 6 статьи 10.2 закона НАО № 538-оз право членов семьи умершего лица, замещающего государственную должность Ненецкого автономного округа, на получение доплаты к пенсии по случаю потери кормильца, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей», является производным от права на получение данной доплаты к государственной пенсии самим лицом, замещающим (замещавшим) государственную должность округа, и, соответственно, в случае отсутствия по указанным выше мотивам такого права у самого лица, замещающего государственную должность округа, отсутствует право на доплату к пенсии, назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1, и у членов его семьи.
Доводы представителей административных ответчиков о рекомендательном характере Указа Президента Российской Федерации противоречат части 2 статьи 90 Конституции Российской Федерации, согласно которой указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
При этом суд первой инстанции учел, что исходя из содержания части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 446-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят позже Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. № 854, по своей юридической силе имеет приоритет над ним, в связи с чем положения Указа подлежат применению в части, не противоречащей данному Федеральному закону.
Наличие права вводить дополнительные социальные и иные гарантии для лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, не означает возможности органов государственной власти субъекта Российской Федерации принимать правовые нормы по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации произвольно, без учета конституционных принципов разграничения государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и полномочий органов местного самоуправления, соотносимости основных условий замещения государственных должностей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, прохождения государственной службы различного уровня и муниципальной службы, а также без соблюдения иных норм федерального законодательства.
Таким образом, законодательный (представительный) орган государственной власти Ненецкого автономного округа оспариваемым Окружным законом по сравнению с федеральным законодательством фактически расширил круг лиц, имеющих право на дополнительную социальную гарантию в виде доплаты к государственной пенсии за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, при этом им не были соблюдены императивные требования к содержанию законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие соответствующие ограничения, в связи с чем оспариваемые нормы не могут быть признаны соответствующими федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.
Ссылки представителей административных ответчиков на подобное дополнительное пенсионное обеспечение депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации правового значения для разрешения настоящего дела не имеют, поскольку данное правовое регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации и предметом оспаривания по настоящему административному делу не является.
Разрешая заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций дали надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу. Неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных актов, по настоящему административному делу не допущено. Суды правильно применили закон, подлежащий применению, и постановили судебные акты, отвечающие нормам материального права при соблюдении требований процессуального законодательства.
Доводы кассационной жалобы, по существу, направлены на переоценку обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых актов, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены ранее судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные выводы и выводы суда, в связи с чем, признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение суда Ненецкого автономного округа от 9 декабря 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 года по административному исковому заявлению прокурора Ненецкого автономного округа о признании не действующим в части закона Ненецкого автономного округа от 6 января 2005 г. № 538-03 «О статусе лиц, замещающих государственные должности Ненецкого автономного округа», оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.
Решение суда Ненецкого автономного округа от 9 декабря 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.
Мотивированное определение изготовлено 29 сентября 2021 года.
Председательствующий:
Судьи:
