№ 88а-771/2022
ТРЕТИЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Санкт-Петербург 12 января 2022 года
Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Городкова А.В.,
судей Зеленского А.М., Бельмас Н.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области на решение Пинежского районного суда Архангельской области от 1 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 12 августа 2021 года по административному делу № 2а-278/2021 по административному исковому заявлению Пинежской территориальной избирательной комиссии об оспаривании бездействия администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области, выражающегося в ненадлежащем исполнении обязанности по перечислению средств местного бюджета на подготовку и проведение выборов депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области, возложении обязанности по надлежащему финансированию расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов.
Заслушав доклад судьи Бельмас Н.А., выслушав заключение прокурора Яковлевой Н.В., полагавшей, что судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, судебная коллегия по административным делам
установила:
Пинежская территориальная избирательная комиссия обратилась в суд с административным иском в котором просили признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области, выражающегося в неполном перечислении денежных средств на подготовку и проведение выборов депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва 19 сентября 2021 года, обязать администрацию муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области произвести финансирование расходов, связанных с выборами депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва 19 сентября 2021 года в размере 526 240 рублей.
В обоснование требований указано, что на 19 сентября 2021 года назначены выборы депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва. В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» финансирование расходов, связанных с подготовкой и проведением данных выборов, должно осуществляться за счет средств, выделенных на эти цели из местного бюджета. В адрес администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области направлена утвержденная Пинежской территориальной избирательной комиссией смета расходов на проведение выборов. Полагают, что административный ответчик неправомерно бездействует, перечислив на счет избирательной комиссии лишь часть требуемой суммы.
Решением Пинежского районного суда Архангельской области от 1 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 12 августа 2021 года, административный иск удовлетворен. Суд признал незаконным бездействие администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области, выразившееся в неполном перечислении Пинежской территориальной избирательной комиссии денежных средств на подготовку и проведение выборов депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва, и обязал администрацию муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области осуществить дофинансирование Пинежской территориальной избирательной комиссии на подготовку и проведение выборов депутатов собрания депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва на сумму 526 240 рублей. Решение суда обращено к немедленному исполнению.
В кассационной жалобе администрация муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными без учета фактических обстоятельств дела, неправильным применением норм материального права, нарушением при принятии решения норм процессуального права. Указали, что обжалуемыми судебными решениями произошло понуждение органов местного самоуправления включить в бюджет, определенных ТИКом расходов на проведение выборов. Полагают, что суды не дали оценки доводом заявителя о том, что согласно бюджетному законодательству сначала формируется бюджет, который утверждается представительным органом, а только потом ТИКом утверждается смета в пределах тех бюджетных ассигнований, которые были предусмотрены решением о местном бюджете. Смета административного истца является произвольной.
На кассационную жалобу прокуратурой Архангельской области принесены возражения в которых они просят оставить судебные постановления без изменения.
В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.
Судами установлено, и следует из материалов дела, что Пинежская территориальная избирательная комиссия, сформированная постановлением избирательной комиссии Архангельской области от 21 декабря 2015 года № 195/1101-6, также исполняет полномочия избирательной комиссии муниципального образования «Пинежский муниципальный район».
Решением собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области от 29 июня 2021 года № 504 «О назначении выборов депутатов Собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва» на 19 сентября 2021 года назначены выборы депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области.
Постановлением Пинежской территориальной избирательной комиссии от 28 июня 2021 года № 9/16 утвержден Порядок выплаты дополнительной оплаты труда (вознаграждения) членам территориальной и участковой избирательных комиссий с правом решающего голоса и гражданам привлекаемым к работе в комиссиях в период подготовки и проведения выборов депутатов Собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва» на 19 сентября 2021 года, которым установлены размеры дополнительной оплаты труда председателю территориальной и участковой избирательных комиссий, заместителям, членам комиссии, граждан, привлекаемых к работе, из средств выделенных на подготовку и проведение выборов.
Постановлением Пинежской территориальной избирательной комиссии от 30 июня 2021 года № 9/19 утверждена смета расходов денежных средств на подготовку и проведение указанных выборов в общей сумме 979 040 рублей из которых 636 000 на дополнительную оплату, 170280 рублей на выплаты по гражданско – правовым договорам, 162760 на изготовление печатной продукции.
8 июля 2021 года Пинежской территориальной избирательной комиссией в администрацию муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области направлено информационное письмо о необходимости перечисления денежных средств на подготовку и проведение выборов в объеме согласно утвержденной смете.
27 июля 2021 года на счет Пинежской территориальной избирательной комиссии перечислено 452 800 рублей.
Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что, администрация муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области как орган, исполняющий бюджет (пункт 5 статьи 30 устава муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области, принятого решением собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области от 4 декабря 2015 года № 455), в десятидневный срок с момента назначения выборов не исполнила свою обязанность по перечислению бюджетных средств на счет избирательной комиссии в полном объеме. Действующее законодательство не предусматривает возможности освобождения исполнительно-распорядительного органа муниципального образования от обязанности по финансированию муниципальных выборов по причине отсутствия необходимых денежных средств в утвержденном на соответствующий год бюджете муниципального образования.
Между тем при рассмотрении дела суды не учли следующее.
Так, в силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Статья 14 данного федерального закона к вопросам местного значения сельского поселения относятся составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения (пункт 1 части 1, часть 3).
Согласно частям 1 и 2 статьи 52 указанного федерального закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Статья 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проект бюджета городского, сельского поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа городского, сельского поселения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.
Согласно пункту 1 статьи 64 закона Архангельской области от 8 ноября 2006 года № 268-13-03 «О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области» расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, эксплуатацией средств автоматизации, повышением правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета. Из пункта 2 данной статьи следует, что финансирование расходов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов местного бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. Главным распорядителем средств, предусмотренных в местном бюджете на проведение выборов, является избирательная комиссия муниципального образования. Эта избирательная комиссия распределяет финансовые средства между нижестоящими избирательными комиссиями. (пункт 3). Председатели избирательных комиссий распоряжаются средствами, выделенными из местного бюджета на подготовку и проведение выборов, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, установленные настоящим законом.(пункт 4)
Решением собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области шестого созыва от 11 декабря 2020 года принято решение № 439 «О районном бюджете на 2021 год» которым утверждены основные характеристики районного бюджета на 2021 год в числе которых на проведение выборов в законодательные (представительные) органы местного самоуправления определена сумма в размере 452 800 рублей.
Судами установлено, что после обращения Пинежской территориальной избирательной комиссии о перечислении денежных средств на подготовку и проведение выборов депутатов, 27 июля 2021 года Пинежской территориальной избирательной комиссией перечислены денежные средства в сумме 452 800 рублей, то есть в пределах бюджетных средств.
В соответствии с приведенными правовыми нормами обязанностью суда является установление всех обстоятельств дела, в том числе и установление обстоятельства того, что расходы, связанные с организацией и проведением выборов на подготовку и проведение выборов депутатов собрания депутатов муниципального образования «Пинежский муниципальный район» Архангельской области седьмого созыва в заявленном в смете объеме были включены в расходную часть бюджета Пинежского муниципального района Архангельской области.
Удовлетворяя требования и указывая, что сумма бюджетных средств, направляемая на финансирование муниципальных выборов, может быть изменена по мотивам ее недостаточности судебным решением, суд не указал основания по которым пришел к данному выводу.
В соответствии с п. 4 ст. 4.Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» финансирование выборов в органы местного самоуправления осуществляется за счет средств местного бюджета. Если на день вступления в силу настоящего Федерального закона финансирование выборов в органы местного самоуправления не может быть обеспечено за счет средств местного бюджета, финансирование осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия муниципального образования по согласованию с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации вправе взять кредит на финансирование выборов в коммерческом банке, выбор которого осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Выплаты кредита и процентов по нему осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение календарного года, следующего за годом проведения выборов.
Запрашивалось ли, при недостаточности средств местного бюджета, средства бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, либо предпринимались иные меры по согласованию с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации судами не установлено.
Суд апелляционной инстанции допущенные судом первой инстанции нарушения не устранил, несмотря на установленную частями 1 и 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность осуществить проверку судебных актов по апелляционным жалобам в полном объеме и оценить имеющиеся в деле доказательства, а частью 3 статьи 311 Кодекса - указать мотивы, по которым доводы апелляционной жалобы отклоняются.
Поскольку допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, без их устранения невозможна защита охраняемых законом интересов административного истца, судебный акты суда первой и апелляционной инстанций подлежат отмене, а дело в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации направлению в Пинежский районный суд Архангельской области на новое рассмотрение, так как суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции
определила:
решение Пинежского районного суда Архангельской области от 1 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 12 августа 2021 года по административному делу № 2а-278/2021 - отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Пинежский районный суд Архангельской области.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.
Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 января 2022 года.
Председательствующий
Судьи
