ШЕСТОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
№ 88а-17535/2021
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
25 августа 2021 года город Самара
Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего судьи Фахрутдинова И.И.,
судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 5 июля 2021 года кассационную жалобу Калининой Светланы Николаевны на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2021 года по административному делу № 3а-48/2021 по административному исковому заявлению Калининой С.Н. об оспаривании нормативного правового акта в части.
Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения Калининой С.Н., возражения представителя Государственного Совета Удмуртской Республики по доверенности Гаязова А.Г., представителя Главы Удмуртской Республики по доверенности Вострикова С.В. против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Макарова Е.Н., полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
На территории Удмуртской Республики 10 октября 2011 года принят Закон Удмуртской Республики «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» № 51-РЗ (далее по тексту - Закон Удмуртской Республики № 51-РЗ), в который Законами Удмуртской Республики от 8 мая 2013 года № 34-P3, от 10 октября 2014 года № 49-РЗ, от 15 ноября 2017 года № 64-РЗ, от 10 января 2020 года № 1-РЗ вносились изменения.
Законом Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года № 79-РЗ «О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» в Закон Удмуртской Республики от 10 октября 2011 года № 51-РЗ «О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» внесены изменения, в том числе, в части исключения из структуры Государственного контрольного комитета должности заместителя председателя Государственного контрольного комитета.
Калинина С.Н. (далее – административный истец) обратилась в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать не действующим и не подлежащим применению с момента принятия Закон Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года № 79-РЗ «О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики «О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» в части исключения должности заместителя Председателя Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики.
Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 января 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления Калининой С.Н. отказано.
В кассационной жалобе административный истец Калинина С.Н. ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального права. В обоснование доводов кассационной жалобы ее автор не соглашается с выводами судов о правомерности оспариваемого нормативного правового акта. Считает, что суды ограничились формальным указанием на соблюдение процедуры, определенной Регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики от 18 сентября 2018 года № 232-IV без сопоставления с другими доказательствами по делу. Кассатор полагает, что суды оставили без должной правовой оценки ее доводы о нарушении административным ответчиком порядка принятия нормативного правового акта, что выразилось в том, что председателем головной комиссии (инициатором поправок) в докладе об итогах подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении о внесенных поправках к законопроекту и результатах их рассмотрения до сведения депутатов доведена неполная информация.
Помимо этого, в ходе рассмотрения и обсуждения поправок на заседании головной комиссии, даже при наличии подробных обоснований, мнения членов комиссии разделились, «за» проголосовали депутаты с превышением всего в один голос. В нарушение пункта 2 статьи 72 Регламента инициатором законопроекта указанная информация о результатах рассмотрения постоянной комиссией поправок до депутатов на сессии также не доведена. Также, инициатором поправок обоснование прилагаемых к принятию поправок, то есть, какие социальнозначимые цели при этом преследовались, не представлены.
Отсутствие полной и объективной информации о существе поправок, сопряженное с грубым нарушением процедуры принятия законопроекта, не позволило депутатам принять объективное решение и свидетельствует о нарушении действующего законодательства, регламентирующего порядок принятия поправок в законы Удмуртской Республики.
Как утверждает податель кассационной жалобы, судами не учтена правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении от 5 июля 2001 года № 11-П, в соответствии с которой изменение концепции нормативного правового акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему. Применительно к акту, влияющему на конституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта.
В пояснительной записке к законопроекту информация о необходимости изменения структуры Комитета, в том числе исключения должности заместителя председателя, отсутствует, изменения в статью 4 Закона Удмуртской Республики № 51-РЗ, равно как в статьи 23, 24, 25 законопроектом в первом чтении не вносились. Во втором чтении поправками к законопроекту предусмотрены существенные изменения структуры Комитета (исключение должности заместителя председателя), то есть, внесены поправки не в законопроект, принятый в первом чтении, а в Закон Удмуртской Республики 51-РЗ, нормы которого (статьи 4, 23-25) в первом чтении не изменялись и депутатами не обсуждались. Таким образом, как считает Калилина С.Н., между первым и вторым чтением произошло существенное изменение концепции законопроекта, выраженное в изменении объема прав должностных лиц и круга субъектов, на которых он распространяется.
Приводя названные обстоятельства, административный истец просит, отменив судебные акты судов обеих инстанций, постановить новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме.
Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.
Так, как следует из материалов административного дела и установлено судами, Законом Удмуртской Республики «О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» № 51-РЗ определяется правовой статус, компетенция, порядок формирования, организации и основы деятельности Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики.
Законом Удмуртской Республики от 3 декабря 2020 года № 79-РЗ в вышеуказанный Закон № 51-РЗ внесены изменения, в том числе, в части исключения из структуры Государственного контрольного комитета должности заместителя председателя Государственного контрольного комитета.
Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что процедура принятия, вид и форма, порядок подписания, опубликования и вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта соблюдена, а его оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права и законные интересы административного истца не нарушают.
Судебная коллегия находит выводы судов правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.
Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Применяя руководящие разъяснения Верховного Суда Российской Федерации суды исходили из следующего.
Так, согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту - Федеральный закон № 6-ФЗ) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплено право законодательных (представительных) органов на создание органов государственного финансового контроля для осуществления контроля за исполнением бюджета.
Закон Удмуртской Республики № 79-РЗ принят Государственным Советом Удмуртской Республики, который, в силу статьи 31 Конституции Удмуртской Республики, является законодательным (представительным) и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики, а также постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Удмуртской Республики, в связи с чем суды верно констатировали о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят законодательным органом Удмуртской Республики в пределах предоставленных ему полномочий.
Процедура принятия нормативного правового акта Государственным Советом Удмуртской Республики определена Регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики, утвержденным постановлением Государственного Совета Удмуртской Республики от 18 сентября 2018 года № 232-IV (далее – Регламент).
Согласно пункту 1 статьи 63 Регламента право законодательной инициативы в Государственном Совете принадлежит субъектам, указанным в части 1 статьи 37 Конституции Удмуртской Республики, то есть, в том числе, постоянным комиссиям Государственного Совета Удмуртской Республики.
Из материалов административного дела следует, что проект закона Удмуртской Республики № 6052-6зп «О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики «О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» внесен Постоянной комиссией Государственного Совета Удмуртской Республики по государственному строительству, местному самоуправлению и общественной безопасности, то есть субъектом, наделенным правом законодательной инициативы в соответствии с приведенным выше правовым регулированием.
Порядок внесения на рассмотрение Государственного Совета Удмуртской Республики проектов законов Удмуртской Республики, проектов постановление Государственного Совета и их рассмотрение определен главой 9 Регламента.
Оценив представленные административным ответчиком доказательства, суды сделали обоснованный вывод о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта, установленный главой 9 Регламента, порядок нарушен не был.
Так, с проектом закона, как требуют положения подпункта 2 пункта 2 статьи 64 Регламента, представлена пояснительная записка инициатора законопроекта, содержащая необходимые сведения, в частности, обоснование необходимости разработки и принятия проекта закона, включающее его цель и предмет правового регулирования; общую характеристику структуры проекта закона Удмуртской Республики, а также указание на то, что принятие закона обусловлено изменениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 6-ФЗ, а также с учетом поступивших предложений депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики.
С учетом требований пунктов 6 и 7 статьи 65 Регламента на проект закона даны заключения Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике, прокуратурой Удмуртской Республики, Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики, Главой Удмуртской Республики. В соответствии с требованиями пункта 9 статьи 55 Регламента правовым управлением Аппарата Государственного Совета проведена правовая и антикоррупционная экспертиза проекта Закона.
Как следует из протокола заседания двадцать восьмой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики шестого созыва от 27 октября 2020 года № 28, проект закона Удмуртской Республики «О внесении изменений в Закон Удмуртской Республики «О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» принят в первом чтении большинством голосов, то есть в соответствии с процедурой, предусмотренной пунктами 6 и 7 статьи 69 Регламента.
В последующем инициатором законопроекта внесены поправки к проекту закона Удмуртской Республики № 6052-6зп, принятому в первом чтении с обоснованием данных поправок. Порядок внесения названных поправок к проекту закона Удмуртской Республики, принятому в первом чтении, установленный статьей 70 Регламента, также нарушен не был.
Согласно протоколу заседания двадцать девятой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики от 24 ноября 2020 года № 29 проект закона принят с учетом внесенных поправок во втором чтении большинством голосов от установленного числа, что соответствует требованиям статьи 38 Конституции Удмуртской Республики, статьи 17 Закона Удмуртской Республики от 5 декабря 2007 года № 65-РЗ «О Государственном Совете Удмуртской Республики», статье 72 Регламента.
Закон Удмуртской Республики № 79-РЗ подписан Главой Удмуртской Республики 3 декабря 2020 года и 4 декабря 2020 года опубликован на Официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики и зарегистрирован 9 декабря 2020 года в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике за № RU18000202001441.
При этом содержание оспариваемого нормативного правового акта не противоречит требованиям иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата контрольно-счетного органа. Законом субъекта Российской Федерации в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации
В силу приведенных положений федеральный законодатель установил в императивной форме конкретный состав указанного органа, в который входит: председатель, аудиторы и аппарат контрольно-счетного органа. При этом делегировал право субъекту Российской Федерации ввести нормативное регулирование должности заместителя председателя контрольно-счетного органа, то есть оставил разрешение данного вопроса на усмотрение самого субъекта.
Следовательно, применительно к рассматриваемому административному делу представительный орган Удмуртской Республики – Государственный Совет Удмуртской Республики, действуя в пределах предоставленных статьей 2, частью 1 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ, статьей 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочий, разрешил вопрос об исключении из состава данного органа должности заместителя председателя контрольно-счетного органа.
Таким образом, как верно указано судами обеих инстанций, оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным органом с соблюдением установленной процедуры, в том числе к его форме и виду, а также правилам введения в действие и порядком опубликования. При этом названный нормативный правовой акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.
Доводы кассационной жалобы, являясь тождественными аргументам административного иска и апелляционной жалобы, были проверены судами обеих инстанций и отвергнуты как необоснованные, с чем судебная коллегия оснований не согласиться не находит.
Так, Глава 9 Регламента, регулирующая вопросы порядка внесения на рассмотрение Государственного Совета проектов законов Удмуртской Республики и их рассмотрение, не предусматривает доведение депутатам позиции Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики о неправомерности обсуждаемых поправок, финансово-экономического обоснования поправок.
Само по себе отсутствие финансово-экономического обоснования проекта закона к предложенным поправкам, не свидетельствует о несоблюдении требований подпункта 5 пункта 2 статьи 64 Регламента, поскольку согласно пояснительной записке к проекту закона реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов средств бюджета Удмуртской Республики.
При этом судебная коллегия также соглашается с выводами судов о том, что необходимости повторного рассмотрения законопроекта в первом чтении с учетом внесенных в него поправок во втором, не имелось.
Действительно, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 5 июля 2001 года № 11-П, применительно к акту, влияющему на конституционно - правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта.
В свою очередь пунктом 4 статьи 69 Регламента определено, что при рассмотрении Государственным Советом проекта закона Удмуртской Республики в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка его актуальности и практической значимости.
В то же время, как правильно отмечено судами, концепция законопроекта на этапах его прохождения в первом и во втором чтениях не изменялась.
Так, из пояснительной записки к проекту закона Удмуртской Республики «О внесении изменений в закон Удмуртской Республики «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» следует, что указанный проект был подготовлен в связи с изменениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 6-ФЗ, в том числе в отношении субъектов, входящих состав Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики: председателя, заместителя председателя и аудиторов, а также структуры Государственного контрольного комитета.
Включенные в законопроект в ходе процедуры второго чтения поправки относились к тем же субъектам, входящим состав Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики: председателя, заместителя председателя и аудиторов, а также структуры Государственного контрольного комитета.
Кроме того, из протокола заседания Государственного Совета Удмуртской Республики от 24 ноября 2020 года следует, что депутатами обсуждались внесенные поправки, что не позволяет сделать вывод об искажении концепции законопроекта.
Аргументы автора кассационной жалобы о недопустимости придания обратной силы закону не могут повлиять на правильность постановленных по делу судебных актов, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт предусматривает общий порядок вступления его в силу, что с учетом заявленных в административном исковом заявлении требований, не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы. Вопрос же о прекращении государственной гражданской службы административного истца находится за пределами предмета рассмотрения по настоящему административному делу.
При определении пределов проверки законности судебных актов судов нижестоящих инстанций суд кассационной инстанции, руководствуясь принципом диспозитивности, установленной частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вправе осуществлять проверку судебного акта исключительно в пределах доводов кассационных жалобы, представления.
В то же время таких доводов, влекущих отмену постановленных судами судебных актов в кассационной жалобе Калининой С.Н. не содержится, и судебной коллегией Шестого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.
Таким образом, решение суда первой инстанции и апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законными и обоснованными, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по приведенным выше основаниям.
На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 26 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Калининой Светланы Николаевны - без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Кассационное определение в полном объеме изготовлено 2 сентября 2021 года.
Председательствующий:
Судьи:
Постановление06.09.2021
