ШЕСТОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
№ 88а-22904/2020
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
17 ноября 2020 года город Самара
Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Ляпина Н.А.,
судей Белова В.И. и Фахрутдинова И.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу администрации Первомайского района Оренбургской области, кассационное представление прокуратуры Оренбургской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 16 июля 2020 года по административному делу № 2а-353/2020 по административному исковому заявлению администрации Большечерниговского района Самарской области к администрации Первомайского района Оренбургской области о признании недействующим постановления администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О введении ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области» с учетом изменений, внесенных постановлением администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О продлении режима ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области».
Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационных жалобы и представления, выслушав в их поддержку объяснения представителя администрации Первомайского района Оренбургской области по доверенности Б.Е.А., возражения представителей администрации Большечерниговского района Самарской области по доверенности М.В.В., Ф.С.С. против удовлетворения кассационных жалобы и представления, заключение прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н., полагавшего апелляционное определение подлежащим отмене с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
администрация Большечерниговского района Самарской области (далее – административный истец) обратилась в суд с вышеназванным административным исковым заявлением.
В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что ДД.ММ.ГГГГ администрацией Первомайского района Оренбургской области в отсутствие на то законных оснований принято постановление №-п «О введении ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области». Указанным постановлением был ограничен въезд на территорию муниципального образования всех видов транспорта и следование пешим ходом, в результате чего на территории муниципального района Большечерниговский Самарской области скопилось большое количество граждан Республики Узбекистан, следовавших транзитом через Самарскую область в пункт пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенный на территории Оренбургской области, для дальнейшего въезда в Республику Узбекистан. С целью изоляции иностранных граждан и исключения их контакта с местными жителями администрация Большечерниговского района Самарской области разработала соответствующий план мероприятий по временному размещению иностранных граждан на территории муниципального района и выдаче отдельных видов имущества, входящих в резерв материальных ресурсов Самарской области, для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера. В связи с этим администрация Большечерниговского района Самарской области вынуждена была нести расходы из местного бюджета. По мнению административного истца, с учетом складывающейся неблагоприятной эпидемиологической обстановки, связанной с распространением коронавирусной инфекции, ситуация, обусловленная нахождением иностранных граждан на территории муниципального района, может привести к ухудшению санитарно - эпидемиологической обстановки на территории этого муниципального района.
В связи с этим, обратившись в суд, административный истец просил признать недействующим постановление администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О введении ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области» с учетом изменений, внесенных постановлением администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О продлении режима ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области».
Решением Первомайского районного суда Оренбургской области от 16 июля 2020 года в удовлетворении административных исковых требований администрации Большечерниговского района Самарской области к администрации Первомайского района Оренбургской области отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 16 июля 2020 года решение Первомайского районного суда Оренбургской области от 16 июля 2020 года отменено, по делу принято новое решение об удовлетворении административных исковых требований; постановлено признать не действующим со дня принятия постановление администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О введении ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области» с учетом изменений, внесенных постановлением администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О продлении режима ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области».
В кассационных жалобе и представлении, поданных в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ, соответственно, административный ответчик администрация Первомайского района Оренбургской области и прокуратура Оренбургской области просят об отмене апелляционного определения, как постановленного при неправильном применении норм материального и процессуального права. В качестве доводов кассационной жалобы администрация Первомайского района Оренбургской области не соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о неправомерности оспариваемого постановления, полагая, что оно принято в пределах установленных полномочий и с соблюдением требований законодательства к форме нормативного акта, порядку принятия и введения в действие. Автор кассационной жалобы полагает, что указание на невозможность реализации исполнения на территории Большечерниговского района Самарской области ограничений, установленных постановлением Губернатора Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об ограничительных и иных мероприятиях по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Самарской области и внесении изменений в постановление Губернатора Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№ «О введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV», не свидетельствует о нарушении каких-либо прав, свобод и законных интересов администрации Большечерниговского района Самарской области.
Аналогичные доводы в обоснование необходимости отмены постановленного по делу апелляционного определения приведены прокуратурой Оренбургской области в кассационном представлении. Прокурор считает, что оспариваемое постановление администрации Первомайского района Оренбургской области принято в пределах компетенции органа местного самоуправления, в рамках реализации пункта 2 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» на основании предложения государственного санитарного врача от ДД.ММ.ГГГГ. Передвижение по территории Самарской области иностранных граждан оспариваемым нормативным правовым актом не ограничивалось, а понесенные административным истцом расходы на исполнение заключенных муниципальных контрактов, а именно на развертывание пункта временного размещения иностранных граждан, обеспечение их средствами индивидуальной защиты, водой и всем необходимым для проживания, не связаны с оспариваемым постановлением. Указанные мероприятия были проведены в рамках исполнения распоряжения Правительства Самарской области от ДД.ММ.ГГГГ№-р «О развертывании пункта временного размещения иностранных граждан на территории муниципального района Большечерниговский Самарской области и выдаче отдельных видов имущества, входящих в резерв материальных ресурсов Самарской области для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера».
Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационных жалобы и представления своевременно и надлежащим образом.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалобы и представления, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3).
Нарушения норм процессуального права, влекущие безусловную отмену постановленного судебного акта, допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела.
Согласно пункту 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в абзаце 2 пункта 12 постановления Пленума от ДД.ММ.ГГГГ№ «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. При этом в случае оспаривания нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения.
Согласно материалам административного дела администрацией Большечерниговского района Самарской области оспаривается постановление администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№.
Из содержания названного нормативного правового акта следует, что оно принято, в том числе, во исполнение предложения главного санитарного врача по муниципальным образованиям: городской округ г. Бузулук, Бузулукскому, Грачевскому, Курманаевскому, Тоцкому, Первомайскому муниципальным районам Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ.
В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 51 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федеральный закон № 52-ФЗ) главные государственные санитарные врачи и их заместители наряду с правами, предусмотренными статьей 50 настоящего федерального закона, наделяются полномочиями по внесению предложений в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина).
ДД.ММ.ГГГГ во исполнение названной правовой нормы, а также положений статьи 31 Федерального закона № 52-ФЗ главным санитарным врачом по муниципальным образованиям: городской округ г. Бузулук, Бузулукскому, Грачевскому, Курманаевскому, Тоцкому, Первомайскому муниципальным районам Оренбургской области Главе администрации муниципального образования Первомайский район Оренбургской области внесено предложение ввести на территории Малозайкинского сельсовета Первомайского района Оренбургской области режим ограничительных мероприятий (карантин) с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ. В пункте 2 изложено, что с целью недопущения распространения коронавирусной инфекции на территории названного муниципального образования предлагается ограничить въезд (выезд) на указанной территории, в том числе пешим ходом.
Как следует из содержания частей 2, 3 статьи 31 Федерального закона № 52-ФЗ, ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.
Согласно пунктам 2.7, 2.8 СП 3.1/3.2.3146-13 (вместе с «СП 3.1/3.2.3146-13. Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней. Санитарно-эпидемиологические правила»), утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 декабря 2013 года № 65, в случае опасности распространения инфекционных болезней в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации на территории Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации, в городских и сельских населенных пунктах, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности вводятся меры, предусматривающие особые условия и режимы хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (карантин).
Решение о введении (снятии) карантина принимается Правительством Российской Федерации по предложению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предписанию главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации. Контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на территориях (объектах) с введенным режимом карантина проводят органы, уполномоченные осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
При этом из содержания Приложения 5 к методическим рекомендациям 3.1.0170-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Эпидемиология и профилактика COVID-19, утвержденным Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации от 30 марта 2020 года, следует, что введение карантина на пораженные административные территории с эпидемическими очагами (ограничение выезда) рекомендуется при масштабном распространении без прослеживания эпидемиологической связи случаев.
Таким образом, из взаимосвязанных положений приведенных требований закона, санитарных правил, методических рекомендаций следует, что введение конкретных ограничений на пораженные административные территории, в частности по передвижению населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных, возможно исключительно исходя из конкретной эпидемиологической обстановки и фазы эпидемического процесса.
В силу положений Федерального закона № 52-ФЗ определение той или иной фазы эпидемического процесса, санитарно-эпидемиологической обстановки на конкретной территории, относится к компетенции должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в частности главного государственного санитарного врача по муниципальному образованию.
Реализация данных полномочий путем направления предложений в органы местного самоуправления о введении ограничительных мероприятий (карантина) является правом главного государственного санитарного врача по муниципальному образованию. Следовательно, участие данного должностного лица при рассмотрении административного дела по требованиям об оспаривании нормативного правового акта, которым исполнено предложение о введении ограничительных мероприятий (карантина), является необходимым как для соблюдения требований процессуального закона, так и для выяснения юридически значимых обстоятельств для правильного разрешения административного спора, в частности определения фазы эпидемического процесса и целесообразности введения тех или иных ограничительных мероприятий.
Несмотря на это, главный санитарный врач по муниципальным образованиям: городской округ г. Бузулук, Бузулукскому, Грачевскому, Курманаевскому, Тоцкому, Первомайскому муниципальным районам Оренбургской области к участию в деле не привлечен.
Кроме этого, в соответствии подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» разработка и реализация комплекса ограничительных мероприятий, в том числе особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки, возложена на высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Соответственно, исходя из этого, полномочия по введению ограничительных мероприятий в части передвижения на конкретной территории лиц и транспортных средств делегированы Президентом Российской Федерации высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации.
При этом оспариваемый администрацией Большечерниговского района Самарской области нормативный правовой акт содержит ограничительные мероприятия в части передвижения людей и транспортных средств на территории муниципального образования, входящего в границы Оренбургской области.
В то же время правовая позиция высшего должностного лица Оренбургской области по введенным исполнительным органом местного самоуправления названным ограничениям при принятии решения судом апелляционной инстанции не выяснена, к участию в деле данное лицо также не привлечено.
Допущенные по административному делу процессуальные нарушения не позволили выяснить все обстоятельства, имеющие правовое значения для правильного разрешения административного спора, что является безусловным основанием для отмены постановленного апелляционного определения и направления дела на новое апелляционное рассмотрение, поскольку в компетенцию суда кассационной инстанции полномочия по сбору и оценке доказательств, привлечению к участию в деле лиц, обладающим самостоятельным процессуальным статусом, не входят.
При новом рассмотрении административного дела суду апелляционной инстанции также необходимо учесть, что оспариваемым нормативным правовым актом вводятся и иные ограничительные мероприятия (карантин), которые непосредственно не связаны с изложенными в административном исковом заявлении последствиями для административного истца, в частности об обязанностях граждан по соблюдению масочного режима, самоизоляции, применению средств индивидуальной защиты, соблюдению профилактических мероприятий, рекомендаций к главам муниципальных образований о проведении разъяснительной работы среди населения и др.
Следовательно, суду при проверке законности названного постановления администрации Первомайского района Оренбугской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О введении ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области» с учетом изменений, внесенных постановлением администрации Первомайского района Оренбургской области от ДД.ММ.ГГГГ№-п «О продлении режима ограничительных мероприятий на территории муниципального образования Малозайкинский сельсовет Первомайского района Оренбургской области», исходя из требований процессуального закона, которым предусмотрена возможность признания нормативного правового акта не действующим в части, необходимо дать правовую оценку соответствия иных положений названного постановления, не связанных непосредственно с последствиями для административного истца, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и принять решение, отвечающее требованиям законности и обоснованности.
На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Оренбургского областного суда от 16 июля 2020 года отменить, административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Кассационное определение в полном объеме изготовлено 20 ноября 2020 года.
Председательствующий:
Судьи:
