ШЕСТОЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
№ 88а-14472/2021
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
11 августа 2021 года город Самара
Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего судьи Р.Г. Габдуллина,
судей Е.А. Карякина и И.В. Тимохина
рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу Нагибиной Ю.М. на решение Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2020 года по административному делу № 3а-178/2019 по административному исковому заявлению Нагибиной Ю.М. об оспаривании постановления Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года № 466 «О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 7 декабря 2020 года № 395».
Проверив материалы административного дела, заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Габдуллина Р.Г., изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, доводы в ее поддержку административного истца Нагибиной Ю.М., позицию представителей по доверенностям Губернатора Челябинской области Алешкиной О.А. и Курочкиной И.В., а также заключение прокурора шестого отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трофимова А.А., полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
7 декабря 2010 года Губернатором Челябинской области вынесено постановление № 395 «Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области», которым утверждены положение, структура и штатная численность указанного органа.
Постановлением Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года № 466 «О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 7 декабря 2010 года № 395», размещенном на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 21 октября 2019 года, в вышеназванное постановление внесены изменения, а именно структура и штатная численность Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области изложены в новой редакции.
Нагибина Ю.М. (далее - административный истец) обратилась в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать вышеназванное постановление Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года № 466 не соответствующим Трудовому кодексу Российской Федерации и не действующим в части исключения из структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области Комитета правового обеспечения, а из штатной численности - должности председателя Комитета правового обеспечения, а также не действующим и не соответствующим распоряжению Губернатора Челябинской области № 10-р от 13 января 2016 года «Об утверждении Стандарта структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области» в части исключения из структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области Комитета правового обеспечения и исключения из под прямого подчинения руководителя органа исполнительной власти подразделений, непосредственно осуществляющих правовое обеспечение (отдела земельно-имущественных отношений, отдела договорных отношений).
В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что она с 2011 года проходит государственную службу в Управлении делами Губернатора и Правительства Челябинской области, занимая должность председателя Комитета правового обеспечения, а в период принятия оспариваемого постановления Губернатора Челябинской области находилась в отпуске по уходу за ребёнком.
Нагибина Ю.М. полагает, что оспариваемое постановление противоречит статье 256 Трудового кодекса Российской Федерации, так как лишает её возможности работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию, а также пунктам 6 и 18 Стандарта структуры и штатной численности органов исполнительной власти Челябинской области, утверждённого распоряжением Губернатора Челябинской области № 10-р от 13 января 2016 года, поскольку исключает из прямого подчинения руководителя органа исполнительной власти подразделения, осуществляющие правовое обеспечение.
Решением Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2020 года, в удовлетворении административного иска Нагибиной Ю.М. отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 1 сентября 2020 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 3 марта 2020 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2020 года апелляционная жалоба Нагибиной Ю.М. оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции от 19 ноября 2019 года - без изменения.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 мая 2021 года административное дело с кассационной жалобой Нагибиной Ю.М. на решение Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2020 года передано на рассмотрение в судебную коллегию по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции.
В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 26 января 2021 года и поступившей в Шестой кассационный суд общей юрисдикции 15 июня 2021 года, заявитель выражает несогласие с вынесенными по делу судебными актами, просит их отменить и принять по делу новый судебный акт. Полагает, что судами первой и апелляционной инстанций в рамках настоящего дела неверно сделан вывод о том, что оспариваемое постановление Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года № 466 является нормативно-правовым актом. Указанное лишило ее права на его обжалование по правилам подсудности трудовых споров, как локального правового акта, регулирующего трудовые отношения.
Таким образом, по мнению Нагибиной Ю.М., судами первой и апелляционной инстанций были существенно нарушены нормы материального и процессуального права.
В судебном заседании суда кассационной инстанции административный истец Нагибина Ю.М. доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержала в полном объеме, просила состоявшиеся по делу судебные акты отменить.
Представители Губернатора Челябинской области Алешкина О.А. и Курочкина И.В., а также прокурор шестого отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трофимов А.А. возражали против удовлетворения кассационной жалобы, просили вынесенные судебные акты оставить без изменения.
Иные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились, явку представителей не обеспечили.
На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав позицию лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.
Как следует из материалов административного дела и установлено судами, Нагибина Ю.М. назначена на должность государственной гражданской службы - председателя комитета правового обеспечения Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области приказом Управляющего делами от ДД.ММ.ГГГГ№.
Приказом Управляющего делами от ДД.ММ.ГГГГ№ ей предоставлен отпуск по уходу за ребенком до достижения 3-х летнего возраста (до 15 апреля 2021 года).
На момент рассмотрения настоящего административного дела в суде первой инстанции, трудовые отношения между сторонами не были прекращены, при этом административный истец прервала отпуск по уходу за ребенком и находилась в очередном отпуске.
Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административных исковых требований Нагибиной Ю.М., суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав действующее федеральное и региональное законодательство, пришли к правильным выводам о том, что оспариваемое постановление принято Губернатором Челябинской области в пределах предоставленных ему полномочий и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, а также не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами судебных инстанций, поскольку они являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и правильном применении норм действующего законодательства.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Согласно пунктам 1 и 4 статьи 17 этого же федерального закона в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 49, пункту 13 статьи 50 Устава Челябинской области, пункту 1.1-1 статьи 1, пункту 8 части 3 статьи 7 Закона Челябинской области от 28 октября 2004 года № 295-30 «О Губернаторе Челябинской области» Губернатор Челябинской области, являясь высшим должностным лицом области, возглавляет Правительство Челябинской области (далее - Правительство области), руководит Правительством области и органами исполнительной власти Челябинской области, определяет структуру органов исполнительной власти области; утверждает положения об органах исполнительной власти области, устанавливает их штатную численность в пределах утвержденных расходов в областном бюджете.
Согласно части 1 статьи 8 Закона Челябинской области «О Губернаторе Челябинской области» по вопросам своей компетенции Губернатор области издает постановления и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Челябинской области.
Постановлением Губернатора Челябинской области от 7 декабря 2010 года № 395 «Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области» утверждены соответствующие положение, структура и штатная численность Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области.
Постановлением Губернатора Челябинской области от 14 октября 2019 года № 466 «О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 7 декабря 2010 года № 395», размещенном на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 21 октября 2019 года, в вышеназванное постановление внесены изменения, а именно структура и штатная численность Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области изложены в новой редакции.
При этом из сравнительного анализа вышеназванных постановлений Губернатора Челябинской области следует, что из структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области исключен Комитет правового обеспечения. Входивший в его состав отдел договорных отношений включен в состав Комитета планирования закупок, а отделы правовой экспертизы и земельно-имущественных отношений в состав каких-либо комитетов не включены. Штатная численность должностей председателей комитетов, замещаемых государственными гражданскими служащими, оставлена без изменения, исключена одна должность председателя комитета, относящаяся к числу единиц, не относящихся к государственным гражданским служащим.
Согласно пояснениям административного ответчика основанием для принятия Постановления от 14 октября 2019 года № 466 явилось перераспределение функций между структурными подразделениями Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области.
При этом суды, руководствуясь разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» пришли к правильному выводу о том, что несогласие административного истца с изменением структуры Управления делами Губернатора и Правительства Челябинской области фактически направлено на проверку целесообразности принятия оспариваемого постановления.
Однако, исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования.
Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абзац второй).
Таким образом, для установления нормативного характера правового акта имеет значение его содержание.
Вопреки доводам кассационной жалобы оспариваемое постановление Губернатора Челябинской области, предусматривающее изменение структуры исполнительного органа государственной власти Челябинской области, его компетенцию относительно неопределенного круга субъектов, подпадающих в сферу полномочий данного органа, по своей правовой природе является нормативным правовым актом.
Позицию заявителя о том, что оспариваемое постановление следует признать локальным нормативным актом, содержащим нормы трудового права, судебная коллегия кассационного суда признает несостоятельной.
Как верно отмечено судами, исходя из положений статьей 5, 8, 11, 15 Трудового кодекса Российской Федерации локальные нормативные акты принимаются работодателями в пределах своей компетенции и содержат нормы трудового права, регулирующие трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения.
При этом оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно не затрагивает вопросов, связанных с прохождением государственной гражданской службы, оснований и конкретных сроков трудоустройства и увольнения сотрудников не вошедших в утвержденную структуру комитетов и отделов. Он не содержит каких-либо норм трудового права, следовательно, не может расцениваться как нарушающий права и законные интересы Нагибиной Ю.М. в трудовой сфере.
Таким образом, судебными инстанциями обоснованно не установлено противоречивого несоответствия оспариваемого нормативного правового акта, изданного административным ответчиком в пределах своей компетенции, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также правам и законным интересам административного истца, требующего признания его недействующим.
Судебная коллегия кассационного суда констатирует, что суды первой и апелляционной инстанций правильно определили юридически значимые обстоятельства дела, применили закон, подлежащий применению, дали надлежащую правовую оценку совокупности собранных и исследованных в судебных заседаниях доказательств.
Доводы жалобы с иным толкованием положений действующего законодательства не опровергают установленные по делу обстоятельства, не подтверждают неправильного применения судами обеих инстанций норм материального или процессуального права, лишены бесспорных правовых аргументов, направлены на переоценку исследованных судами обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не относится к компетенции суда кассационной инстанции.
При этом аналогичные доводы были тщательно проверены на стадии апелляционного рассмотрения дела, обоснованно отвергнуты как несостоятельные с приведением убедительных мотивов в апелляционном определении.
Каких-либо новых доводов, способных на стадии кассационного пересмотра вступивших в законную силу судебных актов поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу судебных постановлений и повлечь их отмену либо изменение, в кассационной жалобе не приведено.
На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты приняты судами обеих инстанций в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.
На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Челябинского областного суда от 19 ноября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Нагибиной Ю.М. - без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Кассационное определение в полном объёме изготовлено 13 августа 2021 года.
Председательствующий:
Судьи:
Определение27.08.2021
