№ 88а-14394/2022
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Челябинск 20 сентября 2022 г.
Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Степанова П.В.,
судей Тетюева С.В. и Чирковой Т.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации города Челябинска, Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и Челябинской городской Думы на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июня 2022 года по административному делу № 3а-3/2022 по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей Ахметшиной Гузалии Мударисовны, Лыкосова Михаила Игоревича, общества с ограниченной ответственностью «Ветагро», общества с ограниченной ответственностью «Технопарк» о признании не действующими отдельных положений Порядка демонтажа незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска, утвержденного решением Челябинской городской Думы от 30 марта 2021 года № 17/8.
Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В., объяснения представителя Челябинской городской Думы Бехтеревой Ю.Р., представителя администрации города Челябинска и Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска Лаптиевой А.Н., поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения представителя Лыкосова М.И, обществ с ограниченной ответственностью «Ветагро» и «Технопарк» Нестерова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Москвитина Н.Н., полагавшего, что обжалуемое апелляционное определение подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,
установила:
30 марта 2021 года Челябинской городской Думой принято решение №17/8 «Об утверждении Порядка демонтажа незаконно размещённых нестационарных объектов на территории города Челябинска» (далее решение).
Пунктом 1 указанного решения утверждён Порядок демонтажа незаконно размещённых нестационарных объектов на территории города Челябинска (приложение) (далее Порядок).
Указанным Порядком регламентируется деятельность по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем незаконно размещенных нестационарных объектов, расположенных на территории города Челябинска.
В соответствии с пунктом 3 Порядка работу по выявлению незаконно размещенных нестационарных объектов на территории города Челябинска осуществляет Администрация города Челябинска в лице Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска.
Демонтажу в порядке, установленном пунктами 8, 9 Порядка, подлежат нестационарные объекты, размещенные на момент выявления на земельных участках, являющихся муниципальной собственностью, и земельных участках из земель, государственная собственность на которые не разграничена, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю или документов на размещение таких нестационарных объектов.
Демонтажу в порядке, установленном пунктом 10 Порядка, подлежат нестационарные объекты, размещенные на земельных участках, находящихся в государственной, частной собственности, на земельных участках, являющихся муниципальной собственностью, переданных по договорам аренды, субаренды, а также на земельных участках, относящихся к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме, в случаях, приведённых в данном порядке.
Указанное решение вступило в силу со дня его официального опубликования ("Сборник правовых актов Челябинской городской Думы", N 18, февраль-март, 2021, 31.03.2021), за исключением пунктов 7, 8, 9, 12, 13 Порядка, вступающих в силу с 15 апреля 2021 года.
Решением Челябинской городской Думы от 21 декабря 2021 г. № 25/7 в указанный Порядок внесены изменения.
Суды справедливо исходили из того, что решение принято в пределах полномочий Челябинской городской Думыс соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.
Ахметшина Г.М., Лыкосов М.И., общества с ограниченной ответственностью «Ветагро» и «Технопарк» обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующими пунктов 2 - 10, 11, 12, 14, 16 Порядка, предусматривающих возможность демонтажа, перемещения и последующую утилизацию во внесудебном порядке незаконно размещенных нестационарных объектов, расположенных на территории города Челябинска, не являющихся объектами капитального строительства, по мотиву их противоречия Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", полагали, что оспариваемое правовое регулирование нарушает права собственников нестационарных объектов, содержит признаки коррупциогенной составляющей.
Определением Челябинского областного суда от 28 января 2022 года прекращено производство по делу в части требований о признании не действующими:
- пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 Порядка в редакции решения Челябинской городской Думы от 21 декабря 2021 года N 25/7 в части оспаривания правового регулирования демонтажа нестационарных объектов, расположенных на земельных участках, находящихся в частной собственности,
- пункта 10 Порядка,
- подпункта 4 пункта 11 Порядка в редакции решения Челябинской городской Думы от 21 декабря 2021 года N 25/7.
Таким образом, предметом судебной проверки являлись пункты 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11 (за исключением его подпункта 4), 12 (абзац 5), 14, 16 Порядка, связанные с демонтажем НТО, размещенных на публичных земельных участках.
Решением Челябинского областного суда от 28 января 2022 года в удовлетворении административных исков о признании не действующими пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 14, 16 Порядка отказано.
Определением Челябинского областного суда от 16 февраля 2022 года прекращено производство в части требований о признании не действующим абзаца 5 пункта 12 Порядка.
Дополнительным решением Челябинского областного суда от 16 февраля 2022 года отказано в удовлетворении требований административных истцов о признании не действующими пунктов 4, 6, 9, 11, 16 Порядка.
Рассматривая дело в апелляционном порядке по апелляционной жалобе ООО "Ветагро" и апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, Второй апелляционный суд общей юрисдикции вынес апелляционное определение от 28.06.2022 N 66а-645/2022, которым решение Челябинского областного суда от 28 января 2022 года и дополнительное решение этого же суда от 16 февраля 2022 года об отказе в удовлетворении административных исков о признании не действующим Порядка в части, которой установлены основания для приостановления мероприятий по демонтажу незаконно установленных нестационарных объектов в отсутствие бюджетных ассигнований; - в части предоставления возможности осуществления демонтажа нестационарных объектов лицам, не уполномоченным на демонтаж; - в части, предусматривающей возможность утилизации нестационарного объекта в отсутствие согласия собственника такого объекта, отменил и принял по делу в этой части новое решение, которым признал не действующими с даты вынесения апелляционного определения названные положения Порядка.
В остальной части обжалуемые судебные акты оставлены без изменения.
В кассационных жалобах Челябинской городской Думы и администрации города Челябинска, Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (поступили в суд первой инстанции 29 июля 2022 года и 03 августа 2022 года, соответственно), ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.
Прокуратурой Челябинской области представлены возражения, относительно доводов жалоб.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта и считает его правильным.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом апелляционной инстанции такого рода нарушения не допущены.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).
Названный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).
В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа (пункт 3 части 1); осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа (пункт 26 части 1).
В силу положений пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории городских округов, осуществляется органами местного самоуправления городских округов в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статья 125 ГК РФ).
Из приведенных норм законодательства, Устава города Челябинска, следует, что управление и распоряжение земельными участками городского округа и земельными участками, в границах названного муниципального образования, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется администрацией города, принятие нормативных правовых актов в данной сфере находится в ведении городской Думы.
В силу статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации (пункт 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (пункт 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту 2 пункта 1 и подпункту 4 пункта 2 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
В силу статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Вещи, не относящиеся к недвижимости, включая деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом. Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе.
Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
Частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Согласно статье 10 данного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Челябинской области от 09.04.2020 N 131-ЗО "О порядке и условиях размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности Челябинской области или муниципальной собственности, землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута" размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута осуществляется за плату на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с договором на размещение нестационарного торгового объекта, который заключается между органом исполнительной власти Челябинской области, уполномоченным на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности Челябинской области, или органом местного самоуправления, уполномоченным на распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, и юридическим лицом или гражданином, занимающимся предпринимательской деятельностью в соответствии с федеральными законами.
Судами установлено, что представительный орган города Челябинска в целях самозащиты нарушенного права свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, утвердил Порядок, оспариваемые нормы которого предусматривают возможность демонтажа и перемещения на специальную площадку размещенных на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, объектов, не относящихся к объектам капитального строительства, т.е. движимого имущества, которое возможно сохранить при перемещении и хранении в целости либо конструкции которых могут быть смонтированы вновь без несоразмерного ущерба их назначению.
Из системного толкования оспариваемых норм следует, что они касаются имущества (незаконно стоящих нестационарных объектов), которое к объектам недвижимости по смыслу пункта 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, не относится.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1, пунктом 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Использование названных земельных участков для незаконного размещения нестационарных объектов, без оформленных в установленном порядке уполномоченными органами документов (документов, являющихся основанием для использования земельного участка может быть расценено как нарушение прав муниципального образования на соответствующие земельные участки.
Следовательно, муниципальное образование, как субъект гражданских прав вправе осуществлять их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения (статьи 12 и 14 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Вместе с тем, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что в оспариваемом Порядке не в полной мере соблюден принцип соразмерности способов самозащиты нарушению прав городского округа, а также допущены иные нарушения федерального законодательства.
Проанализировав положения пункта 9 Порядка, из содержания которого следует, что физические и юридические лица, обратившиеся с заявлением о рассмотрении возможности демонтажа, при определённых условиях вправе осуществить демонтаж незаконно размещенного нестационарного объекта, своими силами и за счет собственных средств, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о противоречии этой нормы части 3 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ поскольку полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно, органы местного самоуправления не могут произвольно, по собственному усмотрению создавать наделить такими полномочиями иных лиц.
При этом вопреки доводам кассационных жалоб, демонтаж незаконно размещенного нестационарного объекта, осуществляется силами и за счет собственных средств лица, обратившегося с заявлением о рассмотрении возможности демонтажа, в присутствии сотрудника муниципального учреждения, а не силами муниципального учреждения.
Указанные обстоятельства, безусловно, свидетельствуют о том, что такие лица наделяются отдельными публичными полномочиями органов местного самоуправления, что закону не соответствует.
Указание суда апелляционной инстанции на то, что реализация указанных полномочий публичной власти не может быть поставлена в зависимость от наличия и объема бюджетных ассигнований и оправдывать бездействие по неосуществлению данной деятельности, также является правомерным.
Судебная коллегия согласна с такими выводами суда апелляционной инстанции, так как они основаны на верном толковании норм материального права.
Осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования и не может носить произвольный характер.
Проверяя соответствие содержания указанного Порядка правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что положения Гражданского кодекса Российской Федерации не предусматривают возможности утилизации нестационарного объекта в отсутствие согласия собственника такого объекта.
Демонтаж (перемещение) не лишает владельца самовольно (незаконно) установленного нестационарного объекта права собственности на такой объект.
В пп. 1 и 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
В соответствии с пунктом 3 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных Кодексом, лицо может приобрести право собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом.
Согласно пункту 1 статьи 225 Гражданского кодекса Российской Федерации бесхозяйной является вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права собственности на которую собственник отказался.
Статья 226 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что движимые вещи, брошенные собственником или иным образом оставленные им с целью отказа от права собственности на них (брошенные вещи), могут быть обращены другими лицами в свою собственность в порядке, предусмотренном пунктом 2 данной статьи.
В силу пункта 2 указанной статьи лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже трех тысяч рублей, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность.
Другие брошенные вещи поступают в собственность лица, вступившего во владение ими, если по заявлению этого лица они признаны судом бесхозяйными (пункт 3 статьи 226 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Соответственно, во исполнение приведенной выше нормы при поступлении упомянутого имущества в собственность муниципального образования оно вправе принять решение о его утилизации.
Оспариваемым Порядком не предусмотрено, что утилизации разрешается только после поступления имущества в собственность муниципального образования.
Суд апелляционной инстанции правильно определил все имеющие значение для настоящего дела обстоятельства с изложением в обжалуемом акте объективных результатов их проверки, дал им правильную оценку.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку обстоятельства, имеющие существенное значение для дела были установлены правильно.
Оснований, по которым возможно не согласиться с выводом суда апелляционной инстанций, рассматриваемые кассационные жалобы не содержат.
Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июня 2022 года, оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Челябинска, Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска и Челябинской городской Думы – без удовлетворения.
Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.
Настоящее определение изготовлено в полном объеме 27 сентября 2022 года.
Председательствующий
Судьи
