ПЯТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
№ 88а-1298/2021
номер дела в суде первой
инстанции № 3а-5/2020
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Пятигорск 18 февраля 2021 г.
Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Нафикова И.А.,
судей Зайнуллиной Г.К., Фахретдиновой Р.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Мурзабекова Т.М. на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г. по административному делу по административному исковому заявлению Чаниева И.М., Дзейтова И.А., Бекова У.И., Келлематова М.А. о признании недействующим в части нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Нафикова И.А., выслушав объяснения представителя Мурзабекова Т.М. Куриева М.М., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Чаниева И.М., Дзейтова И.А., представляющего также по доверенности интересы Чаниева И.М. и Келлематова М.А., представителя Бекова У.И. Хамхоева М.Х., представителя Городского совета депутатов муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Белокиева А.Г., полагавших кассационную жалобу необоснованной, заключение старшего прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В., полагавшего апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г. подлежащим оставлению без изменения, а кассационную жалобу на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. - оставлению без рассмотрения, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
решением Городского совета депутатов муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Республики Ингушетия от 23 октября 2018 г. № 27/1-1 утверждены Генеральный план муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Республики Ингушетия и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Республики Ингушетия (опубликовано (обнародовано) путем размещения на официальном сайте администрации города Сунжа – www.suniagrad.ru).
Чаниев И.М., Дзейтов И.А., Беков У.И., Келлематов М.А. обратились в суд с административным иском о признании недействующими указанных выше нормативных правовых актов в части отнесения земельного участка, ранее отведенного под строительство школы, к зоне жилой застройки и перенесения социального объекта (школы) на земельный участок с кадастровым номером №, возложении на административного ответчика внести соответствующие изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Республики Ингушетия.
В обоснование заявленных требований административные истцы сослались на то, что постановлением администрации Сунженского района от 26 сентября 2001 г. № 285 земельный участок площадью 2,7 га из землепользования ГУП им. Осканова был отведен под строительство школы на 504 места в ст. Орджоникидзевской Республики Ингушетия, был утвержден акт выбора земельного участка в натуре, строительство школы планировалось в 2020 году. В 2016 году сельское поселение Орджоникидзевское поэтапно было преобразовано в городской округ Сунжа. Однако при утверждении оспариваемых административными истцами нормативных правовых актов ранее отведенный под строительство школы земельный участок был перенесен на соседний участок, который имеет обременение, что препятствует строительству школы, тем самым лишает их детей права на образование (расположенная в том районе школа работает в три смены).
Решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. административное исковое заявление Чаниева И.М., Дзейтова И.А., Бекова У.И., Келлематова М.А. удовлетворено. Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ город Сунжа», утвержденные решением Городского совета депутатов муниципального образования «Городской округ город Сунжа» от 23 октября 2018 г. № 27/1-1 «Об утверждении Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ город Сунжа» признаны в части отнесения земельного участка ранее отведенного на основании постановления администрации Сунженского района от 26 сентября 2001 г. № 285 под строительство объекта регионального значения (школа) к зоне жилой застройки и перенесения данного объекта на земельный участок с кадастровым номером № недействующими с момента принятия. На Городской совет депутатов муниципального образования «Городской округ город Сунжа» возложена обязанность опубликовать настоящее решение суда или сообщение о принятом решении суда в муниципальном бюджетном учреждении «<данные изъяты>», а также на официальном сайте администрации муниципального образования «Городской округ город Сунжа» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Лицами, участвующими в деле, решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. в апелляционном порядке не обжаловалось.
Определениями судьи Верховного Суда Республики Ингушетия от 14 мая 2020 г. удовлетворены ходатайства лиц, не привлеченных к участию в деле, - Мурзабекова Т.М. и Вишагурова И.Х. о восстановлении процессуального срока на подачу апелляционной жалобы на указанное выше решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г.
В апелляционных жалобах Мурзабековым Т.М. и Вишагуровым И.Х. указывалось на то, что им на праве собственности принадлежат земельные участки, которые находятся в зоне жилой застройки, законность отведения которой оспаривается административными истцами. Считают, что оспариваемым судебным актом фактически изменен вид разрешенного использования земельного массива, на котором размещены принадлежащие им земельные участки, следовательно затрагиваются их права. Однако к участию в деле не были привлечены ни они, ни иные лица, владеющими земельными участками на спорной территории.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г. апелляционные жалобы Мурзабекова Т.М., Вишагурова И.Х. на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. оставлены без рассмотрения по существу.
В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 30 декабря 2020 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 19 января 2021 г., Мурзабековым Т.М. ставится вопрос об отмене решения Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г., как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Таких оснований для отмены или изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г. не установлено.
Оставляя апелляционную жалобу Мурзабекова Т.М. без рассмотрения по существу, суд апелляционной инстанции исходил из того, что удовлетворение заявленных административными истцами требований о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Республики Ингушетия недействующими в части на основании признания административным ответчиком иска обусловлено также нарушением процедуры принятия нормативного правового акта, что предполагает реализацию прав заинтересованными лицами при последующей процедуре принятия замещающего нормативного правового акта; каких-либо суждений о правах третьих лиц, обоснованности отнесения земельных участков к той или иной территориальной зоне судебный акт не содержит и из обжалуемого решения суда не следует, что в отношении Мурзабекова Т.М. разрешен вопрос о его правах и обязанностях.
Оснований не согласиться с такими выводами суда апелляционной инстанции не имеется.
В соответствии с частью 2 статьи 295 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право апелляционного обжалования решения суда принадлежит лицам, участвующим в деле, а также лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле и вопрос о правах и об обязанностях которых был разрешен судом.
Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» разрешение вопроса о правах и об обязанностях лица, которое не было привлечено к участию в деле, в частности, может иметь место тогда, когда из решения суда следует вывод о том, что данное лицо лишается прав, ограничивается в правах, наделяется правами и (или) на него возлагаются обязанности. При этом в случае оспаривания нормативного правового акта или акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, сам факт распространения на отдельных лиц норм оспариваемого акта не предоставляет им права на подачу апелляционной жалобы в отношении принятого судом решения.
Специфика рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов обусловлена тем, что одним из признаков нормативного правового акта является распространение его действия на неопределенный круг лиц, в связи с чем, круг лиц, права которых могут быть затронуты при разрешении соответствующего спора, не ограничен.
Между тем с учетом приведенных правовых норм и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации сам факт распространения нормативного правового акта на неопределенный круг лиц, в том числе заявителя кассационной жалобы, его заинтересованности в исходе конкретного дела, само по себе не наделяет его правом на обжалование судебного акта. Для возникновения права на обжалование судебного акта у лиц, не привлеченных к участию в деле, необходимо, чтобы оспариваемый судебный акт был принят непосредственно об их правах и обязанностях.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 3 части 3 статьи 8, части 13 статьи 24, части 1 статьи 32, Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В силу частей 10 и 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.
Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с частью 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи проводятся общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки.
Согласно части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд также выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт «в» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Как усматривается из материалов дела, заявленное административными истцами требование о признании нормативных правовых актов в части также было обосновано тем, что при их принятии нарушена процедура, предусмотренная законом, и указанное обстоятельство признано Городским советом депутатов муниципального образования «Городской округ город Сунжа» как при рассмотрении дела судом первой, так и апелляционной инстанции.
Мурзабековым Т.М. доказательства того, что оспариваемыми административными истцами Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Республики Ингушетия нарушались его права, не представлены.
Вопреки доводам Мурзабекова Т.М. решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г., которым Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Городской округ город Сунжа» Республики Ингушетия признаны недействующими в части, суждений об изменении вида разрешенного использования земельного массива, на котором размещен земельный участок Мурзабекова Т.М., не содержит. Из указанного судебного акта также не следует, что в отношении Мурзабекова Т.М. разрешен вопрос о его правах и обязанностях.
Изложенные выше обстоятельства позволяют признать, что суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Мурзабеков Т.М. не относится к лицам, которые имеют право обратиться с апелляционной жалобой на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г., в связи с чем его апелляционная жалоба не может быть рассмотрена по существу и в силу пункта 5 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит оставлению без рассмотрения. При этом судом апелляционной инстанции верно указано на то, что заинтересованные лица, не лишены права реализации своих прав при последующей процедуре принятия замещающих признанных недействующими в части нормативных правовых актов, поскольку в силу приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке генерального плана и по проекту правил землепользования и застройки в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, что предполагает возможность представить свои предложения по ним, а также оспорить эти нормативные правовые акты в судебном порядке.
Признание судом первой инстанции права Мурзабекова Т.М. на подачу апелляционной жалобы на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. при рассмотрении его ходатайства о восстановлении процессуального срока не влияет на изложенные выше выводы суда апелляционной инстанции, поскольку вопрос, подана ли апелляционная жалоба лицом, имеющим права на обращение в суд апелляционной инстанции, разрешается этим судом на стадии рассмотрения дела по апелляционной жалобе.
Относительно доводов кассационной жалобы на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. судебная коллегия приходит к следующему.
Правом кассационного обжалования обладают лица, участвующие в деле, и другие лица, если их права, свободы и законные интересы нарушены судебными актами, в том числе лица, не привлеченные к участию в деле в судах первой и апелляционной инстанций, если судебным актом разрешен вопрос об их правах и обязанностях (часть 1 статьи 318, пункт 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. № 17 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции», лица, не привлеченные к участию в деле, права, свободы и законные интересы которых нарушены вступившим в законную силу судебным актом, вправе обратиться с кассационной жалобой в суд кассационной инстанции и в том случае, если судебный акт суда первой инстанции не обжаловался в апелляционном порядке и вступил в законную силу.
Пунктом 7 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. № 17 разъяснено, что процессуальные действия, связанные с проверкой соблюдения порядка подачи кассационных жалобы, представления, требований, предъявляемых к их содержанию, а также действия по извещению лиц, участвующих в деле, о дате и времени судебного заседания суда кассационной инстанции осуществляются судьей суда кассационной инстанции (статьи 318-321, 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
При подаче кассационных жалобы, представления лицом, не обладающим правом на обращение в суд кассационной инстанции (например, лицом, не участвующим в деле, права, свободы и законные интересы которого с очевидностью не нарушены вступившими в законную силу судебными актами), они подлежат возвращению на основании пункта 2 части 1 статьи 321 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В случае если кассационные жалоба, представление таких лиц переданы для рассмотрения судом кассационной инстанции, они могут быть оставлены без рассмотрения по существу (пункт 6 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Поскольку судебная коллегия пришла к выводу о том, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. не нарушены права, свободы и законные интересы Мурзабекова Т.М., его кассационная жалоба на этот судебный акт, переданная для рассмотрения судом кассационной инстанции, в силу приведенных выше правовых норм и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации подлежит оставлению без рассмотрения.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Мурзабекова Т.М. – без удовлетворения.
Кассационную жалобу Мурзабекова Т.М. на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 15 января 2020 г. оставить без рассмотрения по существу.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.
Председательствующий И.А. Нафиков
Судьи Г.К. Зайнуллина
Р.Ф. Фахретдинова
