ПЯТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№ 88А-7814/2020
№ 2а-221/2019
г. Пятигорск 16 декабря 2020 г.
Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Фахретдиновой Р.Ф.,
судей Белоусовой Ю.К.
Нафикова И.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Общества с ограниченной ответственностью «Гвардия» к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2
по кассационной жалобе Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу на решение Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 16 мая 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2020 г.
Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав представителя Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по доверенности Слюсареву С.В., поддержавшую доводы кассационной жалобы, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
ООО «Гвардия» обратилось в суд с административным иском к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 и возложении обязанности отменить его, взыскать судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 2 000 рублей.
В обоснование требований указано, что по результатам внеплановой выездной проверки государственный инспектор Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу Дутова М.В. вынесла предписание от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, которым на ООО «Гвардия» возложена обязанность в период до 22 мая 2019 г. откорректировать проектную документацию нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с учетом нормативов образования навоза свиней свежего и предоставить на утверждение. ООО «Гвардия» полагало предписание незаконным, так как ответчиком не учтены разъяснения Минсельхоза России от 11 августа 2016 г. № ВА-14-27/8782 и письмо Минприроды России от 5 мая 2016 г. № 04-12-27/9376, из которых следует, что органические вещества и материалы, образующиеся в животноводстве в результате содержания сельскохозяйственных животных и являющиеся продуктами жизнедеятельности последних, после их обезвреживания и обеззараживания, а также органические удобрения на их основе могут быть реализованы в качестве продукции. Все материалы, отражающие характер образования на производстве ООО «Гвардия» сопутствующей продукции в виде навоза свиней с последующей его реализацией в качестве сырья для удобрений, в том числе технические условия и технологический регламент, учредительные и бухгалтерские документы, были предоставлены государственному инспектору в ходе проверки, однако не приняты им во внимание, что влечет нарушение прав административного истца.
Решением Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 16 мая 2019 г. административный иск ООО «Гвардия» удовлетворен частично, предписание от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность отменить предписание, в удовлетворении требований о возмещении государственной пошлины отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа 2019 г. вышеуказанное решение суда отменено, принято новое решение, которым административный иск ООО «Гвардия» к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 и возложении обязанности отменить его оставлен без удовлетворения.
Кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа 2019 г. отменено, административное дело направлено в тот же суд на новое апелляционное рассмотрение.
При новом рассмотрении дела апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2020 г. вышеуказанное решение Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 16 мая 2019 г. оставлено без изменения.
В кассационной жалобе Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу (в настоящее время Северо-Кавказское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования), направленной через суд первой инстанции 3 ноября 2020 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 13 ноября 2020 г., ставится вопрос об отмене решения Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 16 мая 2019 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2020 г., как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права, и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.
ООО «Гвардия» в возражениях на кассационную жалобу просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения.
Кроме того, ООО «Гвардия» направило письменное ходатайство и дополнения к нему, в которых просило отложить судебное заседание в связи с нахождением специалистов, обладающих специальными познаниями для участия в рассмотрении настоящего спора, на самоизоляции по причине контактов с работниками предприятия, переболевшими COVID-19.
На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившегося лица в связи с его надлежащим извещением и отсутствием каких-либо доказательств невозможности ООО «Гвардия» как юридическому лицу принять участие в рассмотрении настоящего дела, обеспечив участие своих представителей, несмотря на то, что в судебном заседании 9 декабря 2020 г. по тому же основанию был объявлен перерыв до 16 декабря 2020 г.
Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.
В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Такие нарушения были допущены судами первой и апелляционной инстанций.
Как следует из материалов дела, на основании приказа Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу от 24 января 2019 г. № 37 в ООО «Гвардия» в период с 29 января 2019 г. по 22 февраля 2019 г. проведена внеплановая документарная проверка.
Согласно акту внеплановой проверки от 22 февраля 2019 г. ранее при проведении плановой проверки административному истцу было выдано предписание об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2, которым на ООО «Гвардия» возложена обязанность до 31 декабря 2018 г. откорректировать проектную документацию нормативов образования навоза свиней свежего и предоставить на утверждение. Предприятием разработан проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в отношении иных отходов, однако отход навоз свиней свежий в указанный проект не включен, следовательно, предписание от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2 не исполнено.
Названный акт проверки подписан ООО «Гвардия» с возражениями.
На основании акта государственным инспектором Росприроднадзора вынесено оспариваемое предписание от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, согласно которому ООО «Гвардия» в срок до 22 мая 2019 г. необходимо откорректировать проектную документацию нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с учетом нормативов образования навоза свиней свежего и предоставить на утверждение.
В обоснование представления по заказу административного ответчика проведено экспертное заключение от 11 декабря 2018 г. № 165, согласно которому отход – навоз с производственного участка ООО «Гвардия» может быть отнесен к коду 11251001333 навоз свиней свежий, по степени негативного воздействия данный отход относится к III классу опасности для окружающей природной среды (с протоколами отбора проб, испытаний (изменений), биотестирования проб).
Судами также установлено, что ООО «Гвардия» на праве собственности принадлежат пруды-накопители (лагуны), расположенные в <адрес>, где административный истец осуществляет уставную деятельность по разведению свиней. Указанные сооружения ООО «Гвардия» на основании договоров аренды навозохранилищ (лагун) переданы в эксплуатацию ООО «<данные изъяты>». В навозохранилища (лагуны) поступает жидкий навоз из животноводческих помещений ООО «Гвардия» в процессе осуществления им свой основной деятельности по разведению свиней.
Суду первой инстанции также представлен утвержденный административным истцом 6 июня 2016 г. паспорт отходов I-V классов опасности на навоз свиней свежий, имеющий III класс опасности, разработанные и утвержденные в 2018 г. административным истцом технические условия «Сырье для органических удобрений: навоз свиной» и технологический регламент «Производство сырья для органических удобрений: навоза свиного».
Названным технологическим регламентом предусмотрено удаление жидкого навоза из животноводческих помещений гидравлическим (гидросмыв, самотечные системы) способом. Животные содержатся на щелевых полах без подстилки, навоз выдавливается сквозь щели и накапливается в специально для этого предназначенных навозных ванных, по истечении срока наполнения ванны, навозные массы по системе труб навозоудаления самотеком поступают в приемные резервуары, после попадания в который происходит их дальнейшая реализация.
По договорам купли-продажи навоз свиной ООО «Гвардия» реализуется ООО «<данные изъяты>».
Решением судьи Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 28 февраля 2019 г. производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении истца прекращено по основаниям пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за отсутствием в действиях ООО «Гвардия» состава административного правонарушения, поскольку как установлено судом, образующийся в процессе жизнедеятельности свиней свиной навоз в ООО «Гвардия» является продукцией, а не отходом.
Решением Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 14 июня 2019 г. в удовлетворении административного иска ООО «Гвардия» к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным ранее выданного предписания от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2, возложении обязанности отменить его было отказано.
Удовлетворяя административный иск и признавая незаконным предписание от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2, суд первой инстанции исходил из того, что образующийся в процессе жизнедеятельности свиней свиной навоз в ООО «Гвардия» является продукцией, а не отходом, навозохранилища (лагуны) эксплуатируются ООО «<данные изъяты>», следовательно, оснований для вынесения предписания в отношении ООО «Гвардия» у должностного лица не имелось.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда, исходил из того, что ООО «Гвардия» осуществляло размещение отходов производства в виде навоза свиней (являющихся таковыми до переработки навоза в сырье для органических удобрений и оформления в продукцию), а именно их размещение на принадлежащих ему на праве собственности объектах размещения отходов - навозохранилищах (лагунах), переданных в аренду ООО «<данные изъяты>», материалов о том, что ООО «Гвардия» использовала промежуточные (побочные) продукты, образующиеся в результате их хозяйственной деятельности, в том числе навоз, для собственных нужд не имеется, что обязывает ООО «Гвардия» при ведении учета отходов учитывать все виды отходов, в том числе, навоза свиней свежего. Сведения об образовании и движении навоза от свиней свежего 3 класса опасности не отражены в учете образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов ООО «Гвардия», что является нарушением требований части 1 статьи 19 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Порядка учета в области обращения с отходами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 1 сентября 2011 г. № 721.
Кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2020 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 6 августа 2019 г. отменено как основанное на неверном применении норм материального и процессуального права, административное дело направлено в тот же суд на новое апелляционное рассмотрение. Выводы суда апелляционной инстанции о законности предписания были основаны на положениях пункта 1 статьи 19 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (предусматривающих обязанность лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, вести учет образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов), которыми вопросы о разработке проектной документации не урегулированы. Нарушение норм процессуального права выразилось в несоответствии письменного протокола аудиопротоколу, а также неразрешение ходатайств административного истца.
При новом рассмотрении административного дела судом апелляционной инстанции разрешены ранее оставленные без ответа ходатайства ООО «Гвардия» о приобщении дополнительных доказательств к материалам дела и об отложении судебного заседания в связи с необходимостью истребования доказательств у контрагентов ООО «<данные изъяты>».
Из протокола судебного заседания суда апелляционной инстанции от 2 июня 2020 г. следует, что ходатайство о приобщении дополнительных доказательств в виде технических условий, технического регламента, бухгалтерских документов о передаче навоза как товара в ООО «<данные изъяты>» (ранее представленных) удовлетворено. Ходатайств о приобщении иных доказательств, для истребования которых ООО «Гвардия» ранее заявляло об отложении судебного заседания, не поступило.
Отклоняя доводы апелляционной жалобы Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу, суд апелляционной инстанции с учетом дополнительных доказательств пришел к выводу о том, что ООО «Гвардия» использует навоз свиней в качестве побочной продукции при ведении хозяйственной деятельности в соответствии с технологическими решениями, проектной документацией, технологическим регламентом, техническими условиями, сертификатом. Суд апелляционной инстанции также указал, что в 2016-2017 годы, охватываемые проверкой, и в настоящее время административный истец непосредственно не эксплуатирует собственные пруды-накопители, как объекты размещения отходов; доказательств эксплуатации ООО «Гвардия» сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, влекущей необходимость разработки проекта нормативов образования отходов и лимитов их размещения в материалы дела административным ответчиком, на котором лежит бремя доказывания законности вынесенного предписания, не представлено; следовательно, обязанность откорректировать проектную документацию на стороне административного истца не возникает.
Судебная коллегия такие выводы судов первой и апелляционной инстанции полагает не соответствующими обстоятельствам дела и основанными на неверном применении норм материального права.
Как следует из оспариваемого предписания, основаниями его выдачи являются положения части 2 статьи 11 и пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», а также Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный приказом Минприроды от 25 февраля 2010 г. № 50.
Положениями пунктов 4, 5, 7 указанного Порядка предусмотрена обязанность разработки проектов нормативов образования отходов на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг. Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на основании проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, разрабатываемого в соответствии с утвержденными методическими указаниями. Для этого юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в территориальные органы Росприроднадзора по месту осуществления своей хозяйственной и иной деятельности, в результате которой образуются отходы, заявление об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и проект таких нормативов и лимитов.
При этом нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг. А в лимиты на размещение отходов не включаются массы (объемы) отходов, предназначенные для накопления (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации; использования и/или обезвреживания.
Оценивая доказательства, представленные административным истцом в обоснование своих требований и подтверждающее нарушение прав как лица, осуществляющего производство и реализацию сопутствующей продукции (навоза), суд апелляционной инстанции исходил из технических условий ТУ 20.15.80-001-72400691-2018 «Сырье для органических удобрений: навоз свиной», введенных в действие с 9 января 2018 г., и технологического регламента производства сырья для органических удобрений: навоза свиного № ТР-989658-002-72400691-2018, введенного в действие с 1 августа 2018 г., а также первичных бухгалтерских документов, где отражены действия с указанным навозом, как с побочной продукцией.
Вместе с тем, оспариваемое предписание основано на акте внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2, которым на ООО «Гвардия» возложена обязанность до 31 декабря 2018 г. откорректировать проектную документацию нормативов образования навоза свиней свежего и предоставить ее на утверждение.
Факт неисполнения предписания от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2 административным истцом не опровергался, такое предписание от 12 декабря 2018 г. № 18-1477/П/2 недействительным не признано, лицом, его выдавшим, не отменено, обязательный характер не утратило.
На момент выдачи предписания действовал утвержденный административным истцом 6 июня 2016 г. паспорт отходов I-V классов опасности на навоз свиней свежий, имеющий III класс опасности.
На основании частей 9, 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
Применительно к рассматриваемому предписанию от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 незаконность требований государственного инспектора Росприроднадзора, изложенных в ходе контрольной проверки исполнения ранее выданного предписания, могла быть установлена судами при наличии обстоятельств, свидетельствующих о превышении компетенции должностного лица, нарушении сроков и порядка проведения контрольных мероприятий, несоблюдении формы и содержания оспариваемого акта требованиям закона, с одновременным нарушением прав и законных интересов административного истца, ссылающегося на невозможность применения к нему статей 11 и 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в том числе, с учетом дополнительных доказательств, указывающих на обстоятельства отсутствия отходов в производственном цикле хозяйствующего субъекта и сооружений, в которых осуществляется размещение отходов, предназначенных для накопления (на срок не более чем шесть месяцев), использования и (или) обезвреживания.
Между тем, от предоставленной судом ООО «Гвардия» возможности доказывания фактов нарушения своих прав и существования обстоятельств, подтверждающих реальное исполнение ООО «<данные изъяты>» договорных отношений по аренде прудов-накопителей, продаже арендатору прудов-накопителей навоза как побочной продукции и его последующую перепродажу арендатором после проведения специальных мер, не требующих его обезвреживания в течение 11 и более месяцев, а также накопление указанного навоза менее 6 месяцев и полный цикл производства ООО «<данные изъяты>» удобрений на основе закупаемого у ООО «Гвардия» сырья, представитель административного истца отказался.
В связи с тем, что навоз свиной согласно техническим условиям и технологическому регламенту поступает из животноводческих помещений ООО «Гвардия» в пруды-накопители регулярно, наливным методом, то есть постоянно, распределение ответственности сторон за несоблюдение природоохранного законодательства в ходе исполнения договоров аренды до 1 апреля 2018 г. не предусматривалось, такой технологический процесс не позволяет разграничить удаляемый навоз от хранящегося и определить лишь на основе сведений о поступлении объемов навоза без сведений о его последующей реализации потребителям реальность арендных отношений по поводу прудов-накопителей, эксплуатация которых со стороны ООО «<данные изъяты>» нижестоящим судам не была подтверждена.
Вопреки выводам судов размещение административным истцом навоза свиней в навозохранилища (лагуны) и последующее их накопление сроком более чем шесть месяцев, не опровергнуто. При этом использование всего переданного из ООО «Гвардия» в ООО «<данные изъяты>» объема навоза последним в качестве сырья для получения продукции, исключающего необходимость разработки проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на их неиспользованную часть, административный истец, заявляющий о нарушении своего права, не подтвердил.
Выводы судов, основанные на прекращении в отношении ООО «Гвардия» производства по делу об административном правонарушении по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, являются ошибочными, поскольку в рамках настоящего дела оценивается законность и обоснованность выданного предписания юридическому лицу, тогда как в деле об административном правонарушении оценивались наличие события и состава административного правонарушения, сроки давности привлечения к административной ответственности и иные обстоятельства, связанные с административным регламентом.
При таком положении, судебная коллегия приходит к выводу об отмене обжалуемых судебных актов и, не передавая дело на новое рассмотрение, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований ООО «Гвардия» о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/5 и возложении обязанности по его отмене. Ввиду отказа в удовлетворении названных требований, обусловленные требования о возмещении судебных расходов удовлетворению также не подлежат.
Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Красногвардейского районного суда Ставропольского края от 16 мая 2019 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 2 июня 2020 г. отменить. Принять новое решение, которым в удовлетворении требований административного иска Общества с ограниченной ответственностью «Гвардия» к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому Федеральному округу о признании незаконным предписания от 22 февраля 2019 г. № 19-37/В+ПВ/2 и возложении обязанности по его отмене, о возмещении судебных расходов отказать.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.
Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова
Судьи Ю.К. Белоусова
И.А. Нафиков
Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 декабря 2020 г.
