ПЯТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№ 88А-9656/2023
№ 3а-51/2023
г. Пятигорск 4 октября 2023 г.
Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Юлдашева Р.Х.
судей Зайнуллиной Г.К.,
Фахретдиновой Р.Ф.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Государственного унитарного предприятия Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» на решение Ставропольского краевого суда от 10 февраля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 г.
по административному делу по административному иску Государственного унитарного предприятия Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» к Министерству имущественных отношений Ставропольского края о признании нормативного правового акта недействующим в части.
Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф., выслушав объяснение представителя Государственного унитарного предприятия Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» Бугаевой Е.Е., поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В., полагавшего об отсутствии оснований для отмены обжалуемых судебных актов, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Государственного унитарного предприятия Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» (далее – ГУП Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал») обратился в суд с административным иском к Министерству имущественных отношений Ставропольского края о признании нормативного правового акта недействующим в части, в котором просило в котором просил: признать недействующим приказ Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 г. № 404 «О внесении изменений в приказ Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 г. № 310 «Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края»: в части указания в тексте пункта 1.1 «Согласовывает прием на работу …директора филиала Предприятия..»; в части изложения текста пункта 1.3: «дополнить раздел 5 пунктом 5.15 следующего содержания: «согласовывает штатное расписание, а также положение об оплате труда работникам Предприятия, а также вносимые изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц» - в полном объеме; в части изложения текста пункта 1.4: «абзац 2 пункта 6.5 раздела 6 изложить в следующей редакции: «утверждать положения о филиалах, представительствах, назначать их руководителей с согласия органа исполнительной власти» - в полном объеме; в части изложения текста пункта 1.5: «абзац 12 пункта 6.9 раздела 6 изложить в следующей редакции: «представлять органу исполнительной власти на согласование положение об оплате труда и премирования работников предприятия, а также вносимые изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц» - в полном объеме; в части изложения текста пункта 1.6: «абзац 2 п. 7.4 раздела 7 изложить в следующей редакции: «директор утверждает штатное расписание по согласованию с органом исполнительной власти, а также вносимы в него изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц» - в полном объеме; в части указания в тексте пункта 1.7: «директор предприятия согласовывает …, а также командировки заместителей директора предприятия с органами исполнительной власти»; в части указания в тексте пункта 1.8: «директор предприятия осуществляет прием на работу …. директоров филиалов предприятия …».
В обоснование требований указано, что ГУП Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым приказом от 28 июня 2021 г. № 404, который по мнению административного истца, принят Министерством имущественных отношений Ставропольского края в нарушение требований норм действующего федерального законодательства, а именно статьи 20, 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», статей 40-44 Трудового кодекса Российской Федерации, отдельных пунктов Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. №749. Пункты 1.1, 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8 приказа от 28 июня 2021 г. № 404 выходят за пределы полномочий собственника государственного унитарного предприятия, влекут существенное нарушение прав и законных интересов, как работников предприятия, так и самого государственного унитарного предприятия, а также ущемляют права руководителя предприятия.
Решением Ставропольского краевого суда от 10 февраля 2023 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 г. в удовлетворении требований ГУП Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» отказано.
В кассационной жалобе ГУП Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал», поданной 24 августа 2023 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 4 сентября 2023 г., ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии по делу нового судебного акта.
В возражении на кассационную жалобу налоговый орган просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения.
Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.
На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.
Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заключение прокурора, судебная коллегия пришла к следующему выводу.
В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.
Как установлено судами, приказом Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 г. № 310 утвержден примерный устав государственного унитарного предприятия Ставропольского края (далее также примерный устав).
Пунктом 2 названного приказа установлено, что при разработке проектов уставов принятие за основу примерного устава является обязательным для государственных унитарных предприятий Ставропольского края.
Приказом Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 28 июня 2021 г. № 404 (далее также – приказ от 28 июня 2021 г. № 404) в примерный устав внесены следующие изменения:
1.1. Пункт 5.4 раздела 5 изложить в следующей редакции: «Согласовывает прием на работу заместителей директора, главного бухгалтера Предприятия, директора филиала Предприятия, заключение, изменение и прекращение трудового договора с ними».
1.2. Пункт 5.13 раздела 5 изложить в следующей редакции: «Согласовывает командировки руководителей подведомственных Предприятий».
1.3. Дополнить раздел 5 пунктом 5.15 следующего содержания: «Согласовывает штатное расписание, а также положение об оплате труда работникам Предприятия, а также вносимые изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц».
1.4. Абзац 2 пункта 6.5 раздела 6 изложить в следующей редакции: «утверждать положения о филиалах, представительствах, назначать их руководителей с согласия Органа исполнительной власти».
1.5. Абзац 12 пункта 6.9 раздела 6 изложить в следующей редакции: «представлять Органу исполнительной власти на согласование положение об оплате труда и премирования работников Предприятия, а также вносимые изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц».
1.6. Абзац 2 пункта 7.4 раздела 7 изложить в следующей редакции: «Директор утверждает штатное расписание по согласованию с Органом исполнительной власти, а также вносимые в него изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц».
1.7. Пункт 7.9 раздела 7 изложить в следующей редакции: «Директор Предприятия согласовывает свои командировки, а также командировки заместителей директора Предприятия с Органами исполнительной власти».
1.8. Пункт 7.10 раздела 7 изложить в следующей редакции: «Директор Предприятия осуществляет прием на работу заместителей директора, главного бухгалтера Предприятия, директоров филиалов Предприятия, заключение, изменение и прекращение трудового договора по согласованию с Органом исполнительной власти с особенностями, установленными правовыми актами Ставропольского края».
Приказ от 28 июня 2021 г. № 404 опубликован 30 июня 2021 г. в сетевом издании «Официальный интернет портал правовой информации Ставропольского края» www/pravo.stavregion.ru.
Закон Ставропольского края от 18 июня 2012 г. № 56-кз «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края» в статье 1 установил, что официальным опубликованием правового акта Ставропольского края является размещение полного текста в газете «Ставропольская правда» с пометкой «Официальное опубликование», и (или) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), и (или) «Официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края» (www.pravo.stavregion.ru).
Оспариваемый приказ от 28 июня 2021 г. № 404 «О внесении изменений в приказ министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 г. № 310 «Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края» подписан министром и опубликован в сетевом издании «Официальный интернет портал правовой информации Ставропольского края» - www/pravo.stavregion.ru 30 июня 2021 г., что является надлежащим опубликованием.
В соответствии с пунктом 5 Приказа данный документ вступил в силу на следующий день после дня его официального опубликования.
С учетом приведенных правовых норм, а также положений статьи 1 Закона Ставропольского края от 18 июня 2012 г. № 56-кз «О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края» суды первой и апелляционной инстанций пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый приказ от 28 июня 2021 г. № 404 принят Министерством имущественных отношений Ставропольского края с соблюдением порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе требований, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу.
Как следует из преамбулы приказа Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 г. № 310 об утверждении Примерного устава, он принят в соответствии с постановлением Правительства Ставропольского края от 8 апреля 2016 г. № 139-п «Об осуществлении органами исполнительной власти Ставропольского края полномочий собственника имущества государственных унитарных предприятий Ставропольского края».
Названным постановлением утвержден Порядок осуществления органами исполнительной власти Ставропольского края полномочий собственника имущества государственных унитарных предприятий Ставропольского края, пунктом 4 которого определено, что Министерство имущественных отношений Ставропольского края является уполномоченным органом, осуществляющим полномочия собственника имущества предприятий, наделено полномочием утверждать устав предприятия и вносимые в него изменения.
Названным постановлением также утвержден примерный трудовой договор с руководителем государственного унитарного предприятия Ставропольского края, из пункта 2 примерного трудового договора следует, что руководитель являясь единоличным исполнительным органом предприятия, осуществляющим текущее руководство его деятельностью и самостоятельно решающим все вопросы деятельности предприятия, структуру и штатную численность предприятия, утверждает в установленном порядке (пункт 2.2.3 примерного трудового договора), прием на работу работников предприятия, заключение с ними, изменение и прекращение трудовых договоров, также осуществляет в установленном порядке (пункт 2.2.6 примерного трудового договора).
Такой порядок утверждения структуры и штатной численности предприятия, а также приема на работу работников предприятия, заключение с ними, изменение и прекращение трудовых договоров отражен в примерном уставе предприятий, который утвержден Приказом Министерства имущественных отношений Ставропольского края от 15 апреля 2016 г. №310 «Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Ставропольского края».
Пунктом 1.7 приказа от 28 июня 2021 г. № 404 в пункт 7.9 раздела 7 примерного устава внесены изменения, согласно которым директор предприятия согласовывает свои командировки, а также командировки заместителей директора предприятия с органами исполнительной власти.
ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» на момент издания приказа находился в ведомственном подчинении Министерства имущественных отношений Ставропольского края – органа исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сфере управления) и в которых министерство исполняет полномочия органа по управлению государственным имуществом
Статьей 166 Трудового кодекса Российской Федерации закреплено понятие служебной командировки, под которой понимается поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы.
Особенности направления работников в служебную командировку определяется положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 749 «Об особенностях направления работников в служебные командировки» (вместе с «Положением об особенностях направления работников в служебные командировки»).
Из пункта 3 Положения следует, что местом постоянной работы в целях применения законодательства о командировках, следует считать место расположения организации (обособленного структурного подразделения организации), работа в которой обусловлена трудовым договором (далее - командирующая организация).
В соответствии с Уставом административного истца, размещенным на сайте данной организации в сети Интернет, предприятие осуществляет деятельность на территории Ставропольского края, в том числе и через свои филиалы, соответственно место постоянной работы данного предприятия для руководителя такого предприятия, охватывает всю территорию Ставропольского края.
Положения приказа от 28 июня 2021 г. № 404 в части согласования командировки руководителя подведомственного предприятия государственного унитарного предприятия Ставропольского края с органами исполнительной власти, следует применять при направлении в командировку такого руководителя за пределы Ставропольского края.
Из представленного в материалы дела акта проверки от 2 июля 2021 г. № 2, утвержденного 6 июля 2021 г. Министром имущественных отношений Ставропольского края, следует, что Министерством имущественных отношений Ставропольского края в период с 19 апреля 2021 г. по 16 июня 2021 г. проведена плановая комбинированная проверка финансово-хозяйственной деятельности ГУП СК «Ставрополькрайводоканал», в ходе которой установлено, что деятельность предприятия осуществляется с нарушениями требований Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Трудового кодекса Российской Федерации и других законов, выявлены факты необоснованного заключения гражданско-правовых договоров, трудовых договоров при отсутствии необходимой квалификации работников.
Согласно представлению прокурора Ставропольского края об устранении нарушений федерального законодательства от 29 июня 2018 г. № 7/2-45-2018 причинами убыточной деятельности предприятия ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» является рост расходов на управленческий персонал, что противоречит требованиям статьи 2 Закона Ставропольского края от 14 апреля 2014 г. № 25-кз «Об управлении и распоряжении имущественными объектами государственной собственности Ставропольского края».
Проверкой установлено, что при убыточной деятельности предприятия имеют место факты дублирования полномочий структурных подразделений аппарата, в каждом из дублирующих отделов в штатном расписании закреплена единица начальника отдела, установлены факты выплаты неоправданно высокого премиального вознаграждения руководству предприятия, что свидетельствует об отвлечении денежных средств, которые предприятие могло использовать на осуществление основной производственной деятельности.
Из представления прокурора Ставропольского края от 30 марта 2020 г. № 7/2-45-2020 следует, что одной из причин убыточной деятельности предприятия является отвлечение денежных средств на цели, не связанные с производственной деятельностью, а также рост расходов на управленческий персонал.
23 марта 2022 г. прокурором Ставропольского края вынесено представление № 7/2-11-2022 об устранении ГУП СК «Ставрополькрайводоканал» нарушений Федерального закона 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Таким образом, на основании законодательства Российской Федерации, Ставропольского края, Министерство имущественных отношений Ставропольского края издало приказ от 15 апреля 2016 г. № 310, а в последующем, в целях усиления контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий Ставропольского края, внесло в него перечисленные изменения оспариваемым приказом от 28 июня 2021 г. № 404.
Анализ норм федерального и регионального законодательства в их системном единстве с оспариваемым нормативным актом позволяет сделать вывод о том, что приказ от 28 июня 2021 г. № 404 принят уполномоченным органом государственной власти Ставропольского края в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленных требований к форме, порядку принятия, опубликования, введения в действие и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, права и охраняемые законом интересы административного истца не нарушает.
Отказывая в признании недействующими оспариваемых положений приказа от 28 июня 2021 г. № 404, суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии их противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд, руководствуясь пунктом 3 статьи 9 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», правильно исходил из того, что все сведения, включенные в устав унитарного предприятия, подразделяются на обязательные (абзацы 2 - 8) и иные, предусмотренные данным законом (абзацы 9), соответственно, перечисленные в данной норме закона сведения не являются исчерпывающими.
С такими выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, отклонив доводы апелляционной жалобы административного истца со ссылкой на положения пункта 6 статьи 9 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», согласно которым устав унитарного предприятия может также содержать иные, не противоречащие настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, положения, в том числе, принимая во внимание обстоятельства настоящего административного дела, касающиеся дополнительных прав и обязанностей органа исполнительной власти и руководителя государственного унитарного предприятия, порядка приема на работу директора филиала предприятия, заключения и прекращения трудового договора с ним, направления в командировки руководителей предприятия, утверждения штатного расписания, положения об оплате труда работникам предприятия, а также вносимых в них изменений и дополнений. В связи с этим утверждение административного истца о несоответствии оспариваемого правого регулирования положениям статей 20, 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ввиду отсутствия закрепления в них подобных по содержанию дополнительных полномочий собственника имущества унитарного предприятия и обязанностей его руководителя, статьям 40-44 Трудового кодекса Российской Федерации, Положению об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 г. № 749, признано несостоятельным, поскольку противоречия такого правового регулирования нормам, имеющим большую юридическую силу, не установлено.
Кроме того, судом апелляционной инстанции мотивированно отклонен довод административного истца о нарушении оспариваемыми пунктами приказа от 28 июня 2021 г. № 404 прав и законных интересов государственного унитарного предприятия, его руководителя и работников, поскольку возможность закрепления в уставе унитарного предприятия иных, помимо перечисленных в пункте 3 статьи 9 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» положений, прямо предусмотрена законом, и обусловлена спецификой унитарного предприятия, обладающего в силу пункта 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации целевой (специальной) правоспособностью.
Судебная коллегия полагает выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствующим фактическим обстоятельствам дела, обжалуемые судебные акты постановленными с соблюдением норм материального и процессуального права и не находит предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для их отмены.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 52 Гражданского кодекса Российской Федерации юридические лица могут действовать на основании типового устава, утвержденного уполномоченным государственным органом; в случаях, предусмотренных законом, - на основании единого типового устава, утвержденного его учредителем или уполномоченным им органом для учреждений, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах.
Статьей 274 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что права и обязанности руководителя организации в области трудовых отношений определяются настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами организации, локальными нормативными актами, трудовым договором.
В силу статьи 1 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определено правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.
Согласно пункту 1 статьи 3 названного Федерального закона унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Порядок утверждения устава унитарного предприятия, учрежденного органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и заключения контракта с его руководителем устанавливается, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что предусмотрено пунктом 5 статьи 8 того же Федерального закона.
В соответствии с пунктом 3 статьи 9 указанного Федерального закона устав унитарного предприятия должен содержать:
полное и сокращенное фирменные наименования унитарного предприятия;
указание на место нахождения унитарного предприятия;
цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия;
сведения об органе или органах, осуществляющих полномочия собственника имущества унитарного предприятия;
наименование органа унитарного предприятия (руководитель, директор, генеральный директор);
порядок назначения на должность руководителя унитарного предприятия, а также порядок заключения с ним, изменения и прекращения трудового договора в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
перечень фондов, создаваемых унитарным предприятием, размеры, порядок формирования и использования этих фондов;
иные предусмотренные настоящим Федеральным законом сведения.
В силу пункта 6 статьи 9 Федерального закона устав унитарного предприятия может также содержать иные не противоречащие настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам положения.
Права собственника имущества унитарного предприятия закреплены в статья 20 названного Федерального закона и включают в себя правомочия в отношении указанного предприятия: принимает решение о создании унитарного предприятия; определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций; определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции; принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия; формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия; назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами; согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора; утверждает бухгалтерскую (финансовую) отчетность и отчеты унитарного предприятия; дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок; осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества; утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение; дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия; дает согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах; дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок; принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг; в случае, предусмотренном законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, принимает решение об осуществлении государственным или муниципальным унитарным предприятием отдельных полномочий концедента; имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона руководитель унитарного предприятия является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия назначается собственником имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия подотчетен собственнику имущества унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия действует от имени унитарного предприятия без доверенности, в том числе представляет его интересы, совершает в установленном порядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает структуру и штаты унитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы, выдает доверенности в порядке, установленном законодательством. Руководитель унитарного предприятия организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия.
Постановлением Губернатора Ставропольского края от 6 марта 2012 г. № 137 утверждено Положение о министерстве имущественных отношений Ставропольского края (далее - Положение), согласно которому Министерство является органом исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющим государственное управление и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, за исключением отношений, связанных с планированием, рациональным использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения, а также в сфере финансового оздоровления и банкротства в пределах своей компетенции.
Министерство имущественных отношений Ставропольского края в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет издание в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, обязательных для исполнении на территории края (подпункт 1 пункта 9.5 Положения), возглавляющий его министр вправе издавать в пределах своей компетенции распоряжения и приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим вопросам организации министерства – приказы ненормативного характера (пункты 12 и 13 Положения).
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу разъяснений, изложенных в пункте 34 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Руководствуясь приведенными положениями закона, суды первой и апелляционной инстанций пришли к мотивированным выводам об отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемого приказа от 28 июня 2021 г. № 404 путем его проверки на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном иске, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, при этом установлено что оспариваемый приказ не содержит таких противоречий.
Вопреки доводам жалобы, судами первой и апелляционной инстанций требования статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела соблюдены, все существенные для правильного разрешения дела обстоятельства проверены и установлены, в том числе, судом первой инстанции проанализированы содержание результатов проверок деятельности ГУП СК «Ставрополькрайводоканал», ежегодных представлений прокурора Ставропольского края, свидетельствующих о наличии условий, способствующих допущению таких нарушений при отсутствии надлежащего осуществления полномочий собственника государственного имущества Ставропольского края, что вызвало необходимость дополнительного правового регулирования путем издания оспариваемого приказа от 28 июня 2021 г. № 404.
Ссылка заявителя жалобы на то, что в статьях 20 и 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» среди прав собственника имущества унитарного предприятия не названы полномочия по согласованию приема на работу заместителей директора, главного бухгалтера предприятия, директора филиала предприятия, заключение, изменение и прекращение трудовых договоров с ними, по согласованию командировок руководителей подведомственных предприятий, согласованию штатного расписания, а также положения об оплате труда и вносимые в них изменения и дополнения не чаще одного раза в месяц, тогда как такие полномочия входят в компетенцию единоличного исполнительного органа унитарного предприятия в лице его руководителя, который действует от имени унитарного предприятия без доверенности, в том числе представляет его интересы, совершает в установленном порядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает структуру и штаты унитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы, подлежат отклонению, поскольку названные нормы федерального закона не содержат запрет на осуществление данных функций при дополнительном согласовании с собственником имущества. Более того, пункт 1 статьи 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предполагает подотчетность руководителя унитарного предприятия собственнику имущества унитарного предприятия, что было реализовано административным ответчиком путем издания приказа от 15 апреля 2016 г. № 310 и внесением в него изменений оспариваемым приказом от 28 июня 2021 г. № 404. При этом Министерством имущественных отношений Ставропольского края подмена собой руководителя унитарного предприятия не допущена, поскольку внутренняя хозяйственная деятельность предприятия указанными изменениями и дополнениями не затронута.
Доводы жалобы о нарушении норм Трудового кодекса Российской Федерации в связи с изданием приказа от 28 июня 2021 г. № 404 также на нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций, будучи проверенными, поскольку правила заключения, предмет, структура и содержание, а также действие коллективных договоров, их изменение и дополнение, урегулированные статьями 40-44 Трудового кодекса Российской Федерации являются общими для всех видов коллективных соглашений в сфере труда с участием любых работодателей независимо от их организационно-правовой формы, тогда как специальное регулирование унитарных предприятий предполагает дополнительные меры контроля со стороны собственника, не препятствуя реализации данных норм трудового законодательства.
Одной из особенностей функционирования унитарных предприятий, созданных для оказания услуг жилищно-коммунального хозяйства, является более высокая степень участия собственника имущества в их оперативной деятельности по сравнению с иными организационно-правовыми формами и сферами деятельности организаций, признанная законодателем необходимость установления показателей эффективности управления государственными и муниципальными предприятиями, осуществляющими деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что согласуется с положениями статей 18, 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Доводы жалобы об отсутствии механизма такого согласования и затягивание производственных процессов, в том числе, в случае необходимости экстренного выезда главного инженера предприятия, по должности являющегося заместителем руководителя предприятия, за пределы Ставропольского края, где находятся производственные объекты, иных случаев возможного длительного согласования, свидетельствуют о необходимости скоординированных действий руководителя предприятия и собственника его имущества и не требуют признания недействующим оспариваемого нормативного акта.
Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно отказали в удовлетворении административного иска.
Доводы жалобы не опровергают приведенных выводов судов первой и апелляционной инстанций и не содержат оснований, которые влекут отмену судебного акта в силу статей 328, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Ставропольского краевого суда от 10 февраля 2023 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2023 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Государственного унитарного предприятия Ставропольского края «Ставрополькрайводоканал» – без удовлетворения.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.
Председательствующий Р.Х. Юлдашев
Судьи Г.К. Зайнуллина
Р.Ф. Фахретдинова
Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 октября 2023 г.
