Дело № 3а-101/2020
№ 88а-7666/2021
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Владивосток 15 сентября 2021 года
Мотивированное кассационное определение изготовлено 28.09.2021
Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Зайцевой О.А.
судей Кудриной Я.Г. и Ровенко П.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу правительства Амурской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Амурской области, действующего в интересах неопределённого круга лиц, к правительству Амурской области, заинтересованные лица: министерство юстиции Амурской области, министерство лестного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, главное управление МЧС России по Амурской области о признании постановления правительства Амурской области от 03 июня 2020 года № 358 недействующим в части.
Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А., объяснения представителя правительства Амурской области ФИО6, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения относительно доводов кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО7, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
постановлением правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270 утверждены: Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области (приложение № 1); Номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области (приложение № 2)
Постановлением правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358 внесены изменения в постановление правительства Амурской области от 15 ноября 2008 года № 270: приложение № 1 к постановлению изложено в новой редакции; приложение № 2 к постановлению дополнено разделом «Заказчик - министерство природных ресурсов Амурской области» (далее - Постановление от 03 июня 2020 года № 358). Постановление опубликовано 05 июня 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Прокурор Амурской области обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением, и с учётом уточнения требований, просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу: пункт 2 в части слов «или угрозы их возникновения», «а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций»; пункт 5 в части слов «предупреждения чрезвычайных ситуаций»; абзац 2 пункта 13 в части слов «режим повышенной готовности»; подпункты 2 и 3 пункта 16; подпункт 1 в части слов «режима повышенной готовности» и подпункт 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайных ситуаций» пункта 17; подпункт 1 в части слов «режима повышенной готовности» и подпункт 2 в части слов «по предупреждению чрезвычайной ситуации» пункта 18 Приложения к постановлению правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358.
Решением Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года в удовлетворении административное исковое заявление прокурора Амурской области отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 года решение Амурского областного суда от 23 ноября 2020 года отменено, по делу принято новое решение, которым в административные исковые заявления прокурора Амурской области удовлетворены.
В обоснование своей позиции кассатор сослался на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права. Так, Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» напрямую возлагает на субъекты Российской Федерации полномочия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, при этом, не ограничивая в выборе мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и не определяя порядка реализации данных полномочий. Правительство Амурской области, действуя в рамках полномочий из сферы совместного ведения, оспариваемым постановлением самостоятельно определило, что одним из мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций является формирование запасов материальных средств для их экстренного использования, что должно способствовать исключению или снижению рисков причинения ущерба жизни и здоровью граждан в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций. Данному доводу судом апелляционной инстанции не дана оценка. В условиях пандемии коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Амурской области был введен режим повышенной готовности (режим чрезвычайной ситуации не вводился). Реальная угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан повлекла необходимость экстренного выделения средств индивидуальной защиты, дезинфицирующих средств, специальных устройств для обработки общественных территорий и других материальных ресурсов из областного резерва. В связи с этим, постановлением Правительства Амурской области от 03 июня 2020 года № 358 были внесены изменения в Порядок от 15 ноября 2008 года №270 в целях расширения возможности использования областного резерва не только на цели ликвидации чрезвычайных ситуаций, но и на цели их предупреждения в условиях введенного режима повышенной готовности. Экстренный выпуск ресурсов из резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на цели предупреждения чрезвычайных ситуации обусловлен проведением оперативных мероприятий при введённом режиме повышенной готовности. Использование данного резерва для предупреждения чрезвычайных ситуаций в режиме повседневной деятельности не происходит. При принятии оспариваемого постановления также был учтён принцип эффективности использования бюджетных средств. Так, в целях экстренного использования при введении режима повышенной готовности материальных ресурсов, запасы которых уже сформированы в областной резерве, они могут быть выпущены из областного резерва, что позволит сэкономить время и средства. В то время как при выборе указанного в апелляционном определении способа финансирования мероприятий по приобретению необходимых ресурсов, потребуется внесение изменений в закон об областном бюджете и проведение процедур в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», что повлечёт как временные, так и финансовые затраты.
Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 09 августа 2021 года кассационная жалоба правительства Амурской области передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, представители заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя правительства Амурской области ФИО6., возражения прокурора Генеральной прокуратуры РФ ФИО7., изучив письменные возражения прокуратуры Амурской области, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.
В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.
В соответствии с пунктом «з» части 1 статьи 72 Конституции РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии с подпунктами 4, 5, 5.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ), к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов; предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях; предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий.
Статьёй 81 Бюджетного кодекса РФ установлено, что в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) – резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций (часть 1). Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также на иные мероприятия, предусмотренные порядком, указанным в пункте 6 настоящей статьи (часть 4).
Согласно пункту «ж» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ) (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.
В соответствии со статьёй 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утверждён постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1340 (далее - Порядок от 10 ноября 1996 года № 1340)
Статьёй 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 01 апреля 2020 года № 98-ФЗ) к чрезвычайной ситуации отнесена обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац первый). Под предупреждением чрезвычайной ситуации понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац второй).
Создание отдельного резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрено как частью 1 статьи 25 Федерального закона № 68-ФЗ, так и законодательством Амурской области.
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с учётом анализа положений статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ и Порядка организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794, пришел к выводу о том, что постановление правительства Амурской области от 03 июня 2020 года №358 в оспариваемых частях принято уполномоченным по предметам совместного ведения органом по вопросу, относящемуся к его компетенции, с соблюдением требований к процедуре его принятия и обнародования, и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. При этом суд указал, что поскольку Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ не закрепляет конкретный перечень мероприятий, формы выделения средств и не ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации по использованию резервов на цели предупреждения чрезвычайных ситуаций, в связи с чем, правительство Амурской области, учитывая закрепленный статьёй 31 Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности бюджетов, действовало в рамках предоставленных ему полномочий по предметам совместного ведения, правомерно определив, что одним из мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций является формирование запасов материальных средств для их экстренного использования, с целью исключения или снижения рисков причинения ущерба жизни и здоровью граждан, а также уменьшению возможных негативных последствий. Кроме этого, нормами действующего законодательства предусмотрен оперативный закуп материальных ресурсов с привлечением средств из резервного фонда правительства Амурской области, что позволяет восполнять материальные запасы резерва области в течение финансового года.
Отменяя данное решение суда первой инстанции, и принимая новое решение об удовлетворении требований прокурора Амурской области, суд апелляционной инстанции сослался на положения Конституции РФ, Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), Бюджетного кодекса РФ, Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утверждённого постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 года №1340, Порядка организации и функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», утверждённого постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794, Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года №96, Закона Амурской области от 06 марта 1997 года № 151-ОЗ «О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Закона Амурской области от 11 декабря 2020 года № 651-ОЗ «Об областном бюджете на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов», постановления правительства Амурской области от 15 декабря 2009 года № 588 «Об Амурской областной территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», Методические рекомендации по созданию, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утверждённые МЧС России 10 августа 2018 года № 2-4-71-18-14, (действовавших на момент принятия оспариваемого акта), установил, что федеральный законодатель, достаточно ясно разграничив понятия «ликвидация чрезвычайной ситуации» и «предупреждение чрезвычайной ситуации», и не допуская возможности их подмены или смешения, ясно осуществил правовое регулирование в вопросе установления целей формирования предусмотренных статьёй 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ резервов, определив их как резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, прямо ограничив тем самым возможность их создания и последующего использования в любых иных целях, в том числе и в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций. Именно этот резерв формируется заблаговременно, используется в строго предусмотренных целях и восполнятся при расходовании. Его стабильное наличие является условием эффективной защиты населений и территорий при наступлении чрезвычайной ситуации, а расходование этих ресурсов в иных условиях, напротив, создаст угрозу для жизни и здоровья неопределенного круга лиц. Ликвидация чрезвычайной ситуации характеризуется организацией конкретных видов действий, подлежащих экстренному выполнению в рамках определенного количества времени, тогда как предупреждение чрезвычайной ситуации представляет собой меры, направленные на её недопущение, осуществление которых возможно в плановом режиме. Создание же отдельного резерва для ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрено как частью 1 статьи 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, так и законодательством Амурской области. Суд апелляционной инстанции пришёл к обоснованному выводу, что оспариваемые пункты постановления правительства Амурской области от 03 июня 2020 года № 358 противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. При этом, суд апелляционной инстанции признал ошибочным довод административного истца о наличии в оспариваемых пунктах коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «д» пункта 3 Методики от 26 февраля 2010 года № 96.
Каких-либо убедительных доказательств, опровергающих эти выводы суда апелляционной инстанции, либо иных доказательств в обоснование своей позиции, в том числе в кассационной жалобе правительством Амурской области не представлено.
Вопреки доводам кассационной жалобы, оспариваемыми пунктами приложений к постановлению правительства Амурской области от 03 июня 2020 года № 358 устанавливаются не предусмотренные Федеральным законом 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ цели создания резерва материальных ресурсов, влекущие возможность его использования не только для ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций, но и в случае угрозы их возникновения, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.
Довод кассационной жалобы о том, что правительство Амурской области, действуя в рамках полномочий из сферы совместного ведения, оспариваемым постановлением правомерно самостоятельно определило, что одним из мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций является формирование запасов материальных средств для их экстренного использования, что должно способствовать исключению или снижению рисков причинения ущерба жизни и здоровью граждан в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, является необоснованным, поскольку во исполнение приведённого законодательства правительством Амурской области 15 ноября 2008 года принято постановление № 270 «О Порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера Амурской области», в то время как из преамбулы оспариваемого Постановления от 03 июня 2020 года № 358 следует, оно принято в целях обеспечения экстренного привлечения необходимых ресурсов именно для предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при введении на территории Амурской области режима повышенной готовности.
Между тем, в силу действующего законодательства мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций не подлежат включению в перечень оснований и целей создания и возможного использования резерва материальных ресурсов, предназначенных именно для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций представляют собой обширный комплекс мер, не конкретизируются нормами права, затрагивают все сферы жизнедеятельности и обусловлены ситуацией на определенной территории.
Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.
Разрешая данный административный спор, суд апелляционной инстанции правильно определил обстоятельства дела, характер спорных правоотношений, к которому применил нормы материального права, его регулирующие.
Все доводы кассационной жалобы, аналогичны позиции и доводам правительства Амурской области в судах первой и апелляционной инстанции, а его несогласие с оценкой судом апелляционной инстанции имеющихся в деле доказательств по сути направлено на переоценку установленных судом фактических обстоятельств дела и имеющихся в деле доказательств, что в силу статьи 329 КАС РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.
Принцип правовой определённости предполагает, что стороны не вправе требовать пересмотра решения суда только в целях проведения повторного слушания и получения нового судебного постановления другого содержания. Иная точка зрения на то, как должно быть разрешено дело, не является поводом для отмены состоявшихся по делу судебных актов.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учётом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятого по делу судебного акта, предусмотренные статьёй 328 КАС РФ.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу правительства Амурской области – без удовлетворения.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.
Председательствующий
Судьи
