Дело № 2а-2-19/2021,
№ 88а-6878/2022
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
город Владивосток 10 августа 2022 года
Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 августа 2022 года.
Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Зайцевой О.А.
судей Ровенко П.А., Римского Я.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края на решение Николаевского-на-Амуре городского суда Хабаровского края от 3 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 24 ноября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Администрации сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края к Территориальной избирательной комиссии Тугуро-Чумиканского района Хабаровского края о признании решения незаконным.
Заслушав доклад судьи Ровенко П.А., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
у с т а н о в и л а:
постановлением избирательной комиссии сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края (далее – Избирательная комиссия) от 23 июня 2021 года № 2/5 (далее – Постановление от 23 июня 2021 года № 2/5) утверждена смета расходов на подготовку и проведение досрочных выборов депутатов Совета депутатов сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района 19 сентября 2021 года (далее – Смета расходов).
Также 23 июня 2021 года Избирательной комиссией принято постановление № 2/6 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения досрочных выборов депутатов Совета депутатов сельского поселения «Село Чумикан» (далее – Постановление от 23 июня 2021 года № 2/6).
Администрация сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края (далее – Администрация) обратилась с административным исковым заявлением в Николаевский-на-Амуре городской суд Хабаровского края, в котором просила признать незаконными и не подлежащими применению Постановление от 23 июня 2021 года № 2/5 и Постановление от 23 июня 2021 года № 2/6, указав в обоснование своих требований, что Избирательная комиссия при издании указанных выше постановлений необоснованно применила завышенную тарификацию дополнительной оплаты труда (вознаграждения) членам Избирательной комиссии в период подготовки и проведения досрочных выборов депутатов Совета депутатов, чем нарушила права органов местного самоуправления муниципального образования на формирование расходов местного бюджета.
Решением Николаевского-на-Амуре городского суда Хабаровского края от 3 сентября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 24 ноября 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований Администрации было отказано.
Участвующие в деле лица, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.
Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.
Таких оснований для отмены или изменения решения Николаевского-на-Амуре городского суда Хабаровского края от 3 сентября 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 24 ноября 2021 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.
Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В силу пункта 1 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) к вопросам местного значения сельского поселения относятся составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении бюджета сельского поселения.
Частями 1 и 2 статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет); составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Из содержания статьи 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет; что бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования; что использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Пункт 4 статьи 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что проект бюджета городского, сельского поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа городского, сельского поселения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ) расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счёт средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.
Главными распорядителями средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах (федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете) на проведение выборов и референдумов, являются Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования (пункт 3 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).
Члену комиссии с правом решающего голоса может производиться дополнительная оплата труда (вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов. Размеры и порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) устанавливаются комиссией, организующей соответствующие выборы, за счёт и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов (пункт 17 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ).
Избирательным кодексом Хабаровского края от 26 ноября 2003 года № 154 (далее – Избирательный кодекс Хабаровского края), предусмотрено, что члену комиссии с правом решающего голоса может производиться дополнительная оплата труда (вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов, размеры и порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) устанавливаются комиссией, организующей соответствующие выборы, за счёт и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов (часть 16 статьи 35); в случае назначения досрочных выборов объём средств, выделенных из соответствующего бюджета на их подготовку и проведение, не может быть меньше суммы, содержащейся в сводном отчёте соответствующей комиссии, организующей выборы, об исполнении бюджетной сметы на предыдущих основных выборах по соответствующему избирательному округу (часть 3 статьи 68); расходование средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, обеспечение деятельности избирательных комиссий, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, а также на обучение организаторов выборов и избирателей, производится соответствующими избирательными комиссиями самостоятельно (часть 1 статьи 75); за счёт средств местного бюджета финансируются расходы по подготовке и проведению выборов органов местного самоуправления, расходы, связанные с оплатой мероприятий по повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов, служебных командировок, печатно-издательской деятельности, транспорта, связи, доставки корреспонденции средствами связи; канцелярские, почтово-телеграфные, хозяйственные и прочие расходы, связанные с исполнением полномочий соответствующих избирательных комиссий (часть 3 статьи 75).
Постановлением Избирательной комиссии Хабаровского края от 21 марта 2017 года № 32/198-7 утверждены Методические рекомендации о порядке финансирования и распределения денежных средств, выделенных избирательной комиссии муниципального образования, а также о размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда членам избирательной комиссии в период подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления (далее – Методические рекомендации), пункт 2.1 которых предусматривает, что объём бюджетных ассигнований, необходимых для проведения выборов в органы местного самоуправления, включается в бюджетную роспись о распределении расходов местного бюджета на основании представленной избирательной комиссией муниципального образования сметы расходов, согласно приложению № 2 к Методическим рекомендациям, в сроки составления проекта местного бюджета на очередной финансовый год.
За счёт средств местного бюджета финансируются, в том числе, расходы на компенсацию и дополнительную оплату труда (вознаграждения) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также на выплаты гражданам, привлекаемым к работе в избирательных комиссиях по гражданско-правовым договорам (пункт 2.2 Методических рекомендаций).
Выплата компенсаций и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса осуществляется в соответствии со сметой расходов соответствующей избирательной комиссии (пункт 3.1 Методических рекомендаций).
Также Методическими рекомендациями установлены порядок определения и выплаты компенсации членам избирательной комиссии, освобождённым на период выборов от основной работы (пункты 2.4, 3.1, 3.2), а также порядок определения и выплаты дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену избирательной комиссии муниципального образования (пункты 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 3.3).
Кроме того, 11 июня 2021 года постановлением Избирательной комиссии Хабаровского края № 6/55-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения досрочных выборов Губернатора Хабаровского края» (далее – Постановление Избирательной комиссии Хабаровского края от 11 июня 2021 года № 6/55-8), утверждался Порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения досрочных выборов Губернатора Хабаровского края.
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, а также следует из материалов настоящего административного дела, постановлением Избирательной комиссии Хабаровского края от 15 января 2021 года № 202/1538-7 полномочия избирательной комиссии сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края были возложены на территориальную избирательную комиссию Тугуро-Чумиканского района состава 2020-2025 годов.
Решением Совета депутатов сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края от 18 июня 2021 года № 125 досрочно прекращены полномочия данного представительного органа муниципального образования в связи с самороспуском.
Постановлением главы сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края от 21 июня 2021 года № 29 на 19 сентября 2021 года назначены досрочные выборы депутатов Совета депутатов указанного сельского поселения.
Постановлением от 23 июня 2021 года № 2/5 Избирательная комиссия утвердила Смету расходов, согласно которой общие расходы на подготовку и проведение указанных досрочных выборов депутатов Совета депутатов сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края избирательной комиссии муниципального образования определены в размере 227 774 рублей (из которых 186 608 рублей – дополнительная оплата труда и вознаграждения), участковых избирательных комиссий в размере 30 860 рублей (из которых 27 360 рублей – дополнительная оплата труда и вознаграждения), а всего – 258 634 рубля.
Кроме того, Постановлением от 23 июня 2021 года № 2/6 Избирательная комиссия утвердила размеры и порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения досрочных выборов депутатов Совета депутатов сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края, в соответствии с Приложениями № 1 и № 2 к Постановлению от 23 июня 2021 года № 2/6.
По делу также установлено, что платёжным поручением от 2 июля 2021 года № 349 Администрация перечислила на счёт Избирательной комиссии денежные средства на организацию и проведение досрочных выборов депутатов Совета депутатов в объёме, указанном в Смете расходов, то есть в сумме 258 634 рублей.
Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Николаевский-на-Амуре городской суд Хабаровского края и судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда, проанализировав положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, Избирательного кодекса Хабаровского края, Методических рекомендаций, пришли к выводу о том, что оспариваемые Постановления от 23 июня 2021 года № 2/5 и от 23 июня 2021 года № 2/6 приняты Избирательной комиссией в пределах её полномочий, нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, они не противоречат, прав и законных интересов административного истца не нарушают. Приведённые в Смете расходов на проведение досрочных выборов депутатов Совета депутатов суммы не могут быть признаны необоснованными или чрезмерными, поскольку они рассчитаны в соответствии с Методическими рекомендациями. Порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) членам Избирательной комиссии, приведённый в Постановлении от 23 июня 2021 года № 2/6, аналогичен порядку, утверждённому Постановлением Избирательной комиссии Хабаровского края от 11 июня 2021 года № 6/55-8.
По мнению судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, соответствующие выводы судов первой и апелляционной инстанций, положенные в основу решения и апелляционного определения, являются верными.
Доводы кассационной жалобы о том, что Методические рекомендации не подлежали применению при определении размеров и порядка выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда членам Избирательной комиссии в период подготовки и проведения досрочных выборов депутатов Совета депутатов сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края, основаны на неверном толковании норм материального права, поскольку в силу прямого указания пункта 10 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые в пределах её компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.
В данном случае Методические рекомендации содержали в себе обязательные для Избирательной комиссии разъяснения, касающиеся вопросов составления сметы расходов, определения размера и порядка выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда в период подготовки и проведения выборов, которые были учтены при принятии Постановлений от 23 июня 2021 года № 2/5 и от 23 июня 2021 года № 2/6.
Следует признать необоснованными и ссылки административного истца на то, что оспариваемыми постановлениями Избирательной комиссии нарушены права органов местного самоуправления на установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования, поскольку содержание пункта 13 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, предусматривающего обязательность решений и иных актов избирательных комиссий, принятых в пределах их компетенции, не свидетельствует о том, что соответствующие комиссии наделены правом определять величину расходов местного бюджета на проведение выборов, поскольку определение величины бюджетных расходов при составлении и утверждении местного бюджета относится к компетенции органов местного самоуправления.
Действующим законодательством не установлено, что органы местного самоуправления должны определять расходы на проведение выборов исключительно в том размере, который утверждён избирательной комиссией.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в случае, если финансирование выборов в органы местного самоуправления не может быть обеспечено за счёт средств местного бюджета, финансирование осуществляется за счёт средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Избирательная комиссия муниципального образования по согласованию с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации вправе взять кредит на финансирование выборов в коммерческом банке, выбор которого осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Выплаты кредита и процентов по нему осуществляются за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации в течение календарного года, следующего за годом проведения выборов.
В то же время, по делу установлено, что Администрация ещё 2 июля 2021 года перечислила на счёт Избирательной комиссии денежные средства на организацию и проведение досрочных выборов депутатов Совета депутатов в полном объёме согласно Смете расходов, следовательно у органов местного самоуправления сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края в данном случае имелась возможность обеспечить финансирование досрочных выборов депутатов представительного органа муниципального образования за счёт средств местного бюджета.
Иные доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые могут являться основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.
Таким образом, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций были правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы, положенные в основу принятых по делу судебных актов, установленным обстоятельствам дела соответствуют, нарушений норм материального и процессуального права судами нижестоящих инстанций не допущено. Предусмотренных частью 2 статьи 328 КАС РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы, как и оснований, влекущих их безусловную отмену (часть 3 статьи 328 КАС РФ), не установлено.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
о п р е д е л и л а:
решение Николаевского-на-Амуре городского суда Хабаровского края от 3 сентября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 24 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации сельского поселения «Село Чумикан» Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края – без удовлетворения.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.
Председательствующий
Судьи
