Дело № 2а-77/2023
88а-11624/2023
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
город Владивосток 6 декабря 2023 года
Мотивированное кассационное определение изготовлено 18.12.2023
Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе
Председательствующего Зиганшина И.К.
судей Туктамышевой О.В., Ровенко П.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Сахалинской области, кассационную жалобу администрации муниципального образования «Курильский городской округ» на решение Курильского районного суда Сахалинской области от 2 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 3 августа 2023 года, принятые по административному делу № 2а-77/2023, по административному иску исполняющего обязанности прокурора Курильского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Курильский городской округ», Правительству Сахалинской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.
Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В., пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., представителя Правительства Сахалинской области Васильева К.А., судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,
у с т а н о в и л а:
исполняющий обязанности прокурора Курильского района, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Курильский районный суд Сахалинской области с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Курильский городской округ» (далее – администрация МО «Курильский городской округ», Администрация) и Правительства Сахалинской области (далее – Правительство), выразившееся в непринятии мер в соответствии с требованиями Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» по предоставлению общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным образовательным программам на территории <адрес>; возложить на администрацию МО «Курильский городской округ» обязанность создать на территории <адрес> муниципальную дошкольную образовательную организацию по предоставлению общедоступного и бесплатного дошкольного образования в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу; возложить на администрацию МО «Курильский городской округ» и Правительство Сахалинской области обязанность организовать и обеспечить предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным образовательным программам на территории <адрес> в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование иска прокурором указано, что на территории <адрес> отсутствует дошкольное образовательное учреждение, в связи с чем, не предоставляется общедоступное и бесплатное дошкольное образование и не реализуются общеобразовательные программы дошкольного образования. В связи с выявленными нарушениями ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы МО «Курильский городской округ» прокурором района внесено представление об устранении нарушений требований законодательства об образовании, в ответ на которое поступила информация о том, что при МБОУ СОШ <адрес> организована группа присмотра и ухода для детей от 5 до 7 лет на 26 мест, сформирован земельный участок под строительство детского сада. В ходе повторной проверки установлено, что до настоящего времени на территории <адрес> отсутствует дошкольное образовательное учреждение. Прокурор считает, что длительное отсутствие на территории <адрес> дошкольного образовательного учреждения свидетельствует о нарушении порядка организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, о бездействии органа местного самоуправления, Правительства Сахалинской области в данной сфере и нарушении прав детей на соответствующее образование.
Решением Курильского районного суда Сахалинской области от 2 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 3 августа 2023 года административный иск удовлетворен частично.
Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования «Курильский городской округ», выразившееся в не организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях на территории <адрес>.
На администрацию муниципального образования «Курильский городской округ» возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу организовать предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях на территории <адрес>. В остальной части в удовлетворении административного иска отказано.
8 ноября 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Сахалинской области, поданное через Курильский районный суд Сахалинской области 27 октября 2023 года, в котором ставится вопрос об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении исковых требований и.о. прокурора Курильского района и принятии в указанной части нового решения об удовлетворении заявленных требований в отношении Правительства Сахалинской области.
В кассационном представлении прокурор ссылается на то, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования – за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке компенсации дополнительных расходов, в связи с чем, Правительство Сахалинской области является надлежащим ответчиком по делу.
8 ноября 2023 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации муниципального образования «Курильский городской округ», поданная через Курильский районный суд Сахалинской области 31 октября 2023 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных актов с направлением дела на новое рассмотрение.
В кассационной жалобе административный ответчик ссылается на отсутствие у органа местного самоуправления в <адрес> зданий и сооружений, в которых возможно было бы организовать предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного образования; полагают, что судами на администрацию фактически возложена обязанность по строительству здания детского сада, при этом не принято во внимание, что территория <адрес> находится в военном городке и на землях Министерства обороны Российской Федерации.
Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 ноября 2023 года кассационное представление прокурора Сахалинской области, кассационная жалоба администрации муниципального образования «Курильский городской округ» переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, помимо прокурора и представителя Правительства Сахалинской области в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.
6 декабря 2023 года в суд кассационной инстанции от исполняющего обязанности прокурора Сахалинской области Д.А. Силина поступило заявление от ДД.ММ.ГГГГ№ об отзыве кассационного представления на решение Курильского районного суда Сахалинской области от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ.
Заслушав прокурора Нишоновой Ф.А., поддержавшей заявление прокурора об отзыве кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает возможным удовлетворить такое заявление.
В соответствии с пунктом 2 части 6 статьи 318 КАС РФ прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры в пределах своей компетенции вправе обращаться с представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов в соответствующий кассационный суд общей юрисдикции.
По общему правилу, лица, подавшие в суд кассационной инстанции кассационную жалобу (представление), вправе до вынесения судом кассационного определения по результатам ее (его) рассмотрения отказаться от соответствующей кассационной жалобы (представления) либо подать заявление об отзыве кассационной жалобы (представления).
В силу пункта 4 части 1 статьи 321 КАС РФ кассационные жалоба, представление возвращаются без рассмотрения по существу, если поступила просьба об отзыве кассационных жалобы, представления.
При указанных обстоятельствах, руководствуясь положениями пункта 4 части 1 статьи 321, пункта 6 части 1 статьи 329 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает возможным оставить соответствующее кассационное представление без рассмотрения по существу.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы административного ответчика - администрации муниципального образования «Курильский городской округ», выслушав пояснения прокурора по доводам кассационной жалобы, представителя административного ответчика Правительства Сахалинской области, с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.
В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливает право каждого на образование и гарантирует общедоступность и бесплатность в том числе дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (статьи 7 и 43).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 15 мая 2006 № 5-П, закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 273-ФЗ), который устанавливает основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, относя к таковым, в частности, обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования (пункт 2 части 1 статьи 3).
Статьей 5 Федерального закона № 273-ФЗ установлено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.
Согласно статье 67 Федерального закона № 273-ФЗ получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев (часть 1). Правила приема на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать прием всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня (часть 2). Правила приема в государственные образовательные организации субъектов Российской Федерации и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (часть 3).
Прием на обучение по образовательным программам дошкольного образования в государственные или муниципальные образовательные организации, реализующие образовательные программы дошкольного образования, осуществляется по направлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего государственное управление в сфере образования, или органа местного самоуправления, осуществляющего управление в сфере образования, посредством использования региональных информационных систем, указанных в части 14 статьи 98 настоящего Федерального закона (часть 4.1).
В силу части 19 статьи 98 этого же Федерального закона в целях организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, присмотра и ухода за детьми региональные информационные системы, указанные в части 14 настоящей статьи, содержат информацию о детях, нуждающихся в получении мест в государственных или муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования и (или) осуществляющих присмотр и уход за детьми.
Согласно пункту 21 рекомендаций по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (письмо Минобрнауки России от 8 августа 2013 года № 08-1063) в случае, если органы местного самоуправления не могут обеспечить местом в ДОУ ребенка из списка поставленных на учет с 1 сентября текущего года, они до предоставления такому ребенку места в дошкольном учреждении обеспечивают ему возможность получения дошкольного образования в одной из вариативных форм, в том числе: в дошкольных группах, созданных в образовательных учреждениях других типов и видов; в семье посредством психолого-педагогического сопровождения его воспитания и образования; в негосударственном образовательном учреждении; в семейных дошкольных группах; в группах кратковременного пребывания; в иных формах и учреждениях.
Судом установлено и следует из материалов дела, что на территории <адрес> отсутствует муниципальная образовательная организация, предоставляющая общедоступное и бесплатное дошкольное образование по основным общеобразовательным программам, общедоступное и бесплатное дошкольное образование по основным общеобразовательным программам не предоставляется.
При этом в данном населенном пункте зарегистрировано по месту жительства 334 ребенка в возрасте от 2 месяцев до 7 лет, из них находятся на соответствующем учете для зачисления детей в дошкольное образовательное учреждение 53 ребенка.
Разрешая заявленные прокурором требования, суды нижестоящих инстанций пришли к выводу, что административным ответчиком - администрацией муниципального образования «Курильский городской округ» не принимаются меры, направленные на предоставление детям, проживающим в <адрес>, дошкольного образования в любой из перечисленных форм, чем допущено незаконное бездействие, выразившееся в неорганизации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях на территории <адрес>. Отказывая в удовлетворении заявленных требований к Правительству Сахалинской области, суды исходили из того, что принятие мер по предоставлению общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам на территории <адрес> к полномочиям данного органа не относится.
Оснований не согласиться с такими выводами нижестоящих судов у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемом судебном акте.
В силу пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.
В соответствии со статьей 9, частью 5 статьи 63 Федерального закона № 273-ФЗ организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) отнесена к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которые ведут учет детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, и форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей.
На основании статьи 9 указанного Федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (пункт 4 части 1);
Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.
Орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.
Учитывая, что к вопросам местного значения относятся, вопросы по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами возложены на органы муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, установив, что на территории <адрес> не предоставляется общедоступное и бесплатное дошкольное образование по основным общеобразовательным программам, отсутствует соответствующая муниципальная образовательная организация, а организация при МБОУ СОШ <адрес> группы присмотра и ухода для детей от 5 до 7 лет не свидетельствует об исполнении администрацией обязанности по предоставлению дошкольного образования, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно пришли выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения иска прокурора в части и возложения на администрацию соответствующей обязанности.
В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Из содержания пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ, подпункта 27 пункта 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" следует, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, в числе прочего, отнесено обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проанализировав указанные положения законодательства, а также положения статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ, федеральный государственный стандарт дошкольного образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки от ДД.ММ.ГГГГ№, положения Бюджетного кодекса РФ, суды обоснованно пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска, заявленного к Правительству Сахалинской области, поскольку нормами федерального и регионального законодательства на органы государственной власти субъектов Российской Федерации не возложены полномочия по предоставлению общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным образовательным программам.
Судебная коллегия кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, мотивированными, основанными на законе и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.
Доводы кассационной жалобы о допущенных судами процессуальных нарушениях, связанных с не привлечением к участию в дело Федерального государственного казенного учреждения Дальневосточное территориальное управление имущественных отношений Министерства Обороны Российской Федерации, подлежат отклонению, поскольку оспариваемыми судебными актами права и законные интересы данной организации не затрагиваются, какие либо обязанности на нее не возлагаются.
Вопреки доводам кассационной жалобы суды первой и апелляционной инстанций правильно установили юридически значимые обстоятельства по делу, исследовали их с достаточной полнотой, выводы судов не противоречат материалам дела, основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Судами приняты во внимание доводы всех участвующих в деле лиц, доказательства получены и исследованы в таком объеме, который позволил суду разрешить спор.
В целом доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, сводятся к несогласию с выводами судов и произведенной ими оценкой доказательств, что в силу статьи 328 КАС РФ не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.
С учетом изложенного и поскольку при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций не допущено существенного нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного судебного постановления, содержащиеся в решении и апелляционном определении выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, установленным судами, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения судебных постановлений.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции
о п р е д е л и л а:
решение Курильского районного суда Сахалинской области от 2 мая 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 3 августа 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования «Курильский городской округ» – без удовлетворения.
Кассационное представление прокурора Сахалинской области оставить без рассмотрения.
Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу судебного акта суда первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
