ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
дело № 8а-30595/2023(88а-35099/2023)
номер дела суда 1-й инстанции 3а-21/2023
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Краснодар 28 ноября 2023 года
Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
Председательствующего судьи Сергеева С.С.
судей Шелудько В.В., Усенко Н.В.
с участием прокурора Костюка А.И.
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Ростовской области, кассационные жалобы региональной службы по тарифам Ростовской области, ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ», ООО «Сириус» на решение Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению АО «Гланит», ООО «Эл 6», ООО «ЭКОСПРОМ», ИП ФИО14, ООО «Новочеркасский завод металлоконструкций», ООО «Сириус» о признании недействующим со дня принятия постановления региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 апреля 2022 года № 20/2 «Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» на 2022-2025 годы»,
заслушав доклад судьи Сергеева С.С., судебная коллегия
установила:
постановлением региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 апреля 2022 года № 20/2 для ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» (далее – Постановление № 22/2) установлены тарифы в сфере холодного водоснабжения и водоотведения на 2022 - 2025 годы согласно приложению № 1 к постановлению и долгосрочные параметры регулирования тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения (базовый уровень операционных расходов, индекс эффективности операционных расходов, уровень потерь воды, удельный расход электрической энергии) согласно приложению № 2 к постановлению.
Указанное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации Ростовской области www.pravo.donland.ru 13 апреля 2022 года и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/ 14 апреля 2022 года, вступило в силу со дня официального опубликования.
Согласно пункту 3 Постановления № 20/2 тарифы, установленные в пункте 1, действуют со дня официального опубликования нормативного правового акта по 31 декабря 2025 года.
Постановлением региональной службы по тарифам Ростовской области (далее – регулирующая организация, орган регулирования, ответчик) № 65/261 от 22 ноября 2022 года ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» на 2023 год установлены тарифы в сфере холодного водоснабжения и водоотведения с учетом корректировки согласно приложению к постановлению.
Согласно пункту 2 постановления региональной службы по тарифам Ростовской области № 65/261 период действия утвержденных на 2023 год с учетом корректировки тарифов определен с 1 декабря 2022 года по 31 декабря 2023 года
Согласно пунктам 3 и 4 постановления региональной службы по тарифам Ростовской области № 65/261 установленные Постановлением № 20/2 тарифы на 2022 год не подлежат применению с 1 декабря 2022 года, на 2023 год - признаны утратившими силу.
АО «Гланит», ООО «Эл 6», ООО «ЭКОСПРОМ», ИП ФИО14, ООО «Новочеркасский завод металлоконструкций», ООО «Сириус» обратились в Ростовский областной суд с самостоятельными административными исковыми заявлениями о признании недействующим со дня принятия постановления региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 апреля 2022 года № 20/2. Дела по административным исковым заявлениям названных лиц объединены в одно производство.
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что постановлением администрации г. Новочеркасска от 4 февраля 2022 года № 88 внесены изменения в постановление от 28 октября 2013 года № 1980, и гарантирующей организацией для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения бывшего <данные изъяты> вместо МУП «Горводоканал» определено ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ», ранее не осуществлявшее регулируемую деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, и филиал ООО «Сириус» г. Новочеркасска - для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения мкр. Соцгород и мкр. Молодежного. Отмечая наличие на территории города централизованных технологически не связанных между собой систем холодного водоснабжения, полагали, что тарифы должны были быть установлены дифференцированно по конкретным системам водоснабжения. Отмечали также, что определенный оспариваемым нормативным правовым актом базовый уровень операционных расходов не соответствует этому долгосрочному параметру, установленному концессионным соглашением от 24 декабря 2021 года между администрацией г. Новочеркасска и ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ», а его величина более чем в 4 раза превышает базовый уровень операционных расходов, установленных ранее для МУП «Горводоканал» на 2019 год. Полагали, что органом регулирования для расчета тарифов необоснованно использован метод индексации, который не указан в соответствующем концессионном соглашении, а в необходимую валовую выручку ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» незаконно включены расходы по амортизации, которые не подтверждены первичными документами. Также отмечали, что в нарушение учетной политики регулируемой организации ответчиком принято распределение расходов по видам деятельности ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» исходя из соответствующих сведений в отношении МУП «Горводоканал», которое осуществляло деятельность в несопоставимых условиях, и неверно определена величина расчетной предпринимательской прибыли.
ООО «Сириус» дополнительно указало, что с учетом наличия у общества собственных водопроводных сетей органом регулирования для МУП «Горводоканал» устанавливались дифференцированные тарифы в сфере холодного водоснабжения. Отмечено, что постановлением региональной службы по тарифам Ростовской области от 16 декабря 2020 года № 70/16 для ООО «Сириус» на 2022 год установлены следующие тарифы для приобретения питьевой воды у МУП «Горводоканал»: с 1 января по 30 июня 2022 года - 16,83 руб./1 куб. м, с 1 июля по 31 декабря 2022 года - 22,14 руб./1 куб. м (без НДС). Обращено внимание на то, что установленные оспариваемым постановлением для ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» размеры нового единого тарифа на холодное водоснабжение с 14 апреля 2022 года по 31 декабря 2022 года в размере 67,34 руб./куб. м (без НДС) являются экономически необоснованными, превышают величину тарифа, который используется истцом в расчетах с потребителями, в результате чего ООО «Сириус» несет убытки.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ».
Решением Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года административные исковые требования удовлетворены частично: признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 апреля 2022 года № 20/2 «Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» (ИНН 9701103804) на 2022 - 2025 годы» в части размеров тарифов, установленных в приложении № 1 к постановлению, а также показателей базового уровня операционных расходов, установленных в приложении № 2 к постановлению.
Этим же решением на региональную службу по тарифам Ростовской области возложена обязанность по принятию замещающего нормативного правового акта в той части, в которой Постановление № 20/2 признано недействующим, в удовлетворении административных исковых требований в остальной части отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года решение Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года изменено, из мотивировочной части решения исключены выводы относительно обоснованности установления недифференцированных тарифов, учета величины расходов на амортизацию основных средств и расчета численности персонала ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ».
В кассационном представлении прокурор Ростовской области ФИО4 ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года в части исключения из мотивировочной части решения выводов относительно обоснованности установления недифференцированных тарифов, учета величины расходов на амортизацию основных средств и расчета численности персонала ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» со ссылкой на неправильное определение судом апелляционной инстанции обстоятельств по делу, неверное применение норм материального права. Полагает, что дифференциация тарифа при наличии на территории муниципального образования нескольких централизованных систем водоснабжения является правом, а не обязанностью регулирующего органа. Считает необоснованными и противоречащими положениям нормативных правовых актов, регулирующих установление тарифов, выводы суда апелляционной инстанции относительно того, что орган регулирования должен письменно обосновывать в заключении об установлении тарифа принятое им решение относительно целесообразности применения недифференцированного тарифа. Полагает также необоснованными выводы суда апелляционной инстанции о том, что факт утверждения инвестиционной программы должен предшествовать дате принятия постановления об утверждении тарифов в случае, если при их расчете в состав необходимой валовой выручки включены амортизационные отчисления как источник финансирования инвестиционной программы. Отмечает, что признание судом апелляционной инстанции необоснованным подхода региональной службы по тарифам Ростовской области к учету показателей амортизационных отчислений, рассчитанных на основании сведений, содержащихся в проекте утвержденной впоследствии инвестиционной программы, повлечет за собой негативные последствия в виде невозможности ее реализации в связи с исключением из тарифов источника финансирования. Ставит также под сомнение возможность применения положений концессионного соглашения, действие которого неразрывно связано с инвестиционной программой. Считает, что суд апелляционной инстанции, отметив отсутствие сведений, подтверждающих стоимость работ по реконструкции объектов, необоснованно сослался на содержащиеся в приложении № 4 к концессионному соглашению данные, которые не включались в расчет амортизации за 2022 год, а также исключены из расчета тарифа с 2023 года. Ссылается на то, что действовавшая на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта инвестиционная программа ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» не распространяла свое действие на правоотношения, связанные с заключением и исполнением концессионного соглашения от 24 декабря 2021 года, и утратила силу в связи с утверждением новой 16 мая 2022 года. Отмечает, что выводы суда апелляционной инстанции о признании судом первой инстанции обоснованным представленного ответчиком расчета численности персонала ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» являются неверными и противоречат содержанию решения, в котором имеется ссылка на ошибки в определении показателей, касающихся численности работников предприятия, в том числе управленческого персонала. Полагает необоснованным приведенный в апелляционном определении расчет максимального суммарного значения численности руководителей, специалистов и служащих по таблице 1 Типовых отраслевых норм численности работников водопроводно-канализационного хозяйства исходя из численности производственного персонала 742 человека без учета подпунктов 15-38 пункта 10 указанных Типовых отраслевых норм.
В кассационной жалобе ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года в части исключения из мотивировочной части решения выводов относительно обоснованности установления недифференцированных тарифов, учета величины расходов на амортизацию основных средств и расчета численности персонала ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» со ссылкой на неправильное определение судом апелляционной инстанции обстоятельств по делу, неверное применение норм материального и процессуального права и оставления его в остальной части без изменения. Отмечено, что выводы суда апелляционной инстанции о наличии у регулятора обязанности обосновывать в тарифном заключении неприменение дифференцированных тарифов не соответствуют нормам права. Указано, что в деле отсутствуют доказательства в обоснование вывода суда апелляционной инстанции о том, что основные средства, переданные организации по концессионному соглашению от 24 декабря 2021года, построены за счет средств бюджета. Также указывает, что часть переданного имущества передана в муниципалитет от советских предприятий, а другая, являвшаяся бесхозяйным имуществом, признана муниципальной собственностью на основании судебных актов. Помимо этого указывает, что судом апелляционной инстанции допущено нарушение пределов рассмотрения административного дела в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 308 КАС РФ, выразившееся в оценке показателей, составляющих инвестиционную программу концессионера. Отмечен как необоснованный вывод суда апелляционной инстанции о том, что амортизационные отчисления в качестве источника финансирования инвестиционной программы в состав необходимой валовой выручки могут включаться только после ее утверждения в установленном порядке. Указано на целесообразность утверждения инвестиционной программы после утверждения тарифов исходя из определенного в их составе объема расходов. Отмечено, что при расчете судом апелляционной инстанции максимального суммарного значения численности руководителей, специалистов и служащих по таблице 1 Типовых отраслевых норм численности работников водопроводно-канализационного хозяйства допущена ошибка и не применены подпункты 15-38 пункта 10 того же нормативного правового акта.
В кассационной жалобе представитель региональной службы по тарифам Ростовской области просит об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года в части исключения из мотивировочной части решения суда первой инстанции выводов относительно обоснованности установления недифференцированных тарифов, учета величины расходов на амортизацию основных средств и расчета численности персонала ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» со ссылкой на неправильное определение судом апелляционной инстанции обстоятельств по делу, неверное применение норм материального права. В обоснование жалобы указано на то, что у регулирующего органа не было оснований для установления дифференцированных тарифов. Отмечено, что в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года № 406, регулирующий орган вправе запрашивать дополнительные документы, в том числе копии проектов инвестиционных программ.
В кассационной жалобе представитель ООО «Сириус» просит об изменении решения Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года о признании не действующим в части постановления региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 апреля 2022 года № 20/2 «Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» (ИНН 9701103804) на 2022 - 2025 годы» со дня вступления решения суда в законную силу, с принятием в этой части нового решения о признании указанного нормативного правового акта не действующим в части с даты его принятия.
Представитель по доверенности АО «Гланит», ООО «Эл 6», ООО «Новочеркасский завод металлоконструкций», ООО «ЭКОСПРОМ», ИП ФИО14 в отзыве просят оставить апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции без изменения.
Определениями от 14 сентября 2023 года, от 27 октября 2023 года, от 14 ноября 2023 года кассационные жалобы и кассационное представление приняты к производству и с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.
В судебном заседании прокурор ФИО5 доводы кассационного представления поддержал, представители административного ответчика региональной службы по тарифам Ростовской области ФИО6, ФИО7 доводы кассационной жалобы и дополнений к ней поддержали, представитель заинтересованного лица ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» ФИО8 доводы кассационной жалобы поддержал, представитель административного истца ООО Сириус» ФИО9 на удовлетворении кассационной жалобы настаивала.
Представители административных истцов АО «Гланит» ФИО10, ООО «Эл6» ФИО11, представитель ФИО9, представляющая также интересы ООО «Сириус», ИП ФИО12, АО «Гланит», ООО «Новочеркасский завод металлоконструкций», ООО «ЭКОСПРОМ» против удовлетворения кассационной жалобы ООО Сириус» не возражали.
Выслушав явившихся в судебное заседание представителей лиц участвущих в деле, проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления и кассационных жалоб, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационного представления и кассационных жалоб, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Из материалов дела следует, что с 1 марта 2022 года ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» заключены единые договоры холодного водоснабжения и водоотведения с абонентами АО «Гланит», ООО «Эл 6», ООО «ЭКОСПРОМ», ИП ФИО14, ООО «Новочеркасский завод металлоконструкций», ООО «Сириус». Кроме того, ООО «Сириус» является транзитной организацией для централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения <данные изъяты>, которому на 2022 год установлены тарифы на оказание услуг по водоснабжению для конечных потребителей указанных микрорайонов с учетом затрат на приобретение воды у ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ».
В связи с тем, что постановление региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 апреля 2022 года № 20/2 «Об установлении тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» (ИНН 9701103804) на 2022 - 2025 годы» применялось к административным истцам при расчетах за оказанную услугу по утвержденным оспариваемым нормативным правовым актом тарифам, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии у АО «Гланит», ООО «Эл 6», ООО «ЭКОСПРОМ», ИП ФИО14, ООО «Новочеркасский завод металлоконструкций», ООО «Сириус» права на обращение с административным иском о признании его недействующим.
Водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры относятся к сфере деятельности субъектов естественной монополии, которая подлежит государственному регулированию, в том числе путем установления тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение), техническую воду и на водоотведение (пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях», часть 1 и 2 статьи 31 Федерального закона от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»).
Государственное регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов), которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года № 406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения», а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Методические рекомендации), утвержденными Приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 года № 1746-э.
Установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении).
Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. По этим основаниям законность судебных актов нижестоящих судов не обжалуется.
В соответствии с частью 6 статьи 32 Закона о водоснабжении тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения могут устанавливаться с календарной разбивкой и дифференцироваться, в том числе по системам водоснабжения и (или) водоотведения, с учетом объемов потребления, соответствия качества питьевой воды, горячей воды установленным требованиям, категорий сточных вод, жидких бытовых отходов, принимаемых в систему водоотведения, и иных критериев, установленных основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными Правительством Российской Федерации. При установлении тарифов на очередной период регулирования учитываются экономически обоснованные расходы, понесенные организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, в истекшем периоде регулирования, не учтенные при установлении тарифов, а также результаты исполнения инвестиционной и производственной программ в истекшем периоде регулирования.
Согласно подпункту «а» пункта 5 Основ ценообразования после определения органами местного самоуправления поселений и городских округов гарантирующей организации в сфере холодного водоснабжения орган регулирования тарифов начиная с очередного периода регулирования устанавливает для гарантирующей организации - тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение), на техническую воду и тарифы на подключение (технологическое присоединение) к централизованной системе холодного водоснабжения, а также тарифы для отдельных регулируемых видов деятельности в случае, если гарантирующая организация оказывает абонентам отдельные виды услуг, предусмотренные пунктом 4 настоящего документа.
В силу пункта 10 Основ ценообразования, абзаца первого пункта 102 Методических указаний тарифы в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения могут устанавливаться в соответствии с методическими указаниями дифференцированно с учетом следующих параметров:
а) наличие нескольких технологически не связанных между собой централизованных систем холодного (горячего) водоснабжения;
б) объемы потребления воды абонентами;
в) соответствие качества питьевой воды и горячей воды требованиям, установленным санитарными нормами и правилами.
В соответствии с абзацем вторым пункта 102 Методических указаний в течение двух лет после определения гарантирующей организации тарифы этой организации в сфере холодного водоснабжения и (или) водоотведения могут устанавливаться различными для одной категории абонентов, дифференцированно по территориям с целью выравнивания темпа роста тарифов для различных абонентов.
Согласно пункту 103 Методических указаний в случае принятия решения о дифференциации тарифов по технологически не связанным между собой централизованным системам холодного (горячего) водоснабжения орган регулирования принимает решение об установлении тарифа (одноставочного или двухставочного) отдельно в каждой централизованной системе холодного (горячего) водоснабжения исходя из расходов на осуществление регулируемых видов деятельности в каждой централизованной системе холодного (горячего) водоснабжения.
Положениями пункта 107 Методических указаний предусмотрено, что в случае принятия решения о дифференциации тарифов по технологически не связанным между собой централизованным системам водоотведения орган регулирования принимает решение об установлении тарифа (одноставочного или двухставочного) отдельно в каждой централизованной системе водоотведения, исходя из расходов на осуществление регулируемого вида деятельности в каждой централизованной системе водоотведения.
Как следует из материалов дела и установлено судами, ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» владеет объектами централизованных систем водоснабжения и водоотведения, принадлежащими на праве собственности муниципальному образованию на основании концессионного соглашения № 1, заключенного 24 декабря 2021 года между администрацией г. Новочеркасска и ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» в отношении объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения.
До 1 марта 2022 года поставщиком указанных услуг на территории г. Новочеркасска являлось МУП «Горводоканал», для которого постановлением региональной службы по тарифам Ростовской области от 7 мая 2019 года № 16/4 на 2019-2023 годы (далее - Постановление 16/4) были утверждены дифференцированные тарифы с учетом отдельных регулируемых видов деятельности и отдельной технологически не связанной системой питьевого водоснабжения для абонентов мкр. Октябрьский (бывший Промышленный район) по полугодиям в следующих размерах: на питьевую воду 36,05 / 55,05 руб. за 1 куб. м, на питьевую воду (подъем, водоподготовка и перемещение холодной воды от водозабора ОГК-2, 16.83 / 22.14 руб. за 1 куб. м.
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16 декабря 2014 года по делу № А53-21432/2011 МУП «Горводоканал» признано несостоятельным (банкротом), имущество, участвовавшее в регулируемой деятельности передано ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» по концессионному соглашению. 30 июля 2021 года в процессе заключения концессионного соглашения метод индексации согласован органом регулирования в порядке, предусмотренном главой VII(1) Правил регулирования тарифов вместе со значениями долгосрочных параметров регулирования тарифов, что отражено в согласовании № 40.1/1977.
ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» обратилось в региональную службу по тарифам Ростовской области с заявлением от 10 января 2022 года об установлении долгосрочных одноставочных тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения, предоставив Концессионное соглашение.
21 января 2022 года ответчиком открыто дело об установлении тарифов на долгосрочный период регулирования 2022-2025 годы № 40.3/33/121.01.2022 методом индексации.
Из содержания утвержденной 28 мая 2014 года директором Департамента строительства и городского развития администрации г. Новочеркасска «Схемы водоснабжения муниципального образования города Новочеркасска на перспективу до 2023 года», актуализированной «Схемы водоснабжения и водоотведения города Новочеркасска на 2022 год до 2028 года», утвержденной постановлением администрации г. Новочеркасска № 90 от 4 февраля 2022 года, заключения по результатам экспертизы материалов, обосновывающих значение неучтенных расходов и потерь воды в централизованной системе водоснабжения, акта технического обследования системы водоснабжения и водоотведения ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» следует, что г. Новочеркасск имеет четыре отдельные системы водоснабжения и четыре отдельные канализационные сети, что сторонами не оспаривалось
Согласно пункту 74 Основ ценообразования при установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.
Базовый уровень операционных расходов определяется в соответствии с методическими указаниями и включает в себя производственные расходы (за исключением расходов на электрическую энергию (мощность), тепловую энергию и другие виды энергетических ресурсов), ремонтные расходы, административные расходы и сбытовые расходы, определенные в соответствии с пунктами 21 - 23, 39 - 42, 48 - 52 Основ ценообразования (пункт 61 Основ ценообразования).
Давая оценку доводам административных истцов о неправомерном установлении единых тарифов в сфере холодного водоснабжения для ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ», суд первой инстанции согласился с позицией органа регулирования, указав, что само по себе наличие на территории муниципального образования нескольких централизованных систем водоснабжения не порождает для органа регулирования безусловной обязанности по установлению дифференцированных тарифов. Отмечено также, что концессионное соглашение не содержит условий об установлении дифференцированных тарифов по параметрам, предусмотренным пунктом 102 Методических указаний, ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» ранее не осуществляло регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, а прежняя гарантирующая организация - МУП «Горводоканал» г. Новочеркасска не вела раздельный учет расходов по системам водоснабжения, и эти обстоятельства сторонами не оспаривались.
Не согласившись с обоснованностью этого вывода, суд апелляционной инстанции указал на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта в этой части нормам законодательства о тарифном регулировании, отметив отсутствие в экспертном заключении регулирующего органа от 8 апреля 2022 года анализа состава и структуры затрат по отдельным системам водоснабжения, не связанным технологически между собой, и сопоставимости расходов регулируемой организации при осуществлении деятельности по водоснабжению посредством четырех различных систем холодного водоснабжения на территории муниципального образования.
Судебная коллегия не находит оснований согласиться с указанными выводами суда апелляционной инстанции, поскольку изложенная судом первой инстанции позиция в этой части основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.
Как верно указано судом первой инстанции, наличие на территории муниципального образования нескольких отдельных систем водоснабжения, не связанным технологически между собой, не порождает для органа регулирования безусловной обязанности установления дифференцированных тарифов, поскольку по смыслу части 6 статьи 32 Закона о водоснабжении, пунктов 5, 6, 10 и 11 Основ ценообразования, пунктов 102 - 104, 106 и 107 Методических указаний принятие решения об установлении дифференцированных тарифов относится к дискреционным полномочиям регулирующего органа.
Указанный вывод согласуется с позицией Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в апелляционном определении от 28 марта 2018 года № 48-АПГ18-2.
Следует отметить, что применение такого подхода для расчета тарифов на предыдущий долгосрочный период и в отношении иной регулируемой организации не свидетельствует о незаконности утверждения единого недифференцированного тарифа для ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ».
Несостоятельной является и ссылка суда апелляционной инстанции на положения пункта 35 Основ ценообразования, согласно которым не допускается установление тарифов ниже экономически обоснованного уровня тарифов для одних категорий абонентов за счет установления тарифов выше экономически обоснованного уровня тарифов для других категорий абонентов.
Данная норма регулирует правоотношения в сфере водоснабжения и водоотведения в случаях, когда имеет место утверждение наряду с основным тарифом льготного, тогда как оспариваемым нормативным правовым актом льготных тарифов не утверждалось.
Указанный вывод согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в определении от 11 октября 2018 года N 57-АПГ18-9.
В связи с изложенным, судебная коллегия считает необходимым исключить из первого абзаца резолютивной части апелляционного определения слова «установления недифференцированных тарифов».
Судебная коллегия также не может согласиться с выводом суда апелляционной инстанции о том, что в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции расчет органа регулирования численности персонала ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» признан обоснованным.
В решении судом первой инстанции указано, что имеющиеся в представленном региональной службой по тарифам Ростовской области расчете производственного персонала с разбивкой на регулируемые виды деятельности арифметические ошибки в определении таких показателей, как ремонтно-техническое обслуживание зданий и сооружений, вспомогательный персонал влияют на правильность расчета численности персонала Предприятия и, как следствие, на размер расходов на оплату труда и отчисления на социальные нужды. Судом принято во внимание также, что региональной службой по тарифам Ростовской области при расчете расходов на оплату труда и социальные нужды, применена базовая ставка рабочего первого разряда по всем видам регулируемой деятельности в размере 8 902,84 руб. в соответствии с условиями отраслевого тарифного соглашения по ЖКХ Ростовской области на 2017 - 2019 года и дополнительных соглашений, пролонгированных до 31 декабря 2022 года, в то время как условия регионального отраслевого тарифного соглашения ухудшают условия оплаты труда работников ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» по сравнению с показателем федерального отраслевого тарифного соглашения, которым минимальная месячная тарифная ставка по оплате труда рабочего первого разряда в организации коммунального водоснабжения и водоотведения на 1 января 2022 года установлена не ниже 11 600 руб. С учетом изложенного выше суд первой инстанции посчитал установленные размеры тарифов неверными, а расходы на оплату труда подлежащими пересчету, как и производные от них отчисления на социальные нужды. Остальные показатели, использованные при расчете тарифов и долгосрочных параметров регулирования тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ», суд первой инстанции признал обоснованными.
Таким образом, апелляционное определение подлежит изменению путем исключения из первого абзаца резолютивной части слов «и расчета численности персонала».
Нельзя согласиться и с имеющимся в мотивировочной части определения суда апелляционной инстанции утверждением о том, что «расчет административно-управленческого персонала должен производиться исходя из численности руководителей, специалистов и служащих, определенной в таблице 1 Типовых отраслевых норм численности при численности производственного персонала от 601 до 800» и его максимальное суммарное значение составляет 70 человек, поскольку в указанной норме, содержащейся в Типовых отраслевых нормах численности работников водопроводно-канализационного хозяйства, утвержденных Приказом Минстроя России от 23 марта 2020 года, расчет нормы численности для категорий должностей (руководители, специалисты, служащие), производится «исходя из численности работников». Кроме того, судом апелляционной инстанции не приняты во внимание пункты 15-38 Типовых отраслевых норм, подлежащие применению в указанных выше расчетах численности персонала.
Вопреки доводам кассационных жалоб и кассационного представления судебная коллегия находит верным вывод суда апелляционной инстанции о необоснованности позиции суда первой инстанции в части соответствия нормам законодательства о тарифном регулировании включения в состав необходимой валовой выручки при расчете тарифов, установленных оспариваемым Постановлением № 20/2 амортизационных отчислений в размере 58 5689,22 тыс. руб. в отношении основных средств, подлежавших передаче регулируемой организации по концессионному соглашению после утверждения тарифов, в качестве источника финансирования инвестиционной программы, проект которой находился в распоряжении органа регулирования на день установления тарифов.
Согласно пункту 43 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 25 января 2022 года) амортизация по объектам основных средств и нематериальных активов, построенным за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (выделяемых непосредственно регулируемой организации или опосредованно через третьих лиц), не учитывается для целей тарифного регулирования, за исключением случаев, когда соответствующие амортизационные отчисления по указанным объектам являются источником финансирования капитальных вложений в соответствии с утвержденной инвестиционной программой регулируемой организации.
В тексте указанной нормы прямо предусмотрено включение амортизационных отчислений в необходимую валовую выручку только в случае, если они являются источником финансирования капитальных вложений в соответствии с утвержденной инвестиционной программой регулируемой организации, и не содержится каких-либо исключений из этого правила или особых условий.
Судом апелляционной инстанции верно отмечено, что амортизационные начисления по объектам, переданным по концессионному соглашению, не подлежат учету при расчете тарифов в случае отсутствия соответствующей инвестиционной программы. Указано, что в период рассмотрения тарифной заявки и принятия оспариваемого постановления действовал приказ региональной службы по тарифам Ростовской области от 20 апреля 2021 года № 20/7 «Об утверждении инвестиционной программы ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» на 2021 - 2024 годы», и этой инвестиционной программой мероприятий по строительству либо реконструкции объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения на 2022 год не предусмотрено.
Судебная коллегия отмечает, что вопрос целесообразности включения амортизационных отчислений в необходимую валовую выручку в связи с предположительной утратой возможности применения положений концессионного соглашения при отсутствии данных об утверждении инвестиционной программы по настоящему делу к предмету исследования не относится.
Вопреки доводам кассационных жалоб в материалах дела не содержится доказательств, опровергающих вывод суда апелляционной инстанции о том, что основные средства, подлежавшие передаче регулируемой организации по концессионному соглашению от 24 декабря 2021 года, построены за счет средств бюджета.
Исследование судом апелляционной инстанции сведений, которые органом регулирования не принимались во внимание для расчета по статье затрат «Амортизация», на правильность вывода о необоснованности позиции суда первой инстанции в части соответствия нормам законодательства о тарифном регулировании включения в состав необходимой валовой выручки при расчете тарифов, установленных оспариваемым Постановлением № 20/2 амортизационных отчислений в размере 58 5689,22 тыс. руб. в отношении основных средств, подлежавших передаче регулируемой организации по концессионному соглашению, не влияют.
Нельзя признать состоятельными и ссылки в кассационных жалобах на содержание подпункта «б» пункта 7 раздела 2 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (указан как подпункт «б» пункта 6), согласно которому для проверки обоснованности расчета размера предельных индексов федеральный орган регулирования тарифов вправе запрашивать у органов регулирования тарифов дополнительные документы, в том числе копии проектов инвестиционных программ регулируемых организаций. Указанная норма регулирует полномочия федерального органа регулирования тарифов (к числу которых региональная служба по тарифам Ростовской области не относится) при проверке обоснованности расчета размера предельных индексов, а не при осуществлении расчетов тарифов органами регулирования в субъектах.
Кроме того, в пункте 17 раздела III Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, определяющего правила установления регулируемых тарифов, прямо указано, что к заявлению об установлении тарифов среди иных обосновывающих материалов может быть приложена копия утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы при ее наличии, т.е. расчет тарифов возможен и без сведений из инвестиционной программы в случае, если она не утверждена в установленном порядке.
Таким образом, доводы кассационного представления, кассационных жалоб региональной службы по тарифам Ростовской области и ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» основаны на неверном толковании норм права.
Судебная коллегия также не может согласиться с доводами кассационной жалобы ООО «Сириус» о наличии оснований для признания недействующим нормативного правового акта с даты его принятия по следующим основаниям.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50 от 25 декабря 2018 года, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (абзац 3). При удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты (пункт 1 части 2, пункт 1 части 4 статьи 215 КАС РФ) (абзац 5).
Из текста постановления региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 апреля 2022 года № 20/2 следует, что оспариваемым нормативным правовым актом утверждены не только тарифы на 2022 год, период действия которых ограничен 30 ноября 2022 года, и тарифы на 2023 год, признанные утратившими силу в связи с корректировкой, но и долгосрочные параметры на 2022-2025 годы и тарифы на 2024-2025 годы.
Судебная коллегия обращает внимание на то, что в соответствии с разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена», признание нормативного правового акта недействующим, в том числе с даты, отличной от дня его принятия, по смыслу статьи 13 ГК РФ, не является основанием для отказа в защите гражданских прав, нарушенных в период действия этого акта. Если нормативный правовой акт признан судом недействующим в связи с завышенным размером цены ресурса, потребитель соответствующего ресурса, добросовестно оплативший его стоимость поставщику ресурса, вправе взыскать с последнего переплату, в том числе за период до признания судом нормативного правового акта недействующим (пункт 1 статьи 424, подпункт 3 статьи 1103 ГК РФ), или зачесть это требование в отношении своих обязательств перед поставщиком (статья 410 ГК РФ). При этом поставщик не лишен права представить доказательства того, что излишне уплаченные денежные средства полностью или частично компенсированы потребителю ресурса иным способом (пункт 6). В случаях, когда регулируемая цена была вопреки требованиям закона установлена ниже экономически обоснованной и нормативный акт, в соответствии с которым она определялась, признан судом недействующим, участвовавший в ее формировании поставщик не вправе требовать взыскания доплаты в соответствующей части с потребителей ресурса. Компенсация имущественных потерь поставщика при этом осуществляется путем их учета в следующих периодах регулирования, а также посредством реализации иных способов защиты нарушенного права (статья 12 ГК РФ) (пункт 7). При этом, споры об оплате ресурса за соответствующий период регулирования, в том числе за время, предшествующее вступлению в законную силу решения суда, которым признан недействующим нормативный правовой акт, подлежат рассмотрению исходя из регулируемой цены, установленной заменяющим нормативным правовым актом (пункт 4). Если иное не установлено законом или иным правовым актом и не вытекает из существа отношений, разъяснения, содержащиеся в настоящем постановлении, также подлежат применению при рассмотрении следующих категорий дел: споров об оплате услуг по передаче (транспортировке) ресурса или сточных вод по присоединенной сети в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена на эти услуги; споров об оплате коммунальных услуг (ресурсов) в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлены цена на эти услуги или нормативы потребления коммунальных услуг (пункт 8).
Доводы заявителя жалобы об обратном основаны на неправильном понимании норм права и противоречат установленным по делу обстоятельствам.
Таким образом, признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим в указанной выше части с даты вступления решения в законную силу не противоречит нормам права, имеющим большую юридическую силу, и не препятствует восстановлению нарушенных прав административных истцов.
Иные доводы кассационного представления и кассационных жалоб повторяют высказанные ранее позиции административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы при рассмотрении административного дела судами первой и второй инстанций и не получили бы надлежащую правовую оценку в судебных актах нижестоящих судов.
Проверив правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационного представления и кассационных жалоб Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает необходимым кассационное представление прокурора Ростовской области и кассационные жалобы региональной службы по тарифам Ростовской области, ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ» удовлетворить частично, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года изменить, изложив первый абзац резолютивной части в следующей редакции: «решение Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года изменить, исключив из мотивировочной части решения выводы относительно обоснованности учета величины расходов на амортизацию основных средств ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ». В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года и решение Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года следует оставить без изменения, кассационную жалобу ООО «Сириус» - без удовлетворения.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года изменить, изложить первый абзац резолютивной части в следующей редакции «решение Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года изменить, исключив из мотивировочной части решения выводы относительно обоснованности учета величины расходов на амортизацию основных средств ООО «ЭКОТЕХНОЛОГИИ».
В остальной части апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 июля 2023 года и решение Ростовского областного суда от 27 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу ООО «Сириус» - без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 ноября 2023 года
Председательствующий судья
Судьи
