ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД
ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
дело № 8а-31199/2023(88а-35895/2023)
номер дела суда 1-й инстанции 3а-34/2022
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Краснодар 26 октября 2023 года
Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего судьи Иванова А.Е.,
судей Усенко Н.В., Русакова А.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1, поданную от его имени представителем ФИО2, поступившую в суд первой инстанции 6 сентября 2023 года, на решение Севастопольского городского суда от 12 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к Правительству Севастополя об оспаривании в части нормативного правового акта.
Заслушав доклад судьи Иванова А.Е., объяснения представителя административного истца ФИО1 – Кима С.В., представителя Правительства города Севастополя – ФИО3, представителя департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя – ФИО4, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО5, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным Приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, утвержденным постановлением Правительства Севастополя 29 декабря 2022 года № 730-ПП, в части установления в границах земельных участков с кадастровыми номерами № территориальной зоны природно-ландшафтных территорий.
Решением Севастопольского городского суда от 12 апреля 2023 года в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2023 года решение Севастопольского городского суда от 12 апреля 2023 года оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель ФИО1 по доверенности ФИО2 просит отменить решение суда первой и апелляционной и принять по делу новое решение, которым административные исковые требования удовлетворить в полном объеме.
На кассационную жалобу поступили возражения от представителя департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя по доверенности ФИО4, в которых выражено несогласие с доводами кассационной жалобы, просит оставить без изменения решение суда первой и апелляционной инстанции, кассационную жалобу – без удовлетворения.
От прокурора, учувствовавшего в деле, ФИО6 поступили возражения на кассационную жалобу, в которых выражено несогласие с доводами кассационной жалобы, просит оставить без изменения решение суда первой и апелляционной инстанции, кассационную жалобу – без удовлетворения.
В судебном заседании суда кассационной инстанции принимал участие представитель ФИО1 по доверенности ФИО2, доводы кассационной жалобы поддержал, настаивал на отмене обжалуемых судебных актов.
В судебном заседании суда кассационной инстанции принимала участие представитель департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя по доверенности ФИО4, доводам кассационной жалобы возражал, просила обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Также в судебном заседании суда кассационной инстанции принимала участие представитель Правительства города Севастополя по доверенности ФИО3, доводам кассационной жалобы возражал, просила обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
В судебном заседании суда кассационной инстанции принял участие прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО5, доводам кассационной жалобы возражал, просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения на нее, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанции не допущены, в связи с чем, кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.
Как следует из материалов дела, 29 декабря 2022 года постановлением Правительства Севастополя № 730-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образования: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Икермана, включающие порядок применения Правил землепользования и застройки; градостроительные регламенты; карты градостроительного зонирования; карты градостроительного зонирования.
Согласно материалам дела, постановление Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП подписано Губернатором города Севастополя, опубликовано 30 декабря 2022 года на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Из материалов дела следует, что последующие изменения, внесенные постановлением Правительства Севастополя от 9 февраля 2023 года № 56-ПП в Приложение № 1 к постановлению Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП, не изменили функциональное зонирование территориальных зонирования территориальных зон в границах земельных участков, принадлежащих административному истцу.
Как указано судами нижестоящих инстанций и следует из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа, принявший оспариваемый нормативно-правовой акт, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения его в действие и официального опубликования.
Из материалов дела следует, ФИО1 является собственником четырех смежных участков с кадастровыми номерами: №, расположенных по адресу: <адрес>, общей площадью 2 000 кв.м., с видом разрешенного использования «для индивидуального дачного строительства» и категорией земель – «земли населенных пунктов».
Согласно Приложению № 1 к постановлению Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 года № 730-ПП – «Карта градостроительного зонирования. Границы территориальных зон», земельные участки с кадастровыми номерами: №, принадлежащие административному истцу, отнесены к зоне природно-ландшафтных территорий (Р-5/Г/-/15).
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, суд первой инстанции, с выводом которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что принятый оспариваемый нормативный правовой акт в части установления зоны природно-ландшафтных территорий (Р-5), в которую вошли земельные участки, принадлежащие административному истцу, не противоречит действующему законодательству.
Судебная коллегия соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций ввиду следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится на основании подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в том числе утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных данным Кодексом.
Согласно части 9 статьи 63 ГрК РФ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.
Согласно статьям 1, 30, 31, 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия.
Согласно части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
В соответствии с частью 1.1. статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» до 1 января 2025 года на территориях Республики Крыма и города федерального значения Севастополя особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности (с учетом особенностей, предусмотренных частью 1.4 настоящей статьи) могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативно правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.
Особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города Севастополя от 25 июля 2014 года № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» и Положением об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением правительства Севастополя от 2 сентября 2021 года № 413-ПП.
В соответствии со статьей 13 Закона города Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» до 1 января 2023 года правила землепользования и застройки могут быть разработаны до утверждения документов территориального планирования.
Из материалов дела следуе, что на момент принятия Правительством Севастополя оспариваемого постановления от 29 декабря 2022 года № 730-ПП в городе Севастополе отсутствовал генеральный план города Севастополя, утвержденный в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Под градостроительным зонированием на основании пункта 6 статьи 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок их применения и порядок внесения в них изменений.
Перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для зон природно-ландшафтных территорий (Р-5/Б, Р-5/Г, Р-5-И, Р-5/Л, Р-5/Н) и предельные параметры, установленные в соответствии со статьей 38 ГрК РФ и законодательством города Севастополя для зон Р-5/Б, Р-5/Г, Р-5/И, Р-5/Л, Р-к5/Н) представлены в таблице 140 (подпункт 1 пункта 1.4.6. Правил землепользования и застройки).
Так, основными видами разрешенного использования земельных участков для названной территориальной зоны являются: «Предоставление коммунальных услуг» (код 3.1.1.), «Природно-познавательный туризм» (код 5.2), «Связь (код 6.8), «Размещение автомобильных дорог» (код 7.2.1), «Охрана природных территорий» (код 9.1), «Историко-культурная деятельность» (код 9.3), «Использование лесов» (код 10.0), «Резервные леса» (код 10.4), «Общее пользование водными объектами (код 11.1), «Гидротехнические сооружения» (код 11.3), «Земельные участки (территории общего пользования» (код 12.0), «»Улично-дорожная сеть» (код 12.0.1), «Благоустройство территории « (код 12.0.2) (таблица 140 правил землепользования и застройки).
В соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 года № 1279 «О включении выявленного объекта культурного наследия – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь в единый государственный реестр объектов культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории» выявленный объект культурного наследия – достопримечательное место «древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также утверждены границы его территории.
Согласно приказу Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 года № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места.
Границы территории Достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» отображены на карте границ территорий объектов культурного наследия, в том числе границ территории достопримечательного места, границ территории исторического поселения, границ зон охраны объектов культурного наследия, границ особо охраняемых природных территорий (приложение № 4 к Правилам землепользования и застройки).
На основании подпункта 6 пункта 1.9 Правил землепользования и застройки в случае, если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены, в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения.
В соответствии со статьей 99 Земельного кодекса Российской Федерации к землям историко-культурного назначения относятся, среди прочего земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
В силу пункта 2 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» применительно к территории достопримечательного места градостроительный регламент устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом требований подпункта 2 пункта 1 настоящей статьи, согласно которому на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.
Градостроительный регламент применительно к территории достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» градостроительный регламент установлен с учетом требований подпункта 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 года № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополь (подпункт 7 пункта 2.21 Правил землепользования и застройки.
Сведения о расположении территориальных зон в границах регламентных участков указаны в таблице № 190 Правил землепользования и застройки».
Из материалов дела следует, что земельные участки с кадастровыми номерами № принадлежащие ФИО1, расположены в регламентном участке Р-4-6, участок ПР-7 (территории, преимущественно занятые объектами промышленности и специального назначения), что подтверждается выкипировкой из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.
Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Приказом Минкультуры России № 1864, также было исключено строительство индивидуальных жилых и садовых домов на земельных участках, принадлежащих административному истцу.
Вместе с тем, на момент приобретения ФИО1 земельных участков в 2015 года на основании договоров купли-продажи единственным действующим документом территориального планирования являлся Генеральный план города Севастополя, утвержденный решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года № 4114, согласно которому земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и т.д.), частично в зоне кратковременной рекреации (пляжи, спортивно-развлекательные комплексы) и зоне неопределенного функционального назначения (красные линии дороги), что подтверждается выкопировкой из Генерального плана города Севастополя, что также исключало строительство индивидуальных жилых домов на указанных участках.
Таким образом, нормативными правовыми актами, действовавшими до принятия Правил землепользования и застройки, на земельных участках, принадлежащих ФИО1, было исключено строительство индивидуальных и садовых домов, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт согласуется с нормами градостроительного законодательства, в том числе относительно соответствия правил землепользования и застройки документам, материалам, содержащимся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя.
При изложенных обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, нарушений норм градостроительного, земельного законодательства, а также законодательства об охране объектов культурного наследия при принятии оспариваемого нормативного правового акта по делу не установлено и оспариваемый нормативный правовой акт в части, в которой он оспаривается административным истцом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушает прав и законных интересов административного истца.
При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.
Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационных жалоб и отмены судебных актов не имеется.
Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, заявителем не представлено.
Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции
определила:
решение Севастопольского городского суда от 12 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Полный текст кассационного определения изготовлен 30 октября 2023 года.
Председательствующий | А.Е. Иванов |
Судьи Н.В. У. Русаков |
