ЧЕТВЕРТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
дело № 3а-21/2021
К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
г. Краснодар 04.10.2022
Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В., судей: Шелудько В.В., Иванова А.Е.
рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием видео -конференц-связи кассационную жалобу ПАО «Россети Юг» на решение Верховного суда Республики Калмыкия от 20.12.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05.04.2022 по административному делу по административному иску ПАО «Россети Юг», Филиал ПАО «Россети Юг-Калмэнерго» к Региональной службе по тарифам Республики Калмыкия, заинтересованное лицо: Федеральная антимонопольная служба о признании нормативного правового акта недействующим в части.
Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Усенко Н.В., объяснения представителей ПАО «Россети Юг» по доверенности Бабенковой Е.В., Козыревой И.В., по ордеру – адвоката Хребтова З.В., поддержавших кассационную жалобу, представителя региональной службы по тарифам Республики Калмыкия по доверенности Бадиновой Г.А., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Кириенко А.А., просившего оставить судебные акты без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции
установила:
ПАО «Россети Юг» (Общество, регулируемая организация) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими:
- приказа Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия (служба по тарифам, регулирующий орган) от 26.12.2017 № 98-п/э «Об утверждении долгосрочных параметров регулирования для филиала ПАО «МРСК Юга» - «Калмэнерго», применяющего при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2018-2022 метод долгосрочной индексации» в части приложения № 2 «Необходимая валовая выручка филиала ПАО МРСК Юга – «Калмэнерго» на долгосрочный период регулирования 2018-2022 (без учета оплаты потерь)» (в редакции приказа Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 30.12.2020 № 74-п/э) в части размера необходимой валовой выручки филиала «Калмэнерго» на 2021;
- приказа Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 30.12.2020 № 75-п/э «Об утверждении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, оказываемых потребителям, не относящимся к населению и приравненным к нему категориям потребителей, единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, оказываемых населению и приравненным к нему категорий потребителей на 2021» в части приложения № 1 «Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, поставляемой прочим потребителям, на 2021», приложения № 2 «Размер экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия на 2021» (в редакции приказа Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 17.06.2021 № 34-п/э) в части необходимой валовой выручки (НВВ) филиала «Калмэнерго» на 2021 (без учета оплаты потерь) в размере 1 421 557 тыс. рублей. Обязать регулирующий орган принять новый нормативный правовой акт, замещающий нормативный правовой акт, признанный недействующим в соответствующей части.
Требования мотивированы тем, что оспариваемым Приказом от 30.12.2020 №74-п/э внесены изменения в приложение №2 к приказу Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 26.12.2017 № 98-п/э в части размера необходимой валовой выручки филиала «Калмэнерго» на 2021; оспариваемым приказом от 30.12.2020 №75-п/э установлены на 2021 единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии, поставляемой прочим потребителям с календарной разбивкой согласно приложению 1 к указанному приказу и определена НВВ по передаче электроэнергии филиала «Калмэнерго» без учета потерь на 2021 согласно приложению 2 к указанному приказу.
Как полагает ПАО «Россети Юг», оспариваемые приказы тарифного органа не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу: положениям статьи 20, 23Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», пунктам 2,4,7,8,16-18,20,27-29,31,38, 6581,87 Основ ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (Основы ценообразования), пунктам 23,28 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (Правила государственного регулирования), пунктам 9-11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФТС России от 17.02.2012 №98-э (Методические указания от 17.02.2012 № 98-э), поскольку НВВ и долгосрочных параметров регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии определены с нарушением установленных данными правовыми номами принципов экономической обоснованности и баланса экономических интересов субъектов электроэнергетики, что приводит к недополучению доходов для возмещения экономически обоснованных расходов по передаче электрической энергии. Так, по мнению административного истца, при определении размера НВВ тарифный орган необоснованно не включил в тариф в полном объеме плановые расходы на обслуживание заемных средств на выплату вознаграждения членам Совета директоров и ревизионной комиссии по налогу на прибыль и амортизации основных средств, а также расходы, связанные с компенсацией выпадающих доходов, предусмотренных пунктом 87 Основ ценообразования. Общество также считает необоснованным исключение из НВВ на 2021 величины корректировки с учетом фактических показателей уровня надежности и качества оказываемых услуг за 2019, признанной РСТ Республики Калмыкия экономически обоснованной, а также величины неподконтрольных расходов из фактических значений за 2019 по расходам на обслуживание заемных средств, на выплату вознаграждения членам Совета директоров и ревизионной комиссии, налога на прибыль и на госпошлины, уплачиваемые при регистрации и перерегистрации недвижимости в случае, когда их стоимость не включена в стоимость основных средств. Ссылаясь на нарушение своих прав, Общество просило об удовлетворении административного иска. Решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 20.12.2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05.04.2022, требования ПАО «Россети Юг» удовлетворены частично.
Суды признали недействующими со дня принятия:
- приказ Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 26.12.2017 № 98-п/э «Об утверждении долгосрочных параметров регулирования для филиала ПАО «МРСК Юга» - «Калмэнерго», применяющего при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2018-2022 г. метод долгосрочной индексации» (в редакции приказа Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 30.12.2020 № 74-п/э «О внесении изменений в приказ Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 26.12.2017 № 98-п/э «Об утверждении долгосрочных параметров регулирования для филиала ПАО «МРСК Юга» - «Калмэнерго», применяющего при расчете тарифов на услуги по передаче электрической энергии на 2018-2022 г. метод долгосрочной индексации») в части приложения № 2 «Необходимая валовая выручка филиала ПАО «МРСК Юга» – «Калмэнерго» на долгосрочный период регулирования 2018-2022 гг. (без учета оплаты потерь)» в части НВВ филиала ПАО «МРСК Юга» – «Калмэнерго» (без учета оплаты потерь) на 2021 г.;
- приказ Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 30.12.2020 № 75-п/э «Об утверждении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, оказываемых потребителям, не относящимся к населению и приравненным к нему категориям потребителей, единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, оказываемых населению и приравненным к нему категорий потребителей на 2021» (в редакции приказа Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 17.06.2021 № 34-п/э «О внесении изменений в приказ Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 30.12.2020 № 75-п/э «Об утверждении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, оказываемых потребителям, не относящимся к населению и приравненным к нему категориям потребителей, единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, оказываемых населению и приравненным к нему категорий потребителей на 2021») в части приложения № 1 «Единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия, поставляемой прочим потребителям, на 2021» и приложения № 2 «Размер экономически обоснованных единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия на 2021» в части НВВ филиала ПАО «МРСК Юга» - «Калмэнерго» (без учета оплаты потерь), учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Республики Калмыкия на 2021 в размере 1421557 тыс. руб.
В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.
В кассационной жалобе ПАО «Россети Юг» ставит вопрос об изменении решений судов, а именно, исключении из мотивировочной части судебных актов вывода об экономической необоснованности и документальной неподтвержденности плановых расходов на 2021 по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 131 328,87 тыс. руб., а также корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 563 936,27 тыс. руб., как противоречащих пункту 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике, пунктам 2,7,17,29,38, 65 Основ ценообразования, пунктам 20,22, 23, 28 Правил государственного регулирования, пункту 11 Методических указаний от 17.02.2012 № 98-э, и нарушающих право Общества на получение средств для покрытия экономически обоснованных расходов, связанных с обслуживанием заемных средств в заявленном размере.
В частности, заявитель утверждает, что перечисленные расходы подлежали учету при определении НВВ филиала «Калмэнерго» на 2021, поскольку подтверждены первичными документами бухгалтерского учета и экономически обоснованы, в том числе, кассовыми разрывами, возникшими по вине тарифного органа вследствие неучета в НВВ филиала и регулярного переноса для учета в последующих периодах регулирования экономически обоснованных и документально подтвержденных расходов филиала «Калмэнерго», признанных таковыми регулирующим органом. При этом упомянутые расходы так и не были компенсированы и учтены в тарифных решениях филиала,результатом чего явилось образование тарифной недостаточности и невозможность получения и распределения котловой валовой выручки таким образом, чтобы исключить убыточность своей деятельности, осуществление которой территориальной сетевой организацией возможно только за счет установленного тарифа и в размере установленного тарифа. При таких обстоятельствах восполнить дефицит денежных средств в целях надлежащего выполнения обязательств по передаче электроэнергии Общество может только посредством привлечения заемных средств, проценты по которым тарифный орган исключил из НВВ филиала «Калмэнерго». Заявитель также ссылается на допущенные судами при рассмотрении дела нарушения процессуального закона, выразившиеся, в том числе, в неправильной оценке имеющегося в деле заключения судебной экспертизы. На кассационную жалобу прокурорам, участвующим в деле, регулирующим органом поданы возражения, в которых содержатся просьбы об оставлении решений судов без изменения, кассационной жалобы без удовлетворения.
Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте заседания кассационного суда. По материалам дела и доводам кассационной жалобы усматриваются определенные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) основания для изменения обжалуемых судебных актов.
Государственное регулирование деятельности субъектов в сфере электроэнергетики осуществляется на основе положений Закона об электроэнергетике и основывается на принципе обеспечения бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики и корреспондирующему ему принципу обеспечения доступности электрической энергии для потребителей и защиты их прав (статьи 6 и 20 Закона об электроэнергетике).
Закон об электроэнергетике в качестве одного из основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике рассматривает достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац четвертый пункта 1 статьи 20).
В соответствии с положениями пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций.
Пунктом 1 статьи 23 Закона об электроэнергетике установлено, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Регулирующий орган определяет НВВ, учитываемую при установлении тарифов по результатам экспертизы предложений и на основании материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20,22,23 Правил государственного регулирования тарифов).
Из содержания пункта 7 Основ ценообразования следует, что при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.
В случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования. К экономически обоснованным расходам в том числе относятся расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств (за исключением случая применения в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала) (абзац десятый пункта 7).
Из пункта 38 Основ ценообразования следует, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, определяются регулирующими органами в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании следующих долгосрочных параметров регулирования: базового уровня подконтрольных расходов, устанавливаемого регулирующими органами; индекса эффективности подконтрольных расходов и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов; коэффициента эластичности подконтрольных расходов по количеству активов; уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям; уровня надежности и качества реализуемых товаров (услуг).
Перед началом каждого года долгосрочного периода регулирования определяются планируемые значения параметров расчета тарифов, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами.
На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.
Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в частности, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15-34 Основ ценообразования).
В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования в соответствии с Методическими указаниями, предусмотренными пунктами 32 и (или) 38 Основ ценообразования.
Из представленных материалов дела следует, что ПАО «Россети Юг» является сетевой организацией, филиалом которой на территории Республики Калмыкия оказываются услуги по передаче электроэнергии по единым (котловым) тарифам, устанавливаемым Региональной службой по тарифам Республики Калмыкии, действующей на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 02.03.2009 № 48.
Тарифное регулирование филиала ПАО «Россети Юг» - «Калмэнерго» начиная с 2018 осуществляется методом долгосрочной индексации необходимой валовой выручки с долгосрочным периодом регулирования 2018-2022..
Долгосрочные параметры регулирования Обществу утверждены приказом Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 26.12.2017 № 98-п/э (в редакции от 30.12.2020 № 74-п/э).
Приказом Региональной службы по тарифам Республики Калмыкия от 30.12.2020 № 75-п/э установлены на 2021 единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии, поставляемой прочим потребителям с календарной разбивкой, согласно приложению 1 к указанному приказу (в редакции приказа от 17.06.2021 № 34-п/э) и определена необходимая валовая выручка по передаче электроэнергии филиала ПАО «Россети Юг» - «Калмэнерго» без учета потерь на 2021, согласно приложению 2 к указанному приказу.
При рассмотрении административного дела судом первой инстанции установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом с соблюдением установленных законом требований к их форме, процедуре принятия и порядку опубликования. Данные выводы суда лицами, участвующими в деле, не оспаривались. Судебная коллегия также согласилась с решением суда первой инстанции.
Вместе с тем, суды, установив, что Региональной службой по тарифам Республики Калмыкия не было дано всесторонней оценки документам, представленным Обществом в составе заявления на корректировку долгосрочных тарифов на услуги по передаче электрической энергии, что привело к утверждению НВВ Общества на 2021 в экономически необоснованном размере, пришли к обоснованному выводу о признании оспариваемых нормативных правовых актов недействующими и необходимости включения в НВВ филиала ПАО «Россети Юг» - «Калмэнерго» неподконтрольных расходов на 2021 по статьям «налог на прибыль» в размере 5 269 тыс. руб., «амортизация основных средств» - 226673,97 тыс. руб., «расходы по вознаграждению членов Совета директоров и ревизионной комиссии» в сумме 173,48 тыс. руб. и расходов, связанных с компенсацией выпадающих доходов, предусмотренных пунктом 87 Основ ценообразования, в размере 32 082, 24 тыс. руб., а также необходимости учета в корректировке НВВ филиала на 2021 фактических показателей уровня надежности и качества оказываемых услуг за 2019 в размере 8 085,37 тыс. руб., а в составе корректировки неподконтрольных расходов – исходя из фактических
значений за 2019 расходов на статьям «налог на прибыль» в размере 5 269,90 тыс. руб.,«расходы на госпошлины, уплачиваемые при регистрации недвижимости, в случае, когда их стоимость не включена в стоимость ОС» в размере 240,86 тыс. руб., «вознаграждение членов Совета директоров и ревизионной комиссии» в размере 335,14 тыс. руб.
Указанные выводы, подтвержденные расчетом экономически обоснованных и документально подтвержденных расходов, содержатся и в принятом по делу в качестве доказательства заключении судебной экспертизы от 08.11.2021, проведенной в ООО «Экспертный центр «Регион Консалтинг».
Кассационный суд находит указанные выводы судов верными, поскольку они основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения, мотивированы в судебном акте, всем представленным по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.
Вместе с тем заслуживает внимания довод жалобы о неправомерности выводов судов об экономической необоснованности и документальной неподтвержденности расходов по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)».
Исходя из положений пункта 2 Основ ценообразования в части определения подконтрольных расходов, не включающих расходы на возврат и обслуживание заемных средств, и согласно пункту 11 Методических указаний от 17.02.2012 № 98-э, расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, включаются в состав неподконтрольных расходов, учитываемых при установлении тарифов на i-й год долгосрочного периода регулирования, и определяются методом экономически обоснованных расходов.
В силу пункта 7 Основ ценообразования к экономически обоснованным расходам организации относятся расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, не учтенные при тарифном регулировании на тот период, в котором они понесены.
Таким образом, действующим законодательством в сфере тарифообразования в электроэнергетике предусмотрено включение в НВВ регулируемой организации расходов, связанных с обслуживанием заемных средств, а их величина определяется исходя из анализа наличия/отсутствия дефицита денежных средств, который обязан провести орган регулирования при принятии тарифных решений.
Согласно тарифному предложению на 2021 ПАО «Россети Юг» заявлены для учета в НВВ расходы филиала «Калмэнерго» по обслуживанию фактически привлеченных и планируемых к привлечению кредитов в сумме 695 265,14 тыс. руб., включая плановые расходы в размере 131 328,87 тыс. руб., и фактические расходы в составе корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 в размере 563 936,27 тыс. руб.
Как следует из доводов кассационной жалобы основной причиной недостатка оборотных средств и привлечения заемных средств, является дебиторская задолженность, а также тарифная недостаточность и регуляторные действия административного ответчика, повлиявшие на финансовое состояние филиала «Калмэнерго», убыточность деятельности последнего и образование кассовых разрывов.
При проверке действий службы по тарифам по учету в НВВ расходов на обслуживание заемных средств, суды сделали соответствующий пункту 7 Основ ценообразования вывод о том, что экономически обоснованные расходы организации, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, при условии их документального обоснования и подтверждения, подлежат учету при установлении регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике. Вместе с тем, суды указали, что убыточность регулируемой деятельности филиала, влекущая необходимость стороннего финансирования, не является предусмотренным законом основанием для включения указанных сумм в состав неподконтрольных расходов.
С таким выводом судов согласиться нельзя.
Так, из содержания экспертного заключения службы по тарифам от 24.12.2020 № 1-ТСО и Протокола заседания Правления службы по тарифам от 30.12. 2020 № 1-20/27 следует, что административным ответчиком не производился анализ экономической обоснованности спорных расходов, в том числе, оценка необходимости привлечения заемных ресурсов на регулируемую деятельность, обусловленной тарифной недостаточностью и регулирующими действиями тарифного органа, вида кредита и его целевого назначения, расходования средств, возможности предотвращения кассовых разрывов, наличия иных (кроме кредитов), источников финансирования необходимых расходов филиала «Калмэнерго», равно как и других факторов, определяющих экономическую обоснованность расходов, в целях достижения баланса интересов поставщиков и потребителей ресурсов.
В целях установления юридически значимых обстоятельств определением суда первой инстанции по делу была назначена судебная оценочная экспертиза.
При этом, материалами дела и выводами, изложенными в заключении судебной экспертизы ООО «Экспертный центр «Регион Консалтинг» от 08.11.2021 подтверждено, что при расчете фактических затрат в рамках корректировки неподконтрольных расходов по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» исходя из фактических значений за 2019 не учтены некомпенсированные тарифными решениям признанные экономически обоснованными и документально подтвержденными расходы филиала «Калмэнерго: в размере 3 012 840,42 тыс. руб. (в том числе, 2 628 720,60 тыс. руб. - величина накопленного «сглаживания» НВВ за долгосрочный период регулирования 2011-2017; 228 044.16 тыс. руб. - корректировка НВВ по итогам за 2016 по ТБР 2018; 72 936.36 тыс. руб. - корректировка НВВ по итогам за 2017 по ТБР 2019; 83 139,30 тыс. руб. - величина признанной экономически обоснованной амортизации 2019, частично не учтенной в ТБР на 2019). Также не учтены при расчете плановых расходов по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» на 2021 некомпенсированные тарифными решениям признанные экономически обоснованными и документально подтвержденными расходы филиала «Калмэнерго» в размере 761 948,94 тыс. руб. (в том числе, 309 763,72 тыс. руб. - корректировка НВВ по итогам за 2018 по ТБР 2020; 169 774,55 тыс. руб. - величина признанной экономически обоснованной амортизации 2020, частично не учтенной в ТБР на 2020; 39 674,28 тыс. руб. - величина признанного экономически обоснованного налога на прибыль 2020, не учтенного в ТБР на 2020; 242 736,39 тыс. руб. - корректировка НВВ по итогам 2019 в НВВ 2021).
В этой связи судебный эксперт пришел к выводу о том, что спорные расходы подлежали учету в НВВ филиала «Калмэнего на 2021 в размере 182 871,53 тыс. руб. (фактические расходы за 2019) и 62 860,79 тыс. руб. (плановые расходы на 2021), определив размер данных расходов как произведение экономически обоснованных расходов, признанных службой по тарифам экономически обоснованными и документально подтвержденными в рамках ранее принятых тарифных решений, зафиксированных в нормативных правовых актах и не компенсированных в тарифных решениях филиала «Калмэнерго», и процентной ставки ЦБ РФ (ключевая ставка ЦБ РФ +4%), что отражено и в обжалуемом решении суда первой инстанции.
Кассационный суд находит заключение экономической судебной экспертизы в указанной части по своему содержанию соответствующим требованиям Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», а также процессуального закона об относимости и допустимости доказательств.
При этом, судами не опровергнуты в порядке, предусмотренном частью 8 статьи 82 КАС РФ, несогласие с заключением эксперта, признавшего расходы, связанные с обслуживанием заемных средств (проценты к уплате), частично экономически обоснованными и документально подтвержденными с учетом регулирующих действий тарифного органа, следствием которых явилась тарифная недостаточность филиала, образование кассовых разрывов и убыточность деятельности филиала, повлекшие необходимость стороннего финансирования производственной деятельности. При таких обстоятельствах кассационный суд полагает, что судами неправильно применены нормы пункта 7 Основ ценообразования и пункта 11 Методических указаний от 17.02.2012 № 98-э, которые прямо предусматривают учет в НВВ расходов на обслуживание заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, в условиях их экономической обоснованности тарифной недостаточностью для осуществления регулируемой деятельности филиала «Калмэнерго», обусловленной регулирующими действиями службы по тарифам.
Также, кассационный суд не может согласиться с доводами судов о том, что действующий в Обществе порядок централизованного привлечения кредитных средств и распределения процентов между филиалами пропорционально доле накопленной ссудной задолженности не позволяет подтвердить целевое использование средств в интересах конкретного филиала, поскольку из действующих в Обществе организационно-распорядительных документов, регламентирующих порядок привлечения денежных средств и их распределения между филиалами, исходя из сложившегося в разрезе филиалов дефицита/профицита денежных средств, как разница между поступившими денежными средствами на расчетные счета Общества от деятельности филиала и произведенными расходами в интересах последнего, а также выводов ООО «КПМГ Налоги и Консультирование», отраженных в Экспертном отчете «Анализ процесса распределения расходов по обслуживанию заемных средств (процентов к уплате) по филиалам и видам деятельности ПАО «Россети Юг», не опровергнутыми судами в установленном порядке, следует обратное.
Представляются необоснованными и выводы судов об экономической необоснованности и документальной неподтвержденности плановых расходов на 2021 по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 131 328,87 тыс.руб., а также корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 563 936,27 тыс. руб.
Такой вывод аргументирован судами формально отсутствием прямой взаимосвязи между заявленными ПАО «Россети Юг» расходами и непосредственно регулируемой деятельностью филиала «Калмэнерго», а также управленческими факторами распределения заемных денежных средств между филиалами (распределение процентов между филиалами пропорционально доле накопленной ссудной задолженности филиала).
Между тем, государственное регулирование деятельности субъектов в сфере электроэнергетики осуществляется на основе положений Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и основывается на принципе обеспечения бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики и корреспондирующему ему принципу обеспечения доступности электрической энергии для потребителей и защиты их прав.
Закон об электроэнергетике в качестве одного из основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике рассматривает достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац 4 пункта 1 статьи 20).
В соответствии с положениями пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций.
Пунктом 1 данной статьи 23 установлено, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, а также Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике».
Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Регулирующий орган определяет НВВ, учитываемую при установлении тарифов по результатам экспертизы предложений и на основании материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования тарифов).
Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в частности, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15 - 34 Основ ценообразования).
В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования в соответствии с методическими указаниями, предусмотренными пунктами 32 и (или) 38 Основ ценообразования.
ПАО «Россети Юг» является сетевой организацией, филиалом которой на территории Республики Калмыкия оказываются услуги по передаче электроэнергии по единым (котловым) тарифам, устанавливаемым Региональной службой по тарифам Республики Калмыкии, действующей на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 02.03.2009 № 48.
Тарифное регулирование филиала ПАО «Россети Юг» - «Калмэнерго» начиная с 2018 осуществляется методом долгосрочной индексации необходимой валовой выручки с долгосрочным периодом регулирования 2018-2022 гг.
Исходя из положений пункта 2 Основ ценообразования в части определения подконтрольных расходов, не включающих расходы на возврат и обслуживание заемных средств, и согласно пункту 11 методических указаний от 17.02.2012 № 98-э, расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, включаются в состав неподконтрольных расходов, учитываемых при установлении тарифов на i-й год долгосрочного периода регулирования, и определяются методом экономически обоснованных расходов.
Пунктом 7 Основ ценообразования предусмотрено, что расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемые для покрытия недостатка средств, отнесены к экономически обоснованным расходам.
Согласно тарифному предложению на 2021 ПАО «Россети Юг» заявлены для учета в НВВ расходы филиала «Калмэнерго» по обслуживанию фактически привлеченных и планируемых к привлечению кредитов в сумме 695 265,14 тыс. руб., включая плановые расходы в размере 131 328,87 тыс. руб., и фактические расходы в составе корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 в размере 563 936,27 тыс. руб.
Поскольку деятельность филиала ПАО «Россети Юг» - «Калмэнерго» осуществляется исключительно за счет установленного тарифа и в размере установленного тарифа, в условиях невключения в тариф экономически обоснованных расходов у регулируемой организации возникает тарифная недостаточность, формирующая дефицит денежных средств, следствием чего является нарушение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии. При таких обстоятельствах покрытие образующегося дефицита за счет заемных денежных средств является одним из способов избежать нарушения баланса, что не учтено судами, при разрешении вопроса о правомерности действий тарифного органа, исключившим проценты по заемным средствам из НВВ филиала «Калмэнерго».
Кроме того, из материалов дела следует, что в подтверждение несения расходов по обслуживанию кредитов истец представил в тарифный орган и суд копии бухгалтерской, статистической и управленческой отчетности, подтверждающей наличие кассового разрыва. Указанные документы, подтверждающие убыточность деятельности филиала «Калмэнерго» в течение
2012-2019, подлежали оценке тарифным органом на предмет возможности отнесения полученных обществом кредитов на его производственную деятельность.
Приведенным документам в обоснование получения кредитов на деятельность общества, а также целевого назначения кредитных средств, связанного с деятельностью общества, тарифным органом и судами при принятии решений оценка не дана.
В этой связи является несоответствующим материалам дела вывод апелляционного суда о том, что проценты, начисленные по филиалу, отражены в управленческом документе, который основан не на экономических, а на управленческих факторах распределения заемных денежных средств между филиалами.
Необходимость привлечения заемных средств, как и их необходимый объем, подтверждается первичными документами бухгалтерского учета, оценка которым судами не давалась. В частности, оставлены без внимания кредитные договоры, заключенные по результатам конкурсных процедур и в рамках утвержденного кредитного плана, одобренного органами управления ПАО «Россети Юг».
В кредитных договорах и соглашениях содержится информация о целях привлечения кредитных средств. В связи с тем, что филиал «Калмэнерго» не является отдельным юридическим лицом, ПАО «Россети Юг» с целью покрытия кассовых разрывов, возникающих у филиала, централизованно привлекает заемные средства для своевременного исполнения обязательств по выплатам заработной платы, по налоговым платежам, перед поставщиками и подрядчиками для обеспечения надежного и бесперебойного функционирования энергосистемы Республики Калмыкия. При этом общество заключало кредитные договоры с расширенным целевым назначением использования заемных средств: на финансирование финансово-хозяйственной и инвестиционной деятельности, рефинансирование ранее привлеченных кредитов и займов, что соответствует пункту 7 Основ ценообразования.
В целях документального обоснования и подтверждения заявленных расходов, понимания механизма распределения денежных средств между филиалами Обществом представлены такие документы финансовой отчетности, в том числе и первичные, с подтверждением, расшифровкой и пояснениями расчетов по движению денежных средств и динамике ссудной задолженности за периоды регулирования, как кредитные договоры, заключенные по результатам конкурсных процедур и в рамках утвержденного кредитного плана, обороты счетов, движения денежных средств с динамикой ссудной задолженности, расчеты движения кредитного портфеля и величины расходов по обслуживанию заемных ресурсов, а также бухгалтерская, статистическая и управленческая отчетность; действующие в обществе организационно-распорядительные документы, регламентирующие порядок привлечения денежных средств и их распределения между филиалами. Также приведено обоснование недостатка средств у филиала «Калмэнерго» с тенденцией к росту.
При этом ни тарифный орган, ни суды в обжалуемых судебных актах не указали, какими дополнительными документами, не представленными регулирующему органу, административный истец может подтвердить участие заемных средств в регулируемой деятельности организации с тем, чтобы регулирующий орган мог квалифицировать таковые как достаточные.
В рамках рассматриваемого дела проведена судебная экономическая экспертиза, согласно выводам которой экономически обоснованными, документально подтвержденными и подлежащими включению в НВВ филиала ПАО «Россети Юг» - «Калмэнерго» являются неподконтрольные расходы на 2021 по статье «Проценты за кредит».
Судебный эксперт пришел к выводу, что спорные расходы подлежали учету в НВВ филиала «Калмэнего на 2021 в размере 182 871,53 тыс. руб. (фактические расходы за 2019) и 62 860,79 тыс. руб. (плановые расходы на 2021), определив размер данных расходов, как произведение экономически обоснованных расходов, признанных службой по тарифам экономически обоснованными и документально подтвержденными в рамках ранее принятых тарифных решений, зафиксированных в нормативных правовых актах и не компенсированных в тарифных решениях филиала «Калмэнерго», и процентной ставки ЦБ РФ (ключевая ставка ЦБ РФ +4%).
Формулировка судов, изложенная по результатам оценки судебной экспертизы, о том, что суждения эксперта выводов тарифного органа не опровергают и основанием для признания тарифной заявки общества в данной части экономически обоснованной служить не могут, не отвечает требованиям обоснованности судебного решения на основании всесторонней, полной и объективной оценки доказательств.
Так, судами не мотивировано несогласие с выводами эксперта, признавшего расходы, связанные с обслуживанием заемных средств (проценты к уплате), частично экономически обоснованными и документально подтвержденными с учетом регулирующих действий административного ответчика. Исследовательская часть заключения, посвященная данному вопросу, в должной мере судами не проверялась.
Указывая на экономическую необоснованность и документальную неподтвержденность плановых расходов на 2021 по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)», а также корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)», суды не привели каких-либо расчетов, при этом не учли расчеты, выполненные судебным экспертом. При таких обстоятельствах кассационный суд находит кассационную жалобу обоснованной.
В целях недопущения подмены судебным решением полномочий тарифного органа, кассационный суд полагает возможным полностью исключить из мотивировочной части обжалуемых судебных актов выводы об экономической необоснованности и документальной неподтвержденности плановых расходов в размере, заявленном в иске.
Руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Четвертый кассационный суд общей юрисдикции
определил:
решение Верховного суда Республики Калмыкия от 20.12.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05.04.2022 изменить, исключив из мотивировочной части решений вывод об экономической необоснованности и документальной неподтвержденности плановых расходов на 2021 год по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 131 328,87 тысяч руб., а также корректировки неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 год по статье «Проценты за кредит (расходы по обслуживанию заемных средств)» в размере 563 936,27 тысяч руб.
В остальной части решение Верховного суда Республики Калмыкия от 20.12.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05.04.2022 оставить без изменения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Председательствующий
Судьи:
Мотивированное кассационное определение изготовлено 12.10.2022.
