Председательствующий по делу Дело №33а-2475/2017
судья Комкова С.В.
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего судьи Бурака М.Н.,
судей Каверина С.А. и Ходюкова Д.С.,
при секретаре Гайгул И.А.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Выскубовой С.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 31 мая 2017 года административное дело по исковому заявлению прокурора Сретенского района Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского поселения «Сретенское» муниципального района «Сретенский район» об устранении выявленных нарушений лесного законодательства,
по апелляционной жалобе представителя администрации муниципального района «Сретенский район» ФИО2,
на решение Сретенского районного суда Забайкальского края от 20 января 2017 года, которым исковые требования прокурора удовлетворены, на администрацию городского поселения «Сретенское» муниципального района «Сретенский район» возложены обязанности: в течение шести месяцев с момента вступления решения в законную силу принять меры для установления границ и постановки на кадастровый учет земельных участков, занятых городскими лесами в пределах границ муниципального образования городское поселение «Сретенское» согласно «Плана лесных насаждений Сретенского лесхоза; в течение трех месяцев с даты постановки на кадастровый учет земельных участков разработать и утвердить лесохозяйственный регламент городских лесов; осуществлять ведение государственного лесного реестра городских лесов и муниципальный лесной контроль в отношении городских лесов, расположенных в пределах границ муниципального образования в пределах полномочий.
Заслушав доклад судьи Бурака М.Н., выслушав пояснения представителей администрации городского поселения «Сретенское» муниципального района «Сретенский район» ФИО3 и ФИО2, поддержавших доводы апелляционной жалобы, мнение прокурора Выскубовой С.А. об оставлении решения суда без изменения, судебная коллегия
установила:
Прокурор Сретенского района Забайкальского края обратился в суд с исковым заявлением, указав в обоснование своей позиции, что в ходе проведенной прокурорской проверки исполнения лесного законодательства, выявлено невыполнение администрацией городского поселения «Сретенское» муниципального района «Сретенский район» предусмотренных обязанностей в отношении муниципальных лесов, расположенных в границах городского поселения, площадью 658,2 Га - муниципальная собственность на них не оформлена, земельные участки не поставлены не кадастровый учет, не разработан и не утвержден лесохозяйственный регламент городских лесов; не организован муниципальный лесной контроль в отношении городских лесов; не осуществляется ведение государственного лесного реестра городских лесов в пределах предоставленных полномочий. Указанное бездействие приводит к невозможности осуществления надлежащего государственного и муниципального контроля, обеспечения рационального использования лесов, организации мер пожарной безопасности в муниципальных лесах, а также привлечении лиц, виновных в нарушении гражданского, административного и уголовного законодательства, к предусмотренной законом ответственности. Просил обязать администрацию городского поселения «Сретенское» муниципального района «Сретенский район»: в течение шести месяцев с момента вступления решения в законную силу принять меры для установления границ и постановки на кадастровый учет земельных участков, занятых городскими лесами в пределах границ муниципального образования городское поселение «Сретенское» согласно «Плана лесных насаждений Сретенского лесхоза»; в течение трех месяцев с даты постановки на кадастровый учет земельных участков разработать и утвердить лесохозяйственный регламент городских лесов; осуществлять ведение государственного лесного реестра городских лесов и муниципальный лесной контроль в отношении городских лесов, расположенных в пределах границ муниципального образования в пределах полномочий.
Судом принято приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе представитель административного ответчика администрации городского поселения «Сретенское» муниципального района «Сретенский район» ФИО2 выражает несогласие с принятым решением, полагает, что при его принятии были нарушены нормы материального и процессуального права, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным в судебном заседании. В обоснование указывает, что в ходе судебного заседании истец не представил бесспорных доказательств наличия городских лесов на территории городского поселения. Ссылаясь на п. 19 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», словарь лесных терминов, исследованные в судебном заседании картографические материалы, содержащиеся в правилах землепользования, Правила землепользования и застройки городского поселения «Сретенское», Генеральный план городского поселения «Сретенское» утвержденный решением Совета городского поселения «Сретенское» от 22 октября 2012 года, План лесных насаждений Сретенского лесхоза от 1985 года, Лесной кодекс РФ, п. 24 Лесоустроительной инструкции утвержденной Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12 декабря 2011 года №516, ст. 83 Земельного кодекса РФ п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 года №21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 05 ноября 1998 года №14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения», письма Департамента лесного хозяйства Министерства сельского хозяйства РФ от 23 июня 2010 года «О землях сельскохозяйственного назначения», показания допрошенных в судебном заседании в качестве специалистов ФИО, ФИО, ФИО и ФИО, свидетелей ФИО1, излагает выводы о том, что: имевшиеся на данной территории леса даже в теории нельзя было бы отнести к городским лесам, поскольку они были бы расположены за территорией населенного пункта; лесные насаждения вне зависимости от их возраста и породного состава не подпадают под действия Лесного кодекса Российской Федерации; указанные истцом земельные участки относятся к землям сельскохозяйственного назначения и при постановке их на учет их категория не измениться, полномочиями по изменению категории земель наделены только органы исполнительной власти Забайкальского края. Полагает, что акт натурального осмотра земель городского поселения «Сретенское» МР «Сретенский район» от 29 ноября 2013 года является не допустимым доказательством, поскольку Сретенский отдел Гослесслужбы края и Сретенское участковое лесничество не наделены полномочиями по установлению фактов наличия на территориях муниципального образования городских лесов, в их полномочия входят составление актов осмотра только на землях лесного фонда, состав комиссии не кем не утвержден, доверенность на представителя городского поселения – ФИО4 не выдавалась, промеры были сделаны без учета утвержденных Правил землепользования и застройки, в которых конкретно определены границы населенных пунктов поселения и границы муниципального образования городского поселения «Сретенское». Просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления прокурора отказать.
В возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора Сретенского района Шульгина Я.И. выражает несогласие с доводами апелляционной жалобы, полагает, что решение суда является законным и обоснованным, просит оставить его без изменения.
Представители заинтересованных лиц: Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, ФГКУ «Управление лесного хозяйства и природопользования» Министерства обороны РФ, администрации муниципального района «Сретенский район», Министерства природных ресурсов Забайкальского края, Территориального управления Росимущества Федерального агенства по управлению государственным имуществом Забайкальского края, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю, КГУ «Управление лесничествами Забайкальского края», в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении разбирательства не заявляли. Учитывая данные обстоятельства и в соответствии с положениями ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.
Проверив материалы дела в соответствии с нормами части 1 статьи 308 КАС РФ, выслушав пояснения участвующих лиц, изучив доводы жалобы, судебная коллегия полагает решение суда подлежащим отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований исходя из следующего.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 310 КАС РФ основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела.
Такие основания для отмены обжалуемого судебного решения в апелляционном порядке, предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 310 КАС РФ, по изученным материалам дела, имеются.
Исследовав представленные сторонами доказательства, проанализировав положения статей 7, 8, 10, 67, 84, 92, 102 Лесного кодекса РФ, статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», статьи 10 Федерального закона от 04 декабря 2006 года №201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ», статьи 14, 51 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 24 Лесоустроительной инструкции, утвержденной Приказом Россельхоза от 12 декабря 2011 года №516, частей 1, 11 Градостроительного кодекса РФ, пункта 21 Устава городского поселения «Сретенское», суд первой инстанции установил, что в границах муниципального образования «Сретенский район» располагаются лесные участки леса площадью 658,2 га, муниципальная собственность на них не оформлена, городские леса расположены на левой и правой сторонах реки Шилка, а поскольку охрана, защита и использование городских лесов ответчиком не организованы, в результате чего возникают пожары, создается реальная угроза потери леса, при этом распоряжение земельными участками относится к компетенции городского поселения, принял решение об удовлетворении административных исковых требований.
Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на неправильном толковании и применении норм материального права и неверном установлении фактических обстоятельств дела.
Так, согласно ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 года №7-ФЗ "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
В соответствии со ст. 5 Лесного кодекса РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.
Согласно ст. 3 Лесного кодекса РФ лесное законодательство регулирует лесные отношения. Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (ст. 6).
В силу ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами и т.д.
Частью 1 статьи 6 Лесного кодекса РФ установлено, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. При этом пп. "г" п. 3 ч. 2 ст. 102 Лесного Кодекса РФ выделяются городские леса, которые относятся к защитным лесам.
В соответствии со ст. 67 Лесного кодекса РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях, указанных в ч. 3 ст. 23 Лесного кодекса РФ, в частности, на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.
В силу ст. 68 Лесного кодекса РФ лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; проектирование лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
Согласно ч. 2 ст. 4 Лесного кодекса РФ от имени муниципальных образований в лесных отношениях участвуют органы местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами.
В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства и озеленения территорий поселений, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, расположенных в границах населенных пунктах поселения и в границах городского округа, отнесена к вопросам местного значения соответственно поселения (п. 19 ч. 1 ст. 14) и городского округа (п. 25 ч. 1 ст. 16). Пунктом 3 статьи 19 данного закона предусмотрено, что отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральными законами или законом субъекта Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области лесных отношений определены в статьях 81, 82, 84 Лесного кодекса РФ.
Согласно ст. 84 Лесного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся в том числе, владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков. Органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.
Порядок проведения лесоустройства определяется Лесоустроительной инструкцией, утвержденной Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12 декабря 2011 года №516, устанавливающей требования к составу, методам, способам и точности выполнения лесоустроительных работ в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий, землях обороны и безопасности и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.
Согласно п. 3 Лесоустроительной инструкции лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; проектирование лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов (выявление, учет, оценку качественных и количественных характеристик лесных ресурсов); проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.
Пунктом 5 указанной инструкции предусмотрено, что проведение указанных мероприятий обеспечивается органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. ст. 81 - 84 Лесного кодекса РФ.
В силу ч. 2 ст. 51 Лесного кодекса РФ охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся, в том числе осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков. Органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (п. 5 ч. 1 ст. 84, ч. 1.1 ст. 84 Лесного кодекса РФ).
Действующее законодательство Российской Федерации, используя термин "городские леса" не содержит определения понятия "городские леса". Вместе с тем, в законодательстве содержатся положения, регулирующие правовой режим городских лесов. Пункт 24 Лесоустроительной инструкции, утвержденной Приказом Рослесхоза от 12 декабря 2011 года №516, относит к городским лесам леса, расположенные на землях населенных пунктов. В соответствии со ст. 102 Лесного кодекса РФ городские леса отнесены к категории защитных лесов.
Следовательно, вышеприведенные правовые нормы относят к вопросам местного значения организацию охраны, защиты воспроизводства городских лесов расположенных именно в границах территорий населенных пунктов поселения.
Таким образом, юридически значимыми обстоятельствами для правильного разрешения настоящего спора являются расположение на спорных земельных участках леса как природного ресурса и их нахождение именно в границах земель населенных пунктов.
В обоснование законности административных исковых требований суд первой инстанции сослался лишь на факты расположения городских лесов в границах муниципального образования «Сретенский район» и отсутствие доказательств их нахождения в чьей либо собственности.
Однако, судебная коллегия отмечает, что границы населенных пунктов и границы поселения являются разноплановыми понятиями.
Согласно Федеральному закону от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поселение является муниципальным образованием, границы которого устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. п. 3, 4 ч. 1 ст. 11 исследуемого Закона).
Таким образом, поселение включает в себя населенные пункты, а также может включать земли иных категорий.
Правила землепользования и застройки городского поселения «Сретенское», на которые сослался суд первой инстанции, предусматривают границы городского поселения и границы населенного пункта. При этом указанные Правила, а равно и другие исследованные судом доказательства, не содержат сведений о наличии в границах населенного пункта Сретенск зон городских лесов и зон лесопарков.
Не свидетельствует о наличии в границах населенного пункта лесов и представленные административным истцом суду апелляционной инстанции акт натурального осмотра от 29 мая 2017 года, копия плана лесных насаждений от 1985 года и фотоматериалы, поскольку сделаны без сопоставления с действующей картой правил землепользования и застройки городского поселения «Сретенское» (населенный пункт Сретенск). При этом, из представленных сторонами фотоснимков отчетливо усматривается отсутствие в границах застройки лесов, а участки леса зафиксированы либо без привязки к постройкам, либо на значительном от них удалении.
Не дано судом первой инстанции и надлежащей оценки сведениям акта натурального осмотра земель городского поселения Сретенское» от 30 декабря 2016 года об отсутствии на территории населенных пунктов, входящих в состав городского поселения «Сретенское» городских лесов, а так же не опровергнуты доводы административного ответчика о произрастании на спорных участках древесно-кустарниковой растительности, которая не охватывается понятием леса.
Не соответствует материалам дела и вывод суда о возникновении пожаров по причине не организации охраны, защиты и использования городских лесов, поскольку согласно справке КГУ «Управление лесничествами Забайкальского края от 30 декабря 2016 года №552, за период 2013-2016 годов ландшафтных пожаров в границах городского поселения «Сретенское» не зарегистрировано (том 2 л.д. 69).
При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с доводами апелляционной жалобы об отсутствии в материалах дела бесспорных доказательств наличия на территории населенных пунктов, входящих в состав городского поселения «Сретенское», городских лесов.
С учетом изложенного, решение суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным, и в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 310 КАС РФ оно подлежит отмене, а поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств, то судебная коллегия в силу п. 2 ст. 309 КАС РФ полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований.
Руководствуясь статьями 308 - 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия,
определила:
решение Сретенского районного суда Забайкальского края от 20 января 2017 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении исковых требований прокурора Сретенского района Забайкальского края – отказать.
Председательствующий М.Н. Бурак
Судьи С.А. Каверин
Д.С. Ходюков
