Председательствующий дело № 33а-3386/2021
судья Набережнева Н.В. (1-я инст. №2а-535/2021)
УИД 75RS0031-01-2021-000688-29
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе
председательствующего Каверина С.А.,
судей Шишкаревой С.А., Жилинского А.Г.,
при секретаре Дружининой Н.И.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Чите 29 декабря 2021г. административное дело по административному исковому заявлению прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц к Федеральному казенному учреждению «Исправительная колония №7» УФСИН России по Забайкальскому краю» (далее - ИК-7, учреждение), УФСИН России по Забайкальскому краю, ФСИН России о возложении обязанностей,
по апелляционной жалобе начальника ИК-7 Комогорцева С.А. и апелляционному представлению исполняющего обязанности прокурора Читинской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Кулибабы А.Г. на решение Оловяннинского районного суда Забайкальского края от 12 июля 2021 г.
Заслушав доклад судьи Шишкаревой С.А., судебная коллегия
установила:
Читинский прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Забайкальского края (далее также – прокурор) обратился в суд с административным иском, ссылаясь на то, что по итогам проведенной проверки в отношении ИК-7 на предмет соблюдения режимных требований, требований уголовно-исправительного законодательства при оснащении инженерно-техническими средствами охраны и надзора установлено, что в нарушение норм действующего законодательства здание общежития изолированного участка, функционирующего в режиме колонии-поселения (далее также – ИУФКП), огорожено частично (отсутствует ограждение со стороны входа в здание общежития), а имеющееся ограждение является неэффективным и имеет выступы, выбоины, сквозные щели; часть забора имеет наклон от вертикальной оси; на участке БПК колонии - поселения отсутствует противопобеговый козырек из спирали АКЛ.
В нарушение ст.82 УИК РФ, п.7 и приложения №4 к приказу Минюста России от 15.06.2006 №252-дсп численность персонала надзора ИК-7 не соответствует реальной потребности надзора, требуется 23 единицы персонала, включая начальника отряда ОВРО (1 единица), дежурного помощника начальника колонии (1 единица), младшего инспектора отдела охраны (9 единиц), младшего инспектора отдела безопасности (9 единиц), младшего инспектора УКП (2 единицы). В 2020-2021 г.г. имели место случаи побегов, суицида осужденных, одиночного и бесконтрольного перемещения осужденных в жилой зоне учреждения и в ИУФКП, что, по мнению прокурора, обусловлено вышеуказанными нарушениями.
Поэтому прокурор просил обязать ИК-7, УФСИН России по Забайкальскому краю, ФСИН России в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу оградить здание общежития ИУФКП ИК-7 со стороны входа в ИУФКП; восстановить (провести ремонт) имеющегося ограждения ИУФКП (устранить выступы, выбоины, сквозные щели, наклон от вертикальной оси, оборудовать противопобеговый козырек из спирали АКЛ); обязать ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю утвердить новое штатное расписание ИК-7, учитывающее требования приложения №4 к приказу Минюста России от 15.02.2006 №252-дсп.
Решением Оловяннинского районного суд Забайкальского края от 12.07.2021 постановлено:
«Административный иск прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц к Федеральному казенному учреждению «Исправительная колония №7» УФСИН России по Забайкальскому краю, УФСИН России по Забайкальскому краю, ФСИН России об обязании оградить здание общежития, восстановить ограждение, утвердить новое штатное расписание удовлетворить частично.
Обязать ФКУ «Исправительная колония № 7» УФСИН России по Забайкальскому краю в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу:
Оградить здание общежития изолированного участка, функционирующего в режиме колонии – поселения ФКУ «Исправительная колония № 7» УФСИН России по Забайкальскому краю, со стороны входа в изолированный участок, функционирующий в режиме колонии- поселения;
восстановить (провести ремонт) имеющегося ограждения изолированного участка, функционирующего в режиме колонии – поселения (устранить выступы, выбоины, сквозные щели, наклон от вертикальной оси, оборудовать противопобеговым козырьком из спирали АКЛ).
Требования к ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю об обязании оградить здание общежития, восстановить (провести ремонт) имеющегося ограждения, утвердить новое штатное расписание ФКУ «Исправительная колония № 7» УФСИН России по Забайкальскому краю оставить без удовлетворения».
В апелляционной жалобе начальник ИК-7 Комогорцев С.А. выражает несогласие с решением суда в части установления срока его исполнения, полагая, что в силу отсутствия у учреждения финансовых средств и необходимости их истребования из ФСИН России, выполнение указанных в решении ремонтно-восстановительных работ будет возможным в течение 5 месяцев со дня поступления соответствующего финансирования из ФСИН России, поэтому просит установить именно данный срок.
В апелляционном представлении и дополнении к нему прокурор ставит вопрос об отмене решения суда в неудовлетворенной части требований и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска в полном объеме. Полагает, что судом необоснованно отказано в требованиях к ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю, поскольку в силу п.5.12 Устава ИК-7 при недостаточности денежных средств у учреждения ответственность по его обязательствам несут именно ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю. Также полагает, что судом необоснованно отказано в требованиях об обязании утвердить новое штатное расписание ИК-7, при этом суд оставил без оценки имеющееся штатное расписание и доводы административного истца, в том числе нормативные акты, послужившие основанием для расчета необходимой штатной численности. В своем дополнении прокурор, ссылаясь на материалы дополнительной проверки, проведенной в октябре 2021 г., указал, что из суточных ведомостей надзора ИК-7 установлено, что за период с 04.10.2021 по 05.10.2021, с 05.10.2021 по 06.10.2021, с 06.10.2021 по 07.10.2021, с 07.10.2021 по 08.10.2021, с 09.10.2021 по 10.10.2021, с 10.10.2021 по 11.10.2021 при установленном нормативе в 9,66 постов фактически выставлено 7 постов, с 08.10.2021 по 09.10.2021 – 8 постов. Поэтому, по мнению прокурора, штат отдела безопасности ИК-7 нуждается в увеличении до 96 единиц.
В судебном заседании от 17.11.2021 представитель ИК-7 Дугаржапова А.Э. апелляционную жалобу учреждения поддержала.
Прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Забайкальской краевой прокуратуры Дьячкова Ж.В. и старший помощник прокурора по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Забайкальского края Решетников И.М. (участвовал в судебных заседаниях от 01.12.2021, 15.12.2021) апелляционное представление и дополнение к нему поддержали.
Представители ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю Петренко А.М., Эпова К.В. (в судебном заседании от 01.12.2021), Сорокина Е.В. (в судебном заседании от 15.12.2021, 22.12.2021) полагали апелляционное представление не подлежащим удовлетворению, апелляционную жалобу учреждения – обоснованной.
В судебном заседании в качестве специалиста допрошен заместитель начальника отдела режима и надзора УФСИН России по Забайкальскому краю Пивоваров М.В., который дал пояснения и расчеты относительно штатной численности учреждения, сославшись на некорректность расчетов прокурора.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, специалиста, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления, изучив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с ч.2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Нарушений такого характера судом первой инстанции не допущено.
Как установлено судом и следует из материалов дела, ИК-7 является учреждением уголовно-исполнительной системы, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, имеет гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и несет связанные с этой деятельностью обязанности (п. 1.1 Устава) (л.д.84-96).
ИК-7 является мужской исправительной колонией строгого режима. При учреждении имеется изолированный участок, функционирующий в режиме колонии – поселения.
В соответствии со статьей 13 Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" (далее - Закон N 5473-1) учреждения, исполняющие наказания, обязаны, в том числе обеспечивать исполнение уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации; создавать условия для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на их территориях; обеспечивать режим содержания подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу, а также соблюдение их прав и исполнение ими своих обязанностей в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" (далее - Федеральный закон N 103-ФЗ).
Согласно подпунктам "а", "б" части 1 статьи 129 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (далее - УИК РФ) в колониях-поселениях осужденные к лишению свободы содержатся без охраны, но под надзором администрации колонии-поселения; в часы от подъема до отбоя пользуются правом свободного передвижения в пределах колонии-поселения; с разрешения администрации колонии-поселения могут передвигаться без надзора вне колонии-поселения, но в пределах муниципального образования, на территории которого расположена колония-поселение, если это необходимо по характеру выполняемой ими работы либо в связи с обучением; могут носить гражданскую одежду; могут иметь при себе деньги и ценные вещи; пользуются деньгами без ограничения; получают посылки, передачи и бандероли; могут иметь свидания без ограничения их количества.
Осужденные к лишению свободы в колониях-поселениях проживают, как правило, в специально предназначенных для них общежитиях. Осужденным, не допускающим нарушений установленного порядка отбывания наказания и имеющим семьи, по постановлению начальника колонии-поселения может быть разрешено проживание со своими семьями на арендованной или собственной жилой площади, находящейся в пределах колонии-поселения или муниципального образования, на территории которого расположена колония-поселение. Указанные осужденные обязаны являться для регистрации в колонию-поселение до четырех раз в месяц. Периодичность регистрации устанавливается постановлением начальника колонии-поселения. Жилые помещения, в которых проживают осужденные, могут посещаться в любое время представителем администрации колонии-поселения.
Приказом Министерства юстиции РФ N 33 от 11.02.2015 утвержден Порядок создания, функционирования и ликвидации изолированных участков в исправительных колониях, лечебных исправительных учреждениях и лечебно-профилактических учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Согласно пункту 6 указанного Порядка осужденные к лишению свободы содержатся в изолированном участке на условиях, соответствующих виду режима исправительного учреждения, назначенному судом.
Приказом Министерства юстиции РФ N 279 от 04.09.2006 утверждены Наставления по оборудованию инженерно-техническими средствами охраны и надзора объектов уголовно-исполнительной системы (далее - Наставления).
Пунктом 2 указанного приказа предписано Федеральной службе исполнения наказаний обеспечить оборудование объектов уголовно-исполнительной системы инженерно-техническими средствами охраны и надзора, поставляемыми в том числе по государственному оборонному заказу, в соответствии с требованиями утвержденного Наставления.
Положения настоящего Наставления распространяются, в том числе на исправительные колонии (пункт 2).
Глава IX Наставления предусматривает особенности оборудования колоний поселений; в пункте 62 указано, что при расположении колонии-поселения на территории населенного пункта ее огораживают забором высотой не менее 2,0 м с противопобеговым козырьком из спирали АКЛ. На линии ограждения устраивается КПП с проходным коридором, оборудованным двумя дверьми.
Перечень и требования к инженерно-техническим средствам охраны и надзора, к которым также относятся ограждения, предусмотрены в главе II Наставления.
Как следует из материалов дела и установлено судом, ИК-7 расположено по адресу: <адрес><адрес>, <адрес>, на его территории создан изолированный участок, функционирующий как колония-поселения, где на момент проверки отбывало наказание 30 осужденных.
В отдельные периоды 2020 г. Читинской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Забайкальского края в отношении ИК-7 проведены проверки, в ходе которых, помимо прочего установлено, что здание общежития огорожено частично (отсутствует ограждение со стороны входа в здание общежития), а имеющееся ограждение является неэффективным и имеет выступы, выбоины, сквозные щели; часть забора имеет наклон от вертикальной оси; на участке БПК колонии - поселения отсутствует противопобеговый козырек из спирали АКЛ.
В адрес начальника ИК-7 вносились представления от 30.04.2020, 29.05.2020, 07.08.2020, 30.10.2020, 28.12.2020 (л.д.10-37), в том числе, об устранении вышеуказанных нарушений (по последнему представлению – в срок до 30.01.2021) (л.д.32-34). В ответ на данное представление учреждение сообщило, что в целях устранение данных нарушений учреждением направлена заявка на выделение материалов для проведения капитального ремонта ограждения участка колонии – поселения и для строительства ограждения со стороны входа в здание общежития (л.д.35-37).
Однако в добровольном порядке данные нарушения не устранены, в связи с чем прокурор просил обязать их устранить посредством судебного принуждения.
Удовлетворяя данное требование прокурора к ИК-7, оценивая представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что со стороны учреждения имеет место незаконное бездействие, выразившееся в ненадлежащем оборудовании участка колонии-поселения инженерно-техническими средствами охраны и надзора, в связи с чем возложил на учреждение обязанность по ограждению указанного здания общежития со стороны входа в изолированный участок и восстановлению имеющегося ограждения, оборудованию противопобеговым козырьком. При этом суд в данном требовании к ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю отказал, поскольку фактические работы по ограждению, восстановлению ограждения указанные административные ответчики проводить не могут, такая обязанность отнесена на учреждение.
Судебная коллегия считает выводы суда правильными, мотивированными, основанными на законе и не опровергнутыми доводами апелляционного представления.
В соответствии с п.2.5.2 Устава ИК-7 учреждение осуществляет, в том числе, эксплуатацию зданий, помещений и имущества; эксплуатацию, техническое обслуживание и охрану имущества, а также необходимые меры по его сохранению и рациональному использованию; мероприятия по организации и обеспечению эксплуатации системы связи учреждения; мероприятия по обеспечению безопасности учреждения и соблюдению режимных требований на прилегающей к нему территории.
В силу положений статьи 9 Закона N 5473-I финансовое обеспечение функционирования уголовно-исполнительной системы, прав, социальных гарантий ее сотрудникам в соответствии с данным Законом и федеральными законами является расходным обязательством Российской Федерации.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, является ФСИН России.
Положением о ФСИН России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1314, установлено, что ФСИН России обеспечивает в соответствии с законодательством Российской Федерации условия содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах; осуществляет: медико-санитарное обеспечение осужденных и лиц, содержащихся под стражей, федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; материально-техническое обеспечение деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, предприятий учреждений, исполняющих наказания; ведомственную экспертизу обоснования инвестиций в строительство, проектной документации на реконструкцию и строительство объектов уголовно-исполнительной системы, а также на капитальный ремонт зданий и сооружений; полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы, предприятиям учреждений, исполняющих наказания; контроль деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а также контроль за соблюдением законности и обеспечением прав осужденных, лиц, содержащихся под стражей; эксплуатацию, техническое обслуживание и охрану имущества уголовно-исполнительной системы, а также необходимые меры по его сохранению и рациональному использованию; осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание уголовно-исполнительной системы и реализацию возложенных на нее функций.
УФСИН России по Забайкальскому краю является территориальным органом ФСИН России, осуществляет материально-техническое обеспечение деятельности подведомственных учреждений.
Согласно Уставу ИК-7 является федеральным казенным учреждением (государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы), юридическим лицом, собственником имущества которого является Российская Федерация в лице ФСИН России.
В свою очередь ФСИН России, как главный распорядитель бюджетных средств, осуществляет финансирование учреждений уголовно-исполнительной системы, в состав которых входит ИК-7.
УФСИН России по Забайкальскому краю в отношении ИК-7 осуществляет доведение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств; проведение плановых и иных ревизий и проверок деятельности учреждения, контроль использования закрепленного за ним имущества.
Источниками финансирования деятельности учреждения являются средства федерального бюджета, иные поступления, разрешенные законодательством Российской Федерации, при недостаточности у учреждения денежных средств ответственность по его обязательствам несут ФСИН России и УФСИН России по Забайкальскому краю в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункты 4.3, 5.8, 5.12 Устава).
Учитывая изложенное, при недостаточности денежных средств у учреждения ответственность по его обязательствам (в полном объеме) может быть возложена на ФСИН России и УФСИН России по Забайкальскому краю.
В данном деле требований о возложении вышеназванной обязанности на ФСИН России и УФСИН России по Забайкальскому краю не заявлялось.
Буквальное содержание требований прокурора означает возложение обязанности на ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю по выполнению наряду с ИК-7 работ по ограждению здания общежития и восстановлению ограждения.
Однако в силу изложенного такая обязанность присуща лишь учреждению, именно оно призвано выполнять конкретные ремонтно-восстановительные мероприятия.
Следует отметить, что ФСИН России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы, а также предприятия, учреждения и организации, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы (п. 5 Положения), в связи с чем узкого определения функций службы и каждого ее органа по исполнению возложенных законом обязанностей по устранению нарушений материально-бытового обеспечения не требуется.
На практике для целей финансирования учреждение направляет в УФСИН заявку, при поступлении заявки УФСИН формирует сводную ведомость потребности и при отсутствии соответствующего имущественного фонда, а равно целевых денежных средств на соответствующие статьи расходов направляет ее в ФСИН России, где решается вопрос дополнительного финансирования, не предусмотренного в бюджете на год, увеличения или сокращения объемов финансирования, его распределения и перераспределения между учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы с учетом имеющихся потребностей, выделения на те или иные нужды дополнительного финансирования, использования для удовлетворения отдельных нужд финансирования их внебюджетных источников.
При таких условиях и с учетом принципа исполнимости судебного акта, вопреки доводам апелляционного представления в отсутствие конкретно сформулированных требований прокурора к ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю о финансировании проведения мероприятий по устранению нарушений законодательства, которые подлежали доказыванию и оценке на предмет необходимости в таком финансировании с учетом предоставляемого ИК-7 финансирования на конкретный период, а также на предмет возможности финансирования учреждения территориальным органом в лице УФСИН России по Забайкальскому краю, оснований для удовлетворения требований к последним у суда не имелось, в связи с чем решение суда об отказе в административном иске в данной части является правильным, отмене или изменению не подлежит.
Учреждение, обжалуя решение в части срока его исполнения, ссылается на то, что данный срок необходимо исчислять не с даты вступления решения в законную силу, а с момента поступления соответствующего финансирования из ФСИН России.
Вместе с тем, предлагаемый вариант исчисления срока исполнения не отвечает принципу конкретности, поскольку вопрос предоставления финансирования теми или иными сроками не регламентирован, что может необоснованно продлить исполнение решения на неопределенное время.
Исходя из положений ст. 187 КАС РФ и характера заявленных требований, определенный судом срок исполнения возложенных обязанностей (6 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда), признается судебной коллегией достаточным, в связи с чем оснований для изменения решения суда в данной части не усматривается. В то же время отмечается, что при наличии определенных обстоятельств учреждение не лишено возможности инициировать вопрос об отсрочке исполнения решения (ст. 358 КАС РФ).
Далее, заявляя требования к ФСИН России, УФСИН России по Забайкальскому краю об обязании утвердить новое штатное расписание ИК-7 согласно приложению № 4 к приказу Минюста России от 15.02.2006 № 252-дсп, прокурор ссылался на выявленное несоответствие фактической численности персонала надзора нормативной.
Отказывая в административном иске в данной части, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств и расчета, свидетельствующих о необходимости внесения изменений в штатное расписание учреждения, а также из того, что понуждение ФСИН России, имеющей исключительные полномочия по определению численности персонала учреждений с учетом федерального бюджетного финансирования, является вмешательством в административную деятельность данного государственного органа. При этом суд признал УФСИН России по Забайкальскому краю ненадлежащим ответчиком по данному требованию.
Вместе с тем доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ), что означает принятие судом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (ч. 1 ст. 63, чч. 8, 12 ст. 226, ч. 1 ст. 306 названного кодекса).
В данном случае суд, постановив решение в рассматриваемой части, в нарушение приведенных процессуальных норм, фактически не исследовал доводы административного истца о несоответствии действующего штатного расписания учреждения требованиям приложения №4 к приказу Минюста России от 15.02.2006 №252-дсп, самостоятельно не истребовал соответствующие доказательства.
Эти недостатки устранены при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции, у прокурора, как субъекта доказывания обстоятельств, предусмотренных п.п. 2, 3 ч.2 ст. 62 КАС РФ, а также ФСИН России, как субъекта доказывания законности оспариваемых действий (бездействия), истребованы соответствующие доказательства за юридически значимый период. В свою очередь, этот период в данном случае определяется с 22.01.2021 (даты утверждения нового штатного расписания) по 24.05.2021 (дату подачи административного иска в суд), но не позднее 12.07.2021 (даты вынесения решения суда) с учетом того, что впервые проверка относительно штатной численности проведена прокурором 11.03.2021, о чем свидетельствует представленная им же справка ИК-7 о штатной численности (т.1 л.д.38), при этом иных данных, свидетельствующих о том, что штатная численность ИК-7 являлась предметом ранее проведенных проверок, в деле не имеется и из представленных материалов проверок, в которых конкретно данный вопрос не поднимался, не следует.
Прокурором в подтверждение своих доводов в суд апелляционной инстанции представлено следующее: справка помощника прокурора от 18.10.2021 (т.2 л.д.7) с приложением (т.2 л.д.8-11), содержащая расчет потребности работников персонала надзора ИК-7; суточные ведомости надзора за периоды с 04.10.2021 по 11.10.2021 (т.2 л.д.12-53); приказ ФСИН России № 32 от 22.01.2021 об утверждении штатных расписаний учреждений УФСИН России по Забайкальскому краю (т.1 л.д.54-71, 72-84); донесения ИК-7 на имя прокурора от 09.09.2020, 28.02.2021, 19.03.2021, 07.10.2021, содержащие сведения об отсутствии двоих осужденных на территории ИК-7, о смерти троих осужденных (т.2 л.д.86-88); отзывы от 14.12.2021 и 20.12.2021 на расчет штатной численности ИК-7; ответы ИК-7 от 17.06.2020, 29.05.2020, 24.08.2020, 23.10.2020, 15.12.2020, 15.02.2021, 02.03.2021, 12.04.2021, 24.05.2021, 05.07.2021 на представления прокурора; ответ на запрос от 30.11.2021; докладная записка помощника прокурора о результатах проверки, проведенной 29.01.2021; справка о результатах проверки от 22.03.2021, проведенной должностными лицами прокуратуры Забайкальского края; справка о результатах проверки от 27.04.2021; докладная записка по результатам проверки, проведенной 20.05.2021; представления прокурора от 10.04.2020, 29.05.2020, 07.08.2020, 10.09.2020, 30.10.2020, 28.12.2020; справки по результатам проверки от 30.06.2021, 30.07.2021, 31.08.2021.
В свою очередь, сторона административного ответчика в суд апелляционной инстанции представила расчет штатной численности ИК-7 в редакции от 15.12.2021, а также в скорректированном варианте, приобщенном к делу 22.12.2021; справку о запланированных и проведенных занятиях по профессиональной подготовке сотрудников ИК-7; объяснения специалиста Пивоварова М.В.
По результатам оценки доводов сторон и представленных в дело доказательств судебной коллегией установлено следующее.
Приказом Минюста России № 275 от 11.11.2020 установлен лимит наполнения ИК-7 – <данные изъяты> мест, включая изолированный участок, функционирующий как колония поселения, на <данные изъяты> мест.
Приказом ФСИН России №32 от 22.01.2021 утверждено штатное расписание в отношении ИК-7, предусматривающее согласно пояснительной справке старшего инспектора ГК и РЛС ИК-7 численность персонала данного учреждения в количестве <данные изъяты> единиц, включая <данные изъяты> единиц аттестованного состава, <данные изъяты> – гражданского персонала (т.1 л.д.140-149, 38, т.2 л.д.54-84).
Согласно этой же справке по состоянию на 11.03.2021 фактическая численность работающего персонала составила <данные изъяты> единиц, включая <данные изъяты> – аттестованного состава и <данные изъяты> единиц гражданского персонала; имеется <данные изъяты> вакансии аттестованного состава, в том числе начальника отряда – <данные изъяты> единица, младшего инспектора отдела охраны – <данные изъяты> единиц, младшего инспектора отдела безопасности – <данные изъяты> единиц, младшего инспектора КП – <данные изъяты> единицы, и <данные изъяты> вакансии гражданского персонала (начальника котельной, инженера по нормированию труда, водителя, бухгалтера).
По мнению прокурора, изложенному в административном иске без предоставления какого-либо расчета, численность персонала надзора ИК-7 не соответствует реальной потребности надзора, требуется <данные изъяты> единицы, из них: начальник отряда ОВРО – <данные изъяты> единица, дежурный помощник начальника колонии – <данные изъяты> единица, младший инспектор отдела охраны – <данные изъяты> единиц, младший инспектор отдела безопасности – 9 единиц, младший инспектор УКП – <данные изъяты> единицы (т.1 л.д.7), в связи с чем заявлено требование об утверждении нового штатного расписания, учитывающего требования приложения №4 к приказу Минюста России от 15.02.2006 № 252-дсп.
В то же время, согласно расчету прокурора, представленному в суд апелляционной инстанции в виде справки от 18.10.2021, в учреждении необходимо 96 штатных единиц персонала надзора, исходя из <данные изъяты> часового графика работы и объема службы, равного 16 постам, а также полученного коэффициента рабочего времени, равного 6 единицам (при 8-часовом графике) (16 постов х 6 единиц = 96) (т.2 л.д.7, 8-11).
В период рассмотрения дела судом апелляционной инстанции прокурор свой расчет изменил, представив новую справку, также датированную 18.10.2021, но содержащую иной расчет, согласно которому объем службы равен 8,5 суточным постам, а необходимая штатная численность персонала надзора – <данные изъяты> единице (8,5 х 6).
Имеющиеся в расчетах разногласия в части недостаточного количества штатной численности прокурор не устранил. При этом представленные в суд апелляционной инстанции расчеты не соответствуют требованиям, изложенным в административном иске, где изначально отражалась недостаточность штатной численности 23 единицы, и именно данные доводы образуют предмет разбирательства с учетом того, что изменение предмета или основания административного иска в стадии апелляционного рассмотрения дела не допускается.
По данным основаниям, а также исходя из того, что представленные в суд апелляционной инстанции расчеты прокурора и дополнения к апелляционному представлению содержат противоречивые сведения, не соответствуют отраженным в административном иске требованиям при отсутствии признаков допущенных явных описок или арифметических ошибок, основаны на доказательствах - суточных ведомостях надзора за периоды с 04.10.2021 по 11.10.2021, которые находятся вне юридически значимого периода, они подлежат критической оценке.
Кроме того, доводы и расчеты прокурора опровергнуты контррасчетом стороны административного ответчика, представленным в судебном заседании от 22.12.2021, и показаниями специалиста - заместителя начальника отдела режима и надзора УФСИН России по Забайкальскому краю Пивоварова М.В., согласно которым для ИК-7 по приложению №4 к Приказу Минюста России от 13.07.2006 № 252-дсп, исходя из вида исправительного учреждения, количества объектов надзора, объема службы на каждом объекте, необходимо 40 единиц персонала надзора, в то время как согласно действующему штатному расписанию такое количество составляет 42 единицы, а общая численность отдела безопасности – 52 единицы, при этом нахождение в рамках ИК-7 изолированного участка, функционирующего в режиме колонии-поселения, не дает оснований для применения к расчету параметров такого вида исправительного учреждения как колония – поселения, поскольку основной вид учреждения (исправительная колония строгого режима) остается неизменным.
Сопоставляя доводы и расчеты прокурора и Пивоварова М.В., судебная коллегия считает правильным именно расчет последнего, т.к. он составлен специалистом, имеющим соответствующие познания и являющимся должностным лицом отдела, осуществляющего разработку и расчеты штатной численности исправительных учреждений Забайкальского края, в том числе с учетом реальных потребностей, для целей дальнейшего направления во ФСИН России и утверждения последней.
Согласно объяснениям указанного специалиста необходимости к увеличению штатной численности персонала не имеется, в рамках действующего штатного расписания имеется множество вакансий, что обусловлено дефицитом кадров.
Кроме того, при оценке доводов прокурора с учетом вновь представленных материалов проверок следует отметить, что в соответствии с частью 6 статьи 6 Закона № 5473-1 нормативы штатной численности персонала учреждений, исполняющих наказания, устанавливаются Правительством РФ. Штатная численность персонала сохраняется неизменной в течение двух лет при уменьшении численности осужденных в случаях проведения амнистии, изменения законодательства РФ.
Постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 № 922 утверждены Нормативы штатной численности персонала учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (кроме тюрем), и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, с особыми условиями хозяйственной деятельности, а также следственных изоляторов уголовно – исполнительной системы, (далее – Постановление Правительства РФ № 922), согласно которым данные нормативы применительно к учреждениям, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, составляют 17% от среднегодовой численности содержащихся в них осужденных.
Приказом Министерства юстиции РФ от 13.07.2006 № 252дсп утверждена Инструкция о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях, пунктом 7 которой предусмотрено, что численность персонала надзора для каждой колонии определяется, исходя из вида исправительного учреждения, количества объектов надзора, объема службы на каждом объекте. Методика расчета штатной численности персонала надзора исправительных колоний утверждена Приложением № 4 к указанной Инструкции.
Соотнося положения приведенных правовых актов, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.
Министерство юстиции РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в числе прочих, функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе, в сфере исполнения уголовных наказаний (подпункт 1 пункта 1 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313).
Министерство юстиции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ (подпункт 3 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313).
Таким образом, утверждая методику расчета штатной численности персонала надзора исправительных колоний с учетом специфики конкретного исправительного учреждения, Министерство юстиции РФ, исходя из его полномочий, как они сформулированы приведенными положениями подпункта 3 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции РФ, не может устанавливать нормативную штатную численность персонала учреждений, исполняющих наказания, поскольку правовое регулирование этого вопроса в силу прямого указания части 6 статьи 6 Закона № 5473-1 отнесено к полномочиям Правительства РФ.
Эти полномочия Правительством РФ реализованы, в том числе, путем принятия постановления № 922от 12.08.1994.
В то же время определение наименования требуемых должностей и количества их штатных единиц применительно к персоналу надзора конкретного исправительного учреждения, исходя из объема должностных обязанностей, количества постов, смен и продолжительности несения службы сотрудниками, относящимися к персоналу надзора, а также иных обстоятельств, в пределах утвержденных Правительством РФ нормативов должно осуществляться уполномоченным органом уголовно-исполнительной системы с учетом требований Инструкции о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях, утвержденной приказом Минюста от 13.07.2006 № 252дсп, в том числе приложения № 4 к названной Инструкции.
Поскольку, исходя из заявленных требований прокурора, направленных на утверждение нового штатного расписания именно с учетом приказа Минюста России от 13.07.2006 № 252дсп, а равно предмета и пределов судебного разбирательства, сведения о среднегодовой численности осужденных ИК-7 в дело не предоставлялись.
Вместе с тем, очевидно, что среднегодовая численность осужденных не должна превышать лимита наполнения (в данном случае – <данные изъяты> мест).
Фактов превышения данного лимита за рассматриваемый период прокурором не выявлялось, из представленных материалов проверок этого не следует и по делу не доказано.
Поэтому даже при условии максимально возможной численности осужденных (776 человек) требования постановления Правительства РФ от 12.08.1994 № 922 о нормативах штатной численности персонала исправительного учреждения (17 % от среднегодовой численности содержащихся в учреждении осужденных, то есть 132 человека) в указанном учреждении соблюдаются, что видно из самого штатного расписания и справки старшего инспектора ГК и РЛС ИК-7 (т.1 л.д.38).
Представленные прокурором расчеты штатной численности персонала надзора требованиям постановления Правительства РФ от 12.08.1994 № 922 не отвечает; более того, применительно к приведенным положениям уголовно-исполнительного законодательства не могут служить основой для определения нормативной численности персонала надзора указанного исправительного учреждения.
Определение наименования должностей персонала надзора ИК-7, как и численности сотрудников, их замещающих, в пределах установленного Правительством РФ норматива относится к исключительной компетенции уполномоченного органа уголовно-исполнительной системы, и не может быть увеличено путем судебного принуждения. Иное означает вмешательство в административную и финансово-хозяйственную деятельность данного органа.
Доводы прокурора о том, что следствием недостаточности штатной численности персонала надзора являются выявленные в учреждении отдельные случаи нарушения режима содержания, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку, исходя из представленных материалов проверок, ответов на представления прокурора видно, что причинами, по которым эти нарушения стали возможными, могут служить факты ненадлежащего исполнения сотрудниками данного учреждения своих должностных обязанностей, в том числе с учетом неукомплектованности штата и множества вакансий. Из этих же сведений видно, что по каждому случаю проводились служебные проверки, виновные лица привлекались к соответствующей ответственности.
Принимая во внимание изложенное, судом в заявленных прокурором требованиях отказано правомерно, а оснований для отмены или изменения решения суда не установлено.
Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Оловяннинского районного суда Забайкальского края от 12 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционные жалобу и представление – без удовлетворения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.
Председательствующий
Судьи
