Председательствующий по делу Дело №33а-1718/2017
судья Бабикова А.А.
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего судьи Бурака М.Н.,
судей Каверина С.А. и Пичуева В.В.,
при секретаре Корба В.С.,
с участием прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Выскубовой С.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 26 апреля 2017 года административное дело по административному исковому заявлению Главы городского поселения «Могочинское» ФИО1 к администрации муниципального района «Могочинский район» о признании незаконными п.п. 4 и 6 п.4 Методики расчета нормативов формирований городских и сельских поселений муниципального района «Могочинский район» на 2016 год,
по апелляционной жалобе Главы городского поселения «Могочинское» ФИО1,
на решение Могочинского районного суда Забайкальского края от 14 декабря 2016 года, которым в удовлетворении исковых требований отказано.
Заслушав доклад судьи Бурака М.Н., выслушав пояснения представителей администрации городского поселения «Могочинское» ФИО1, ФИО2 и ФИО3, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Выскубовой С.А. об отмене решения суда и удовлетворении исковых требований, судебная коллегия
установила:
глава городского поселения «Могочинское» ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, указав в обоснование своей позиции, что постановлением администрации муниципального района «Могочинский район» №150 от 24 мая 2016 года утверждена Методика нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района «Могочинский район» на 2016 год (далее - Методика), которая устанавливает предельный размер формирования фонда оплаты труда выборных должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, а так же муниципальных служащих в расчете на 2016 год и не может превышать - для главы городского поселения 73,4 должностных окладов, для председателя представительного органа муниципального образования 61,4 должностных окладов и для муниципальных служащих 62 должностных окладов. Выражает несогласие с данной Методикой, поскольку предельный размер формирования фонда оплаты не позволяет производить главе городского поселения, председателю представительного органа муниципального образования и муниципальным служащим выплаты денежного содержания гарантированные Трудовым кодексом РФ, в частности заранее лишает права указанную категорию работников на получение премии, иных поощрительных выплат, не позволяет производить оплату за работу в выходные и не рабочие праздничные дни. В нарушение положений ст. 72 и 135 Трудового кодекса РФ уменьшены по сравнению с утвержденной Методикой на 2015 год предельные размеры формирования фонда оплаты труда. С учетом уточнения исковых требований, просил: признать незаконным п.п. 4 п. 4 Методики в отношении администрации городского поселения «Могочинское» на 2016 год в части установления предельного размера формирования фонда оплаты труда для выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе в расчете на год не превышающих размеров, установленных положением №3 к Методике; признать незаконным п.п. 6 п. 4 Методики в отношении администрации городского поселения «Могочинское» на 2016 год в части установления не превышения 62 должностных окладов фонда оплаты труда муниципальных служащих в расчете на год в городских поселениях.
Судом принято приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе Глава городского поселения «Могочинское» выражает несогласие с принятым решением, считает его вынесенным с нарушением норм процессуального права. Полагает, что суд не принял во внимание обстоятельства, имеющие существенные значение для рассмотрения дела и доказательства, подтверждающие данные обстоятельства. Подробно анализируя положения п. 3 ст.ст. 11, 22, 23, Федерального закона №25 ФЗ от 02 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации», ст. 9 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года №108-ЗЗК «О муниципальной службе в Забайкальском крае», ст. 37 Конституции РФ, ст.ст. 129, 135,153, 191 Трудового кодекса РФ, ст.ст. 2, 36, 40 Федерального закона №131-ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 1, 3 закона Забайкальского края №455-ЗЗК от 24 декабря 2010 года «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», ст. 136 Бюджетного кодекса РФ, Устава городского поселения «Могочинское», муниципальных нормативно правовых актов, Положения «О размерах оплаты труда в органах местного самоуправления «Могочинское» лиц занимающих муниципальные должности и осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих», приходит к выводу о том, что применение отдельных частей Методики, которая предназначена для расчета норматива формирования расходов на содержание всех органов местного самоуправления в местных бюджетах, для определения размеров выплат в виде денежного вознаграждения выборным должностным лицам и муниципальным служащим поселения, не допустима, а установление предельных размеров формирования фонда оплаты труда данной категории работников действующим законодательством не предусмотрено, в связи с чем, по мнению автора жалобы, ответчик превысил свои полномочия. Указывает, что фонд оплаты труда при расчете по положениям Методики в расчете на год составляет <данные изъяты> рублей, а согласно штатного расписания по расчету в соответствии с действующим законодательством на год составляет <данные изъяты> рублей, разница составляет <данные изъяты> рублей. Полагает, что применение отдельных положения Методики ограничивает право выборных должностных лиц и муниципальных служащих на право получения заработной платы в полном объеме с учетом всех предусмотренных выплат. Считает, что суд не учел положений п. 2.2.2. Соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления налоговых и не налоговых доходов местного бюджета администрация района, поскольку при разработке Методики не учтены гарантированные работникам выплаты по категориям муниципальной службы. Так же Методикой за 2016 год уменьшены по сравнению с Методикой за 2015 года предельные фонды формирования оплаты труда, что по мнению апеллянта, является существенным нарушением ст. ст. 72, 135 Трудового кодекса РФ и нарушает положение о самостоятельности органов местного самоуправления в определении размера оплаты труда муниципальных служащих закрепленных в Федеральном Законе №25-ФЗ от 02 марта 2007 года «О муниципальной службе в РФ». Указывает, что в 2016 году администрация городского поселения «Могочинское» производила выплаты заработной платы в нарушение установленных оспариваемой Методикой положений, с целью недопущения ущемления прав работников, начисления производились на основании Положения «О размерах и условиях оплаты труда в органах местного самоуправления «Могочинское» принятого решением Совета городского поселения «Могочинское» №23 от 30 декабря 2015 года. Просит признать незаконным и исключить п.п. 4 и 6 п. 4 Методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления городских поселения муниципального района «Могочинский район» на 2016 год, принять объективное решение.
В возражениях на апелляционную жалобу Глава муниципального района «Могочинский район» ФИО4, Председатель Совета муниципального района ФИО5, представитель Правительства Забайкальского каря и Министерства Финансов Забайкальского края ФИО6 выражают несогласие с доводами апелляционной жалобы, просят решение суда оставить без изменения.
Изучив доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив материалы дела, судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.
Так, проанализировав положения федерального и регионального законодательства, а так же актов органов местного самоуправления, суд первой инстанции, с учетом условий дефицита бюджета, пришел к выводу об отказе в удовлетворении исковых требований, поскольку оспариваемая Методика утверждена полномочным лицом – главой муниципального района «Могочинский район», она не противоречит Бюджетному кодексу РФ, постановлению Правительства Забайкальского края от 03 июня 2016 года №252 и издана в целях реализации последнего.
Однако, выводы суда первой инстанции не соответствуют материалам дела.
По общему правилу финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований (часть 9 статьи 34, часть 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Согласно ч. 4 ст. 86 Бюджетного Кодекса РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.
В соответствии с ч. 2 ст. 136 Бюджетного Кодекса РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.
Статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривает возможность принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, а так же по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации о передаче государственных полномочий.
Статья 1 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 года №102-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственным полномочием по установлению отдельных нормативов формирования расходов органов местного самоуправления поселений», так же наделяет органы местного самоуправления муниципальных районов государственным полномочием по установлению нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления поселений, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих поселений, но только тех поселений, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета.
Таким образом, законом предусмотрено право устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, в бюджетах которых в течение двух из трех последних лет доля дотаций превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета.
Постановлением администрации муниципального района «Могочинский район» от 24 мая 2016 года №150 утверждена Методика расчета нормативов формирований расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района «Могочинский район» на 2016 год, которой установлены предельные размеры формирования фонда оплаты труда выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в расчете на 2016 год, для главы городского поселения - не свыше 73,4 должностных окладов, для председателя представительного органа муниципального образования – не свыше 61,4 должностных окладов (подпункт 4 пункта 4), для муниципальных служащих – 62 должностных оклада (подпункт 6 пункта 4).
В обоснование выводов о законности обжалуемой Методики суд сослался на положения приказа Министерства финансов Забайкальского края от 24 июля 2015 года №148 «О перечнях муниципальных образований Забайкальского края, бюджетам которых предоставляются межбюджетные трансферты из бюджета Забайкальского края», согласно которого муниципальный район «Могочинский район» относится к муниципальным образованиям Забайкальского края, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений в течение двух из трех последних отчётных финансовых лет превышала 20 процентов собственных доходов местного бюджета.
Однако правовое значение для правильного разрешения спора имело установление размера дотаций выделяемых из других бюджетов не муниципальному району «Могочинский район», а именно городскому поселению «Могочинское», поскольку установление нормативов формирования расходов на оплату труда конкретного органа местного самоуправления возможно только в случае превышения пятипроцентной доли дотаций бюджета муниципального образования, которым в рассматриваемом споре является городское поселение «Могочинское».
В материалах дела имеется расчет доли межбюджетных трансфертов в бюджетах городских и сельских поселений муниципального района «Могочинский район» за 2013-2015 года (том 1 л.д. 170), согласно которому: в 2013 году собственные доходы городского поселения «Могочинское» составили <данные изъяты> тыс. рублей, межбюджетные трансферты из других бюджетов <данные изъяты> тыс. рублей, что составило 31,6% доли в собственных доходах; в 2014 году собственные доходы городского поселения «Могочинское» составили <данные изъяты> тыс. рублей, межбюджетные трансферты из других бюджетов <данные изъяты> тыс. рублей, что составило 21% доли в собственных доходах; в 2015 году собственные доходы городского поселения «Могочинское» составили <данные изъяты> тыс. рублей, межбюджетные трансферты из других бюджетов <данные изъяты> тыс. рублей, что составило 32,5% доли в собственных доходах. При этом указанный расчет не содержит сведений о видах и целевом назначении трансфертов.
В дополнительном пояснении к апелляционной жалобе глава городского поселения «Могочинское» ФИО1 привел аналогичные сведения о размерах собственных доходов городского поселения «Могочинское» и общих суммах межбюджетных трансфертов из других бюджетов, поступивших в бюджет городского поселения «Могочинское» в 2013-2015 годах, а так же указал на конкретные виды дотаций и субвенций, которые учитывались при определении общей суммы межбюджетных трансфертов, согласно которым дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городского поселения «Могочинское» в 2013 году составили <данные изъяты> тыс. рублей или 5,68% в собственных доходах, в 2014 году <данные изъяты> тыс. рублей или 3,07% в собственных доходах; в 2015 году <данные изъяты> тыс. рублей или 2,96% в собственных доходов. По мнению главы поселения, иные безвозмездные доходы в бюджет городского поселения поступали в рамках муниципальных программ по заключенным соглашениям на условиях софинансирования, имеют целевое назначение и не носят ограничительные требования соблюдения Бюджетного законодательства. Исследуемое пояснение до начала заседания суда апелляционной инстанции вручено всем ответчикам по делу, при этом, каких либо возражений, относительно приведенных главою поселения доводов и указанных сумм дотаций, в том числе и размерам дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в собственных доходах, от представителей ответчиков в суд не поступило.
Давая оценку позиции административного истца о не превышении им установленной законом пятипроцентной доли дотаций в собственных доходах бюджета, судебная коллегия отмечает, что формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, указаны в статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми являются: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением); субсидии местным бюджетам; субвенции местным бюджетам; иные межбюджетные трансферты.
Предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в виде дотаций, их содержание и назначение, регулируется статьями 137 и 138, субсидий - статьей 139, субвенций - 140, а иных межбюджетных трансфертов - статьей 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В части 4 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", закреплено право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Аналогичное право предусмотрено данной статьей для органов местного самоуправления муниципального района.
Согласно пункта 2 оспариваемой Методики, при определении доли расходов на содержание органов местного самоуправления не учитываются расходы, производимые за счет субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований из вышестоящих бюджетов в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при осуществлении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в установленном порядке и расходы на исполнение переданных полномочий муниципального района по заключенным соглашениям.
Анализ приведенных норм права позволяет судебной коллегии прийти к выводу о том, что межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения, предоставляемые в соответствии с соглашениями, заключенными на основании ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, не подлежат учету при установлении ограничений, предусмотренных п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и определяющее значение имеют именно суммы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые как следует из материалов дела, в течение двух из трех предшествующих 2016 году лет, не превышали 5 процентов собственных доходов бюджета городского поселения «Могочинское».
При таких обстоятельствах отсутствовали основания для установления предельных размеров фонда оплаты труда выборных должностных лиц и муниципальных служащих городского поселения «Могочинское» на 2016 год.
Из пояснений представителя административного истца ФИО1 и расчета заработной платы на 2016 год (том 1 л.д. 163) следует, что разница расчета заработной платы по оспариваемой Методике и фондом оплаты труда согласно штатного расписания с учетом предусмотренных действующим законодательством выплат составила <данные изъяты> рублей, что подтверждает доводы административного истца о нарушении оспариваемой Методикой прав выборных должностных лиц и муниципальных служащих на получение гарантированных законодательством выплат.
С учетом изложенного, вынесенное по данному делу решение не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем и на основании п. 3 ч. 2 ст. 310 КАС РФ подлежит отмене.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств, то судебная коллегия в силу п. 2 ст. 309 КАС РФ полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об удовлетворении заявленных административным истцом требований.
Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Могочинского районного суда Забайкальского края от 14 декабря 2016 года отменить, принять по делу новое решение, которым административные исковые требования администрации городского поселения «Могочинское» удовлетворить.
Признать незаконными с момента вступления настоящего решения в законную силу подпункты 4 и 6 пункта 4 Методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений муниципального района «Могочинский район» на 2016 год, утвержденную постановлением администрации муниципального района «Могочинский район» №150 от 24 мая 2016 года, в части установления предельного размера формирования фонда оплаты труда на 2016 год для выборных должностных лиц местного самоуправления городского поселения «Могочинское», осуществляющих свои полномочия на постоянной основе и в части установления размера фонда оплаты труда муниципальных служащих городского поселения «Могочинское» на 2016 год.
Обязать администрацию муниципального района «Могочинский район» опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в официальном печатном издании администрации муниципального района «Могочинский район».
Апелляционную жалобу административного истца - удовлетворить.
Председательствующий М.Н. Бурак
Судьи С.А. Каверин
В.В. Пичуев
Копия верна,
Судья Забайкальского краевого суда М.Н. Бурак
