Председательствующий: Дело № 33а-3438/2020
судья Попкова Н.А.
(1-я инст. №2а-744/2020)
УИД 75RS0003-01-2020-000750-50
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г.Чита 21 октября 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего судьи Толстоброва А.А.,
судей Каверина С.А., Жилинского А.Г.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Назарчук О.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Государственного автономного учреждения социального обслуживания «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края к Государственной инспекции труда в Забайкальском крае о признании предписания незаконным, его отмене,
по апелляционной жалобе представителя административного истца и.о. директора ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края Черепанова В.А.,
на решение Железнодорожного районного суда г.Читы от 02 июля 2020 года, которым постановлено:
«В удовлетворении административного искового заявления Государственного автономного учреждения социального обслуживания «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края к Государственной инспекции труда в Забайкальском крае о признании предписания незаконным, его отмене, отказать».
Заслушав доклад судьи Каверина С.А. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, судебная коллегия
у с т а н о в и л а:
28 апреля 2020 года и.о. директора Государственного автономного учреждения социального обслуживания «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края Черепанов В.А. (далее - ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края) обратился в суд с данным административным исковым заявлением, указав, что по результатам проведенной Государственной инспекцией труда в Забайкальском крае (далее - Инспекция труда) проверки в адрес административного истца было выдано предписание №№ от 23 марта 2020 года, которым директору ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края предписано устранить нарушение ч.2 ст.22, ст.130, ст.129, ст.132 Трудового кодекса Российской Федерации, а именно: - произвести начисление заработной платы работникам категории средний медицинский персонал на основании перерасчета о реализации мер по достижению целевого показателя средней заработной платы за 2018 год; - представить в подтверждение расчетные листы работников; о выполнении предписания сообщить в Инспекцию труда в срок до 22 мая 2020 года с приложением документов, подтверждающих его надлежащее исполнение.
Подробно мотивируя свою позицию, просил суд указанное выше предписание Инспекции труда №№ от 23 марта 2020 года признать незаконными и отменить. (л.д.10-15)
Определением Железнодорожного районного суда г.Читы от 04 июня 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены – Министерство труда и социальной защиты населения Забайкальского края, Министерство финансов Забайкальского края, Филатова Н.П. (л.д.88-89)
Судом постановлено приведенное выше решение. (л.д.140-148)
В апелляционной жалобе представитель административного истца – и.о. директора ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края Черепанов В.А., выражает несогласие с решением районного суда, которое считает незаконным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права. Полагает, что: судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, а выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела; судом не рассматривались доводы административного истца о том, что одним из основных юридически значимых обстоятельств по настоящему делу является наличие вины в действии (бездействии) должностного лица, выразившееся в наличии возможности самостоятельно, без привлечения третьих лиц, в том числе, учредителя Учреждения, исполнить в установленный срок предписание контролирующего органа; судом не дана оценка тому, что ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края является государственным, а денежные средства на заработную плату выделяются Министерством труда и социальной защиты населения Забайкальского края; не исследовался вопрос о том, какое количество денежных средств было выделено Министерством труда и социальной защиты населения Забайкальского края и на какое количество лиц; административным истцом приводились доводы об отсутствии нарушений со стороны Учреждения, а также о том, что обязанность по выплате заработной платы выполнена в полном объеме, заработная плата среднему медицинскому персоналу в 2018 году начислялась согласно условиям оплаты труда. Оспаривая выводы суда, ссылаясь на положения Федерального закона от 03 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Указ Президента РФ от 07 мая 2012 года №597, Распоряжение Правительства РФ от 26 ноября 2012 года №2191-р «О программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях», нормы Гражданско-процессуального, Бюджетного кодексов Российской Федерации, просит решение Железнодорожного районного суда г.Читы от 02 июля 2020 года отменить, по делу принять новый судебный акт об удовлетворении требований административного иска. (л.д.154-161)
Представитель ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края, представитель административного ответчика Государственной инспекции труда в Забайкальском крае, а также заинтересованные лица – Филатова Н.П., представители Министерства труда и социальной защиты населения Забайкальского края, Министерства финансов Забайкальского края, Главный государственный инспектор труда Государственной инспекции труда в Забайкальском крае Стародубцева К.Н., в заседание судебной коллегии, будучи надлежаще извещенными, не явились, об уважительных причинах неявки не сообщили, ходатайство об отложении судебного заседания не заявили.
На основании ст.ст.150, ч.2 ст.306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, оценив доказательства, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии ч.1 ст.308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно положениям статьи 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы, являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
В соответствии со ст.46 (ч.ч.1 и 2) Конституции Российской Федерации, ч.1 ст.218 КАС РФ, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
В силу ч.2 ст.1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
По смыслу положений ст.227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.
Статьей 353 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) установлено, что федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в ходе проведенной Главным государственным инспектором труда по правовым вопросам Государственной инспекции труда в Забайкальском крае Стародубцевой К.Н. внеплановой документарной проверки в отношении ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края было выявлено нарушение оплаты труда в части невыполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
В акте проверки от 20 мая 2019 года отражено, что Государственной инспекцией труда в Забайкальском крае рассмотрено коллективное обращение работников ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края; изложенные работниками факты нарушения оплаты труда в части невыполнения требований Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в связи с искажением статистических данных установлены ранее. Так, по итогам внеплановой проверки, проведенной в ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края комиссией учредителя Министерством труда и социальной защиты населения Забайкальского края (справка от 18 марта 2019 года), установлены факты нарушения п.5 приказа Министерства от 13 марта 2019 года «Об исполнении бюджета 2019 года» и недостижения среднего целевого показателя по социальным работникам, по среднему медицинскому (обеспечивающему) персоналу, по категории врачи.
Работодателем 20 марта 2019 года за исх. №148 направлены документы по перерасчету начисленной заработной платы за январь-февраль 2019 года работникам «указных категорий»; 26 апреля 2019 года за исх. №254, исх. №253 направлены ходатайство и дополнительная заявка на финансирование из краевого бюджета на выплату произведенного перерасчета для реализации мер по достижению целевого показателя средней заработной платы за 2018 год на сумму 2317024,00 рублей.
Согласно представленному в табличной форме перерасчету разница к доплате до средней указной общей суммы работникам категории «Средний медицинский персонал» на основании приказа №56/1а от 20 марта 2019 года за 2018 год составляет 1452482,83 рублей. Вместе с тем, по расчетным листам перерасчет заработной платы за 2018 год работникам не произведен и не начислен.
По результатам данной проверки директору ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края 20 мая 2019 года выдано предписание об устранении нарушений ч.2 ст.22, ст.130, ст.129, ст.132 ТК РФ, а именно: произвести начисление заработной платы работникам категории средний медицинский персонал на основании перерасчета о реализации мер по достижению целевого показателя средней заработной платы за 2018 год; представить в подтверждение расчетные листы работников. (л.д.123-125)
Не согласившись с указанным предписанием, ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края обратилось в суд с требованиями о признании предписания, акта проверки незаконными, их отмене.
Решением Железнодорожного районного суда г.Читы от 30 октября 2019 года в удовлетворении административного искового заявления ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края к Государственной инспекции труда в Забайкальском крае о признании предписания, акта проверки незаконными, их отмене, отказано. (л.д.126-129)
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 15 января 2020 года решение Железнодорожного районного суда г.Читы от 30 октября 2019 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба представителя административного истца и.о. директора ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края Черепанова В.А. - без удовлетворения. (л.д.130-134)
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 мая 2020 года решение Железнодорожного районного суда г.Читы от 30 октября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 15 января 2020 года оставлены без изменения, кассационная жалоба административного истца - без удовлетворения. (л.д.97-100)
Как было установлено судом при рассмотрении указанного административного дела, отсутствие денежных средств само по себе не может повлечь освобождение от предусмотренной нормативными актами обязанности по начислению денежных средств для выплаты заработной платы; административный истец не лишен возможности обращения за выделением денежных средств либо изыскания иных источников для выплаты платы для достижения их целевого показателя; что финансирование ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края осуществлено в полном объеме в пределах запрошенных денежных лимитов, и, соответственно, недофинансирование мероприятий по выплате заработной платы находится в границах зоны ответственности административного истца.
Суд не принял во внимание представленный в материалы дела представителем административного истца приказ директора ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края №№ от 23 июля 2019 года о признании утратившими силу приказов №№ от 19 марта 2019 года, №№ от 20 марта 2019 года, поскольку на момент выдачи обжалуемого предписания действовал Приказ о доначислении работникам заработной платы; помимо этого, из представленного суду приказа не представилось возможным определить основания утраты силы ранее вынесенных приказов о доначислении заработной платы.
Проверяя соблюдение административным ответчиком требований ст.ст.353-361 Трудового кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу о том, что Государственная инспекция труда в Забайкальском крае действовала в пределах предоставленных ей полномочий, допущенные нарушения трудового законодательства являются очевидными и не являются индивидуальным трудовым спором между работниками и работодателем, представляют собой требование о соблюдении трудового законодательства, невыполнение которого влечет выдачу предписания, обязательного для исполнения.
В кассационном определении судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 мая 2020 года отражено, что, отказывая в удовлетворении требований административного истца, суды обоснованно исходили из доказанности факта нарушения прав работников организации на выплату им заработной платы в соответствии с показателями, установленными Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года №597, выявленного в ходе проведенной в ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края проверки Государственной инспекцией труда в Забайкальском крае, соответственно, оспариваемое предписание о необходимости произвести доначисление заработной платы вынесено законно. (л.д.100)
Кроме того, в период времени с 21 февраля 2020 года по 23 марта 2020 года Главным государственным инспектором труда Государственной инспекции труда в Забайкальском крае Стародубцевой К.Н. в отношении ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края была проведена внеплановая документарная проверка.
В акте проверки от 23 марта 2020 года отражено, что основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения работодателем выданного государственным инспектором труда предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований; при проведении проверки установлен факт неисполнения ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края предписания от 20 мая 2019 года №№. (л.д.17-19)
По итогам проверки, 23 марта 2020 года в адрес директора ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края выдано новое предписание №№ об устранении нарушений ч.2 ст.22, ст.130, ст.129, ст.132 ТК РФ, а именно: произвести начисление заработной платы работникам ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края категории средний медицинский персонал на основании перерасчета о реализации мер по достижению целевого показателя средней заработной платы за 2018 год; представить в подтверждение расчетные листы работников; срок исполнения предписания - до 22 мая 2020 года (л.д.20), которое является аналогичным предписанию от 20 мая 2019 года №75/12-6334-19-И, по нарушениям, выявленным в акте проверки от 20 мая 2019 года. (л.д.125)
В соответствии с абз.1 ч.1 ст.356 ТК РФ федеральная инспекция труда осуществляет федеральный государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Абзацем 6 ч.1 ст.357 ТК РФ установлено, что государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении нарушенных прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от должности в установленном порядке.
В силу ст.358 ТК РФ государственные инспекторы труда при осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы работодателей – физических лиц и работодателей – юридических лиц (организаций).
Из вышеуказанных норм права следует, что при проведении проверок государственный инспектор труда выдает обязательное для исполнения работодателем предписание только в случае очевидного нарушения трудового законодательства. Трудовые споры, в том числе, неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), рассматриваются в рамках статей 381 - 397 ТК РФ комиссиями по трудовым спорам или судами.
В связи с этим, осуществляя функцию по надзору и контролю за работодателями, государственная инспекция труда выявляет правонарушения, но не разрешает трудовые споры, так как не может подменять собой органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
В соответствии с Конвенцией Международной организации труда №81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» от 11 июля 1947 года, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, инспектору труда не предоставлено право выносить обязательные для исполнения работодателем предписания по трудовым спорам.
Суд первой инстанции, изучив материалы дела, оценив представленные сторонами доказательства, исходя из фактических обстоятельств дела, проанализировав действующее трудовое законодательство, нормы КАС РФ, и т.д., пришел к выводу о том, что, поскольку акт проверки от 20 мая 2019 года признан вынесенным законно, основанный на нем акт проверки Государственной инспекции труда в Забайкальском крае от 23 марта 2020 года также является законным, соответственно, оснований для признания предписания Инспекции труда №№ от 23 марта 2020 года незаконным и его отмены - не имеется, в связи с чем, отказал в удовлетворении требований административного иска.
Суд констатировал, что ранее установленные нарушения в оплате труда работников ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края не устранены, каких-либо новых обстоятельств, по сравнению с ранее установленными судом обстоятельствами, не выявлено; ситуация сохранена в неизменном виде; ранее установленным обстоятельствам судом дана оценка с принятием правового решения.
Поскольку ранее обстоятельства нарушения прав работников по выплате заработной платы установлены, эти обстоятельства обязательны для суда (п.2 ст.61 ГПК РФ).
Вопреки изложенной в апелляционной жалобе позиции стороны административного истца, судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, поскольку они мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу, и не вызывают у судебной коллегии сомнений в их законности и обоснованности.
Так, обстоятельства данного спора и представленные доказательства были предметом рассмотрения и оценки суда первой инстанции.
Положениями ч.1 ст.62 КАС РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.
Доводы апелляционной жалобы о неверном определении судом юридически значимых обстоятельств по делу, о неправильном применении закона, о несоответствии выводов суда обстоятельствам по делу, основаны на неправильном толковании норм права и основанием для отмены или изменения правильного по существу судебного решения в апелляционном порядке не являются.
В действиях административного ответчика – Государственной инспекции труда в Забайкальском крае, не усматривается нарушений требований действующего законодательства, а также прав и законных интересов административного истца.
Судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения административных исковых требований; выводы суда о законности обжалуемого предписания Инспекции труда основаны на исследованных в судебном заседании доказательствах и приведенных нормах закона.
Несогласие апеллянта с изложенными выводами суда и судебной оценкой доказательств, при вышеизложенных обстоятельствах несостоятельны, не влекут отмену обжалуемого судебного акта.
Указание в жалобе на незаконность оспариваемого предписания должностного лица государственного органа, судебная коллегия находит надуманным, поскольку устранение выявленного административным ответчиком нарушения трудового законодательства было возможно способом, указанным в предписании.
Оснований согласиться с иными доводами жалобы, в том числе, об оспаривании изложенных в решении выводов суда, не имеется; в основном, они направлены на переоценку доказательств и, при этом, не содержат в себе обстоятельств, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда.
Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств, в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам ст.84 КАС РФ.
Существенных нарушений норм материального права, а также требований процессуального законодательства, которые бы привели или могли бы привести к неправильному разрешению дела, судом апелляционной инстанции не установлено. При таком положении судебная коллегия считает, что обжалуемое решение подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба, которая не содержит предусмотренных ст.310 КАС РФ оснований для отмены решения суда первой инстанции, - оставлению без удовлетворения.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Железнодорожного районного суда г.Читы от 02 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу и.о. директора ГАУСО «Читинский психоневрологический дом-интернат» Забайкальского края Черепанова В.А. - без удовлетворения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.
Председательствующий:
Судьи:
