№66а-1207/2020
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Санкт-Петербург 28 декабря 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Вдовиченко С.В.,
судей Морозковой Е.Е., Головкиной Л.А.,
при секретаре Карасевой Е.Д.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-104/2020 по административному иску Пескиной Оксаны Геннадьевны, Смолина Константина Николаевича, Артельных Анны Олеговны к Министерству тарифного регулирования и энергетики Челябинской области о признании не действующими в части нормативных правовых актов, по апелляционной жалобе Пескиной Оксаны Геннадьевны, Смолина Константина Николаевича, Артельных Анны Олеговны решение Челябинского областного суда от 28 августа 2020 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.
Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В., выслушав объяснения представителя административных истцов Трофименко Е.С., представителя административного ответчика Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области Ковалеву Р.Р., представителя заинтересованного лица ООО «Центр коммунального сервиса» Попову Е.Ф., заключение прокурора Леонтьева С.А., судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
Пескина О.Г., Смолин К.Н., Артельных А.О. обратились в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Министерству тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее по тексту - МТРиЭ Челябинской области, тарифный орган, Министерство), в котором с учетом уточнения заявленных требований просят признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/7 «О корректировке на 2019 год предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО на территории Челябинского кластера Челябинской области для ООО «Центр коммунального сервиса» (далее – постановление от 20 декабря 2019 года №98/7), пункт 1 постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/9 «Об утверждении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами ООО «Центр коммунального сервиса» на территории Челябинского кластера Челябинской области на 2020-2022 годы (далее – постановление от 20 декабря 2019 года №98/9).
Решением Челябинского областного суда от 28 августа 2020 года в удовлетворении административных исковых требований административным истцам отказано.
Не соглашаясь с решением суда первой инстанции, административные истцы в апелляционной жалобе просят решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объёме. Считают, что тарифный орган провёл экспертизу предложения ООО «Центр коммунального сервиса» (далее по тексту - ООО «ЦКС») об установлении тарифа в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета с существенными нарушениями Основ ценообразования и Методических указаний, приведя аналогичные доводы, изложенные в административном иске.
Административным ответчиком МТРиЭ Челябинской области, заинтересованным лицом ООО «ЦКС», прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения, в которых просят в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, решение суда первой инстанции оставить без изменения.
Проверив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующим постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/7, признав его недействующим с момента принятия, в остальной части решение суда оставить без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно пунктам 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон №89-ФЗ) оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее по тексту - ТКО) региональным оператором относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с ТКО, для которой устанавливаются предельные тарифы.
Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом, Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30.05.2016 №484, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года №1638/16.
Предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - ТКО) устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6 Закона №89-ФЗ).
Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области, в функции которого относится утверждение предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами. Решения Правления оформляется в виде постановления Министерства. Постановления Министерства публикуются на официальном сайте Министерства и в «Информационном бюллетене МТРиЭ Челябинской области» и (или) размещаются в официальных средствах массовой информации (пункты 1, 5, 7, 8, 18, 19, 20 Положения о МТРиЭ Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 31 декабря 2014 года №300).
Из материалов дела следует, 05 марта 2018 года между Министерством экологии Челябинской области и ООО «ЦКС» заключено Соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Челябинского кластера Челябинской области, согласно которому ООО «ЦКС» присвоен статус регионального оператора по обращению с ТКО со дня заключения Соглашения по 31 декабря 2026 года (пункты 1.1.-1.2.). Региональный оператор обязан приступить к исполнению обязательств по Соглашению в полном объеме не позднее 01 января 2019 года (пункт 4.2.).
24 декабря 2018 года постановлением МТРиЭ Челябинской области №87/1 утверждена производственная программа и предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Челябинского кластера Челябинской области для ООО «ЦКС» на 2019 год». Согласно приложению №2 к постановлению на период с 01 января 2019 года по 30 июня 2019 года и с 01 июля 2019 года по 31 декабря 2019 года установлен единый тариф в размере 323,69 руб./куб.м (без учета НДС), в размере 388,43 руб. (с учетом НДС).
Во исполнение предписания ФАС России от 05 июня 2019 года №СП/47027/19 (поступило 18 июня 2019 года) МТРиЭ Челябинской области проведен анализ транспортных затрат в соответствии с действовавшей на тот момент Территориальной схемой обращения с отходами от 24 декабря 2018 года, постановлением от 26 июня 2020 года №50/4 осуществлен пересмотр тарифов на 2019 год. Согласно приложению №2 к постановлению на период с 01 января 2019 года по 30 июня 2019 года установлен единый тариф в размере 323,69 руб./куб.м (без учета НДС), в размере 388,43 руб. (с учетом НДС); на период с 01 июля 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 319,33 руб. (без учета НДС), в размере 383,19 руб. (с учетом НДС).
10 сентября 2019 года постановлением №72/3 МТРиЭ Челябинской области внесены изменение в постановление от 26 июня 2020 года №50/4, в том числе в таблицу приложения №2: на период с 01 января 2019 года по 30 июня 2019 года установлен единый тариф в размере 323,69 руб./куб.м (без учета НДС), в размере 388,43 руб. (с учетом НДС); на период с 01 июля 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 319,33 руб. (без учета НДС), в размере 383,19 руб. (с учетом НДС), с 10 сентября 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 318,94 руб. (без учета НДС), в размере 382,73 руб. (с учетом НДС).
На основании постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года № 98/7 «О корректировке на 2019 год предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО на территории Челябинского кластера Челябинской области для ООО «ЦКС», в постановление МТРиЭ Челябинской области от 26 июня 2019 года №50/4 внесены изменения: в приложении №2 в таблице предельные тарифы установлены на период с 21 декабря 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 391,95 руб./куб.м (без учета НДС), в размере 470,34 руб./куб.м (с учетом НДС).
На основании постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/9 (с учётом постановления МТРиЭ Челябинской области от 10 января 2020 года №981/3 об исправлении описки) утверждены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с ТКО - ООО «ЦКС» на территории Челябинского кластера Челябинской области на 2020-2022 годы», где согласно приложению 1, в таблице предельные тарифы установлены на период 1-ый год 2020 год и 2-ой год 2020 год - по 30 июня 2021 года (в размере 469,05 руб.).
Отказывая в удовлетворении требований, суд пришёл к выводу, что оспариваемые постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/7, от 20 декабря 2019 года №98/9 в соответствии с пунктом 20 Положения о Министерстве, опубликованы на официальном сайте указанного министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.tarif74.ru), а также в газете «Южноуральская панорама» от 14 января 2020 года. Оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением процедуры принятия, в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.
Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что постановление МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/7 соответствует в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также, что оно принято уполномоченным органом с соблюдением процедуры принятия.
В соответствии с пунктом 21 Основ ценообразования долгосрочные тарифы устанавливаются с применением метода индексации или метода доходности инвестированного капитала на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов. Указанные параметры не подлежат пересмотру в течение долгосрочного периода регулирования, за исключением случаев их пересмотра по следующим основаниям: д) исполнение предписания федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов, предусмотренного пунктом 59 Основ формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года №400 «О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации»; е) исполнение предписаний федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов, в рамках реализации полномочий по государственному контролю (надзору) в области регулируемых государством тарифов (подпункт «е» введен Постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2019 года №446).
В соответствии с подпунктом «и» пункта 4 Правил регулирования тарифов тарифы вводятся в действие с начала очередного календарного года на срок не менее 12 месяцев и в течение этого срока не пересматриваются. Действие настоящего пункта не распространяется на решения органов регулирования тарифов по исполнению предписаний федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов, в рамках реализации полномочий по государственному контролю (надзору) в области регулируемых государством тарифов.
Пунктом 57 Основ ценообразования предусмотрено, необходимая валовая выручка регулируемой организации и тарифы, установленные с применением метода индексации, ежегодно корректируются с учетом отклонения фактических значений параметров регулирования тарифов, учитываемых при расчете тарифов (за исключением долгосрочных параметров регулирования тарифов), от их плановых значений.
При этом, в силу пункта 58 Основ ценообразования корректировка тарифов осуществляется по результатам истекшего года в соответствии с формулой корректировки необходимой валовой выручки, установленной в методических указаниях и включающей следующие показатели: а) отклонение фактического объема (массы) принятых твердых коммунальных отходов от объема (массы), учтенного при установлении тарифов; б) отклонение фактических значений индекса потребительских цен и других индексов, предусмотренных прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, от значений, которые были использованы при установлении тарифов; в) отклонение фактически достигнутого уровня неподконтрольных расходов от уровня неподконтрольных расходов, который был использован при установлении тарифов; г) ввод и вывод объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, и изменение утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы регулируемой организации; д) степень исполнения регулируемой организацией обязательств по созданию и (или) реконструкции объектов концессионного соглашения по эксплуатации объектов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, по договору аренды соответствующих объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по реализации инвестиционной программы, производственной программы регулируемой организации при недостижении регулируемой организацией показателей эффективности; е) учет расходов, предусмотренных пунктом 11 настоящего документа.
В постановлении МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/7 указано, что оно вынесено на основании предписания ФАС России от 05 июня 2019 года №СП/47027/19.
Из протокола Правления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98, а также позиции административного ответчика следует, что основанием для корректировки на 2019 год предельных единых тарифов и внесение изменения в приложение 2 таблицы «Предельные тарифы на услугу регионального оператора по обращению с ТКО на территории Челябинского кластера Челябинской области для ООО «ЦКС» на 2019 год в части с 21 по 31 декабря 2019 года с «391,95» на «470,34» является исполнение пункта 2.1, где с учетом мотивировочной части предписано определить экономически обоснованный размер расходов на транспортирование ТКО на 2019 год, обеспечиваемое ООО «ЦКС» на территории Челябинского кластера Челябинской области. Пересмотр тарифа был произведён с учетом представленного письма от 20 декабря 2019 года №02/13984 Министерства экологии Челябинской области, где сообщено о проведенной корректировки раздела 4 «Места накопления отходов», а именно увеличение мест накопления на территории Челябинского кластера Челябинской области с 4 637 до 10 312 мест; представленного ООО «ЦКС» 28 ноября 2019 года графика транспортирования ТКО и расчета расходов на транспортирование ТКО и на заключение и обслуживание договоров, которые учитывают данные Территориальной схемы, утвержденной 30 октября 2019 года.
Однако, такие основания пересмотра тарифа тарифным органом нельзя признать как произведённые в соответствии с пунктом 21 Основ ценообразования.
Из мотивировочной части и пункта 2.1 Предписания ФАС России от 05 июня 2020 года следует, что тарифному органу надлежало провести анализ расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов, по результатам которого определить экономически обоснованный размер расходов на транспортирование твёрдых коммунальных отходов на 2019 год для ООО «ЦКС», а именно: произвести анализ топлива на 100 км, пробега т/с по маршрутам вывозы ТКО по отдельным муниципальным образованиям и сопоставления учтенной длины с данными территориальной схемы, количества единиц необходимой техники, увеличения объема транспортируемых отходов относительной объемов отходов согласно договорам на 1 полугодие 2019 года, привести обоснование учёта отчислений с фонда з/платы производственного и ремонтного персонала, участвующего в транспортировании отходов собственными силами регионального оператора в размере 30,8%, учесть страховые взносы с фонда з/платы.
На дату формирования тарифа на 2019 года (декабрь 2018 год) действовала Территориальная схема, утвержденная приказом Министерством экологии Челябинской области от 24 декабря 2018 года №1562.
Таким образом, пересмотр тарифа для ООО «ЦКС» на 2019 год во исполнение предписания ФАС от 05 июня 2019 года №СП/47027/19 было возможным для тарифного органа с учетом Территориальной схемы, утвержденной приказом Минэкологии Челябинской области от 24 декабря 2018 года №1562 и анализа имеющихся документов по состоянию на конец 2018 года (с учётом плановых показателей на первое полугодие 2019 год), то есть на дату заявки Обществом.
Таким образом, Предписание ФАС, выданное 05 июня 2019 года не содержало и могло содержать требование произвести перерасчет тарифа на 2019 год, который формируется, в свою очередь, в конце предыдущего года, с учетом Территориальной схемы, утверждённой приказом Минэкологии Челябинской от 30 октября 2019 года №837, то есть после выдачи предписания.
Подлежат отклонению доводы и ссылки тарифного органа на письмо ФАС России от 24 декабря 2019 года №СП/113354/19, расцениваемое ими как повторное предписание на основании которого им вынесено постановление от 20 декабря 2019 года №98/7, поскольку оспариваемое постановление не содержит ссылок на это письмо, более того, оно сформировано после вынесения оспариваемого постановления.
Кроме этого, из письма от 24 декабря 2019 года №СП/113354/19 следует, что тарифным органом не полностью выполнен пункт 2.1 предписания, где было указано, что в соответствии с данными Территориальной схемы, утвержденной приказом Минэконогии Челябинской области от 24 декабря 2018 года №1562 увеличен объём транспортируемых отходов, относительной объёмов отходов, на транспортирование которых были заключены договоры ООО «ЦКС» со сторонними организациями по результатам проведенных торгов, однако на 1 полугодие 2019 года были учтены расходы на оплату услуг сторонних организаций без перерасчета на увеличенный объем. При этом, о неисполнении предписания в Челябинском кластере на 1 полугодие 2019 года, не указано. В тоже время в резолютивной части письма указано о необходимости исполнить предписание в виде определения этих расходов на 2019 на территории Челябинского кластера с учетом данных актуальной в настоящее время редакции Территориальной схемы.
Из чего следует, что указание ФАС в письме от 24 декабря 2019 года №СП/113354/19 содержит требование об исполнении предписания, выданного в июне 2019 года, которое в самом предписании не содержалось и не могло содержаться в силу времени его выдачи.
Иных оснований производить корректировку тарифа для ООО «ЦКС» на 2019 год с учетом анализа Территориальной схемы №837, утверждённой приказом Минэкологии Челябинской области от 30 октября 2019 года, а также данных организации по состоянию на декабрь 2019 года у тарифного органа не имелось.
Изложенное свидетельствует, что тарифный орган в нарушении пункта 21, 58 Основ ценообразования, пункта 4 Правил регулирования тарифов, произвёл корректировку на 2019 год предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО на территории Челябинского кластера Челябинской области для ООО «ЦКС», установив постановлением от 20 декабря 2019 года №98/7 предельные тарифы на период с 21 декабря 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 391,95 руб./куб.м (без учета НДС), в размере 470,34 руб./куб.м (с учетом НДС).
В соответствии со статьями 54, 55 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 года №22-ЗО «Устав (Основной Закон) Челябинской области», частью 4 статьи 14 Закона Челябинской области от 30 мая 2002 года №87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области», Инструкцией по делопроизводству в Аппарате правительства Челябинской области и органах исполнительной власти Челябинской области, утвержденной распоряжением Губернатора Челябинской области от 19 апреля 2012 года №410-р, официальным опубликованием приказов, постановлений органов исполнительной власти Челябинской области нормативного характера считается первая публикация их полных текстов в официальном издании органов государственной власти области или их первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru); официальными изданиями органов государственной власти Челябинской области являются газета «Южноуральская панорама» и Сборник нормативных правовых актов Губернатора Челябинской области и Правительства Челябинской области.
В соответствии с пунктом 20 Положения о Министерстве тарифного регулирования и энергетики Челябинской области постановления Министерства публикуются на официальном сайте Министерства в «Информационном бюллетене Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области» и (или) размещаются в официальных средствах массовой информации.
Установлено, что постановление от 20 декабря 2019 года №98/7 не содержит указание на вступление его в законную силу и дату применения; размещено на официальном сайте 30 декабря 2019 года, опубликовано 14 января 2020 года в печатном издании «Южноуральская панорама».
Из платежных документов, выставленных ООО «ЦКС» за февраль 2020 года следует, что жителям Челябинской области, в том числе административным истцам, произведён перерасчет тарифа на услугу в многоквартирных домах по обращению с твердыми коммунальными отходами за период 21 декабря 2019 года по 31 декабря 2019 года (произведено доначисление к оплате за эту услугу) со ссылкой на постановление от 20 декабря 2019 года №98/7.
Таким образом, постановление тарифного органа от 20 декабря 2019 года №98/7, будучи не опубликованным в установленном законом порядке, применено к административным истцам и нарушило их права и законные интересы, в связи с чем оно подлежит признанию недействующим в части установления предельного единого тарифа на услуги регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами за период 21 декабря 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 391,95 руб./куб.м без учета НДС и в размере 470,34 руб./куб.м с учетом НДС.
С учетом положений статьи 309 КАС РФ решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административных требований о признании недействующим пункта 1 постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/7 подлежит отмене с вынесением в этой части нового решения об удовлетворении требований.
Признавая оспариваемое положение не действующим со дня принятия, судебная коллегия исходит из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и учитывает, что административные истцы являются плательщикам услуги по обращению с ТКО в 2019 году, срок действия оспариваемого постановления в этой части был ограничен периодом с 21 по 31 декабря 2019 года и его признание не действующим с момента вынесения судебного решения не позволит достичь цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что оснований для признания пункта 1 постановления МТРиЭ Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/9, которым утверждены предельные единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами ООО «ЦКО» на территории Челябинского кластера Челябинской области на 2020-2022 года не имеется в силу следующего.
Оспариваемое постановление от 20 декабря 2019 года №98/9 принято уполномоченным органом при наличии необходимого кворума Правления Министерства (подпункт 1 пункта 7, подпункт 1 пункта 8, пункты 18 и 19 Положения о МТРиЭ Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 31 декабря 2014 года №300), размещено на официальном сайте Министерства 30 декабря 2019 года, опубликовано 14 января 2020 года в печатном издании «Южноуральская панорама» в соответствии с частью 4 статьи 14 Закона Челябинской области от 30 мая 2002 года №87-ЗО и постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 28 февраля 2006 года №26.
Указанное постановление по этим основаниям не оспаривается.
Тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. Расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 18 Основ ценообразования).
Аналогичные положения предусмотрены пунктом 14 Методических указаний.
В соответствии с пунктом 16 Основы ценообразования необходимая валовая выручка определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения показателей эффективности.
Орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении. Решения правления (коллегии) органа регулирования принимаются на основании представляемых регулируемой организацией обосновывающих материалов и экспертного заключения органа регулирования (пункт 17 Правил регулирования тарифов).
В соответствии с пунктом 22 Правил регулирования тарифов, орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, не подтверждена.
В пункте 14 Основ ценообразования указан перечень данных, которыми орган регулирования руководствуется при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов.
Так, согласно пункту 14 Основ ценообразования при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, определенные с учетом следующих данных (в приоритетном порядке): а) цены (тарифы) на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), установленные органом регулирования тарифов, - в случае, если цены (тарифы) на такие товары (работы, услуги) подлежат государственному регулированию; б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; в) прогнозные показатели, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, или (при наличии) следующие прогнозные показатели, определенные в базовом варианте уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году); темпы роста цен на природный газ и другие виды топлива; темпы роста цен на электрическую энергию; темпы роста цен на капитальное строительство; темпы роста заработной платы; г) сведения о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями в сопоставимых условиях; д) цены на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации; е) данные бухгалтерского учета и статистической отчетности регулируемой организации за 3 предыдущих периода регулирования.
В соответствии с пунктом 88 Методических указаний расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов формируются исходя из расходов на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с осуществлением деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов в соответствии с договорами, заключаемыми региональным оператором с операторами, осуществляющими транспортирование твердых коммунальных отходов, и (или) собственных расходов регионального оператора на транспортирование твердых коммунальных отходов, осуществляемых региональным оператором, с учетом положений пунктов 12, 14 Основ ценообразования.
В силу требований пункта 89 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регионального оператора не может превышать прогнозную необходимую валовую выручку регионального оператора по организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, содержащуюся в заявке на участие в конкурсном отборе региональных операторов победителя такого конкурсного отбора на соответствующий год, за исключением следующих случаев: а) изменение законодательства Российской Федерации, существенно влияющее на расходы, учитываемые при установлении тарифов (более 10 процентов); б) корректировка территориальной схемы, влияющая на расходы, учитываемые при установлении тарифов, в связи с изменением схемы потоков твердых коммунальных отходов и объема (массы) твердых коммунальных отходов, а также в связи со строительством и (или) реконструкцией объектов, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами.
В соответствии с пунктом 90 Основ ценообразования необходимая валовая выручка регионального оператора определяется в соответствии с методическими указаниями как сумма необходимой валовой выручки организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, включая обработку твердых коммунальных отходов, в том числе собственная необходимая валовая выручка регионального оператора, относимая на такие виды деятельности, расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов, а также расходов на приобретение контейнеров и бункеров для накопления твердых коммунальных отходов и их содержание, уборку мест погрузки твердых коммунальных отходов и расходов, связанных с предоставлением безотзывной банковской гарантии в обеспечение исполнения обязательств по соглашению об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключенному органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и региональным оператором.
Расходы на приобретение контейнеров и бункеров и их содержание определяются в размере, не превышающем 1 процента необходимой валовой выручки регионального оператора на очередной период регулирования.
В расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов включаются расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов, предусмотренных схемой потоков твердых коммунальных отходов, содержащейся в территориальной схеме, в том числе от мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, определенных договором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, до объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации, а также от указанных объектов до объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.
Судом установлено и соответствует материалам тарифного дела, что ООО «ЦКС» при направлении заявления об установлении тарифов на 2020-2022 годы представлены 22 договора на оказание услуг по транспортированию ТКО, заключенные по результатам проведения торгов, копии конкурсной документации, а также расчет стоимости транспортирования ТКО к каждому договору, графики транспортирования отходов, расчет расходов на транспортирование.
При оценке данных договоров МТРиЭ Челябинской области учтена информация Челябинского УФАС России о рассмотрении в Арбитражном суде Челябинской области исков о признании торгов на оказание услуг по транспортированию ТКО недействительными, так как региональным оператором были проигнорированы рекомендации антимонопольного органа по формированию лотов, определению маршрутов.
С учётом имеющейся информации, расходы по представленным договорам тарифным органом не были признаны экономически обоснованными, в связи с чем расходы на транспортирование ТКО определены расчетным путём в соответствии учебно-методическим пособием «Разработка городской системы управления ТКО с учётом региональных условий» издательства РГАУ-МСХА, 2016.
Отказ МТРиЭ Челябинской области от учёта фактических данных на основании представленных договоров подробно мотивирован в протоколе заседания Правления.
МТРиЭ Челябинской области, являясь органом, уполномоченным на проведение экспертизы предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов, при отсутствии установленного порядка расчета расходов регионального оператора на услуги по транспортированию ТКО, вправе определять порядок такого расчета при соблюдении общих правил.
Принимая во внимание, что на дату анализа представленных документов и формирования тарифа, представленные договоры являлись предметом оспаривания в суде, то у тарифного органа фактически отсутствовали предусмотренные пунктом 88 Методических указаний соответствующие документы, подтверждающие формирование цены на услуги по транспортированию ТКО по результатам торгов, проведенных в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2016 года №1133 «Об утверждении Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора», в связи с чем применение тарифным органом учебно-методического пособия «Разработка городской системы управления ТКО с учётом региональных условий», издательства РГАУ-МСХА, 2016, с целью анализа рынка методом сопоставимых рыночных цен и расчёта указанных расходов, не противоречит действующему законодательству.
Указание в обжалуемом судебном акте о правомерности такого расчета судебная коллегия находит правильным, соответствующим законодательству, а доводы апелляционной жалобы в соответствующей части подлежат отклонению.
Поскольку к осуществлению регулируемой деятельности по обращению с ТКО ООО «ЦКС» приступило 01 января 2019 года, в связи с этим тарифным органом расчетный объём (масса) ТКО и плотность на 2020 - 2021 года определены МТРиЭ Челябинской области исходя из данных Территориальных схемах обращения с ТКО Челябинской области и Соглашения, что соответствует пункту 18 Основ ценообразования и пункту 14 Методических указаний.
Вопреки доводам жалобы, масса (объём) ТКО, учтенная при установлении тарифов на 2020 год в размере 4 991,8 куб.м с ростом относительно 2019 года на (+)0,4%, соответствует показателям, содержащихся в обеих Территориальных схемах, а именно утверждённой приказом Минэкологии от 24 декабря 2018 года №1562 и от 30 октября 2019 года №837.
При расчёте объема ТКО тарифным органом учтены показатели о массе ТКО (в тоннах) в отношении 14 муниципальных образований, входящих в Челябинский кластер, указанные в таблицах Территориальной схемы и содержащие информацию о прогнозе образования ТКО и ГКО от жилищного и коммерческого фонда, а также данные формы 2-ТП. С целью перевода массы ТКО(т) в объём ТКО (куб.м) применен коэффициент уплотнения 0,111233 т/куб.м, который предусмотрен в Территориальной схеме.
Согласно экспертному заключению от 20 декабря 2019 года по экономической обоснованности расходов ООО «ЦКС» на 2020-2022 гг (услуга регионального оператора по обращению с ТКО на территории Челябинского кластера), дополнительному заключению, протоколу заседания Правления, следует, что расчёт транспортирования ТКО был произведён с учетом количества мест накоплений на территории Челябинского кластера, которое согласно Территориальной схемы, утверждённой от 30 октября 2019 года №837, увеличилось с 4 637 до 10 312.
Расчёт величины экономически обоснованных расходов на транспортирование произведен Министерством расчетным путём с учётом данных Территориальной схемы, утверждённой 30 октября 2019 года, в том числе графика транспортирования ТКО. Расчет содержит необходимую информацию о количестве, типах и количестве транспортных средств для сбора и вывоза ТКО, их технических характеристик, сведения о заполняемости контейнеров и мусоровозов, годового пробега мусоровозов и средней скорости транспорта в границах населенных пунктов и за их пределами, нормативного времени загрузки и выгрузки контейнеров, средних пробегов до автобазы, расходов на топливо, стоимости амортизации или лизинга транспортных средств, численности работников, обязательных страховых и налоговых выплат и других показателей и других показателей,
Доводы административных истцов в апелляционной жалобе о том, что в тариф регионального оператора включены затраты на транспортирование отходов подрядной организацией ООО «ЦКС» один раз в сутки, хотя фактически ООО «ЦКС» осуществляет вывоз отходов реже, в связи с чем истец считает возможным снижение транспортных затрат на транспортирование отходов в три раза, подлежат отклонению, поскольку расчет тарифа был произведен не из фактических расходов Общества.
При этом, при определении затрат на транспортирование тарифным органом обоснованно соблюдены требования СанПиН 42-128-4690-88, связанные со сроками хранения мусора: в холодное время года (при температуре -5 град и ниже) срок вывоза не более трех суток, в теплое время (при температуре свыше +5 град) – не более суток.
Доводы административных истцов о неизменном количестве контейнерных площадок для накопления ТКО на дату формирования тарифа опровергаются сведениями в Территориальной схеме обращения с ТКО Челябинской области, утверждённой приказом Министерством экологии Челябинской области от 30 октября 2019 года №837, который опубликован 14 ноября 2019 года в газете «Южноуральская панорама», не оспорен, является действующим.
Направление Министерством экологии Челябинской области тарифному органу информационного письма от 20 декабря 2019 года №02/13984, в котором сообщено о корректировки раздела 4 «Места накопления отходов» территориальной схемы (сведения о количестве мест (площадок) накопления ТКО в сравнении с предыдущей редакцией территориальной схемы), а также информационного письма от 11 декабря 2019 года №01/13556, в котором сообщено о целесообразности, в т.ч. в Челябинском кластере, с учётом количества ТКО, большого транспортного плеча и использования мест перегрузки ТКО применять коэффициент уплотнения от 0,75 до 4 в зависимости от технических характеристик мусоропроводной техники (марки КО 440МВ на базе МАЗ 5340-С23, КО 440-7 на базе КАМАЗ 43253-69, применяемой для транспортирования ТКО до мест перегрузки, не свидетельствует о необоснованном расчете расходов тарифным органом.
Расходы на содержание контейнеров определено тарифным органом в размере, не превышающем 1 процента необходимой валовой выручки регионального оператора на очередной период регулирования, что соответствует положениям пункта 90 Основ ценообразования.
Доводы административных истцов о том, что ООО «ЦКС» приобретало (строило) контейнеры, несло расходы на их приобретение, и это зачтено при определении НВВ в иных расходах, ничем не подтверждены, опровергается выпиской из протокола правления от 20 декабря 2019 года.
Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о необходимости применения при расчете долгосрочного тарифа (на 2020-2022 годы) корректировки расходов ООО «ЦКС» на транспортирование ТКО согласно пункту 91 Методических указаний, которым определен порядок индексации собственных расходов регионального оператора на долгосрочный период.
Так, формула 50 пункта 91 Методических указаний предусматривает показатель корректировки расходов на транспортирование отходов в году, который в свою очередь учитывает коэффициент снижения собственных расходов на транспортирование отходов после сортировки или перегрузки (). Предусмотрено, что в случае, если такой коэффициент () не определен в соглашении об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами или в территориальной схеме, его значение принимается равным 0,4. Средние расстояния транспортирования отходов, учитываемые при расчете тарифов в соответствии с формулой (50) пункта 91 настоящих Методических указаний определяются в соответствии с территориальной схемой. Корректировка расходов на транспортирование не рассчитывается в случае, если территориальной схемой не предусмотрено изменений схемы потоков транспортирования отходов на соответствующий год.
Из Территориальной схемы, утверждённой 30 октября 2019 года не следует, что в ней предусмотрено изменение схемы потоков транспортирования отходов на территории Челябинской области на соответствующий год, то есть на 2019-2022 года.
Указание в Территориальной схеме, утверждённой 30 октября 2019 года о том, что региональным оператором (или оператором по транспортированию ТКО) могут быть использованы места перегрузки ТКО согласно таблицы 7.2.5, при отсутствии предусмотренного условия соблюдения требований природоохранного законодательства и согласования с органами местного самоуправления в соответствии с муниципальными нормативными актами территориального планирования и благоустройства, не свидетельствует и не подтверждает доводы административных истцов о наличии при транспортировании отходов мест сортировки или перегрузки, которые подлежали бы учету при формировании этих расходов Обществу.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что расчет оспариваемого тарифа в постановлении от 20 декабря 2019 года №98/9 произведен административным ответчиком с учетом требований Основ ценообразования, Правил регулирования тарифов, Методических указаний.
Отклоняя доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемым постановлением от 20 декабря 2019 года №98/9 единый тариф необоснованно завышен, по сравнению с единым тарифом предыдущего года вырос на 22%, чем нарушаются их права, судебная коллегия учитывает следующее.
В соответствии с положениями статьи 157.1 Жилищного кодекса РФ не допускается повышение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги выше предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях, утвержденных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (часть 1).
Предельные индексы устанавливаются на основании индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации, утвержденных Правительством Российской Федерации. Предельные индексы и индексы по субъектам Российской Федерации устанавливаются на долгосрочный период (на срок не менее чем три года, если иное не установлено Правительством Российской Федерации) в соответствии с основами формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации (часть 2).
Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 года №400 утверждены Основы формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, согласно пункту 4 которых предельные индексы и индексы по субъектам Российской Федерации устанавливаются и применяются исходя из неизменности порядка оплаты коммунальных услуг, а также из принципа неизменности набора и объема потребляемых коммунальных услуг. При этом учитывается изменение объема потребляемых коммунальных услуг, которое обусловлено изменением нормативов накопления твердых коммунальных отходов и нормативов потребления коммунальных услуг, за исключением изменения нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению после 1 января 2015 года, обусловленного переходом от расчета указанного норматива на 12 месяцев к его расчету на период, равный продолжительности отопительного периода.
Согласно положениям раздела 2 Основ формирования индексов №400, расчет индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги производится с учётом формирования платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО исходя из тарифа (цены), действующей по состоянию на декабрь предыдущего календарного года, установленного для населения (пункт 16(1) Основ формирования индексов).
Во исполнение пункта 2 постановления Правительства РФ от 12 ноября 2018 года №1347, предписывающего высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации до 15 декабря 2018 года утвердить предельные индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в муниципальных образованиях на 2019 год и долгосрочный период, постановлением Губернатора Челябинской области от 14 декабря 2018 года №288 (вступившим в законную силу с 01 января 2019 года) предельные (максимальные) индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги по муниципальным образованиям Челябинской области на 2019-2023 годы по Челябинскому городскому округу на 2020-й год составили: с 01 января 2020 года – 0%, с 01 июля 2020 года – 3,6% что соответствует индексу, предусмотренному Распоряжением Правительства РФ от 15.11.2018 №2490-р.
Из чего следует, что предельный индекс не ограничивает рост тарифов на отдельные коммунальные услуги, а применяется к совокупному платежу за все коммунальные услуги (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление, за обращение с твердыми коммунальными отходами).
Рост размера платы граждан по каждому виду коммунальных услуг, равно как и рост тарифов отдельных ресурсоснабжающих организаций может составить величину, отличную от утвержденных показателей.
Таким образом, довод о неправомерности расчета предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО на основании Основ формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2014 года №400, признается судебной коллегией несостоятельным, поскольку указанное постановление не определяет методику расчета тарифа, а лишь определяет принципы и порядок расчета, утверждения и применения предельных (максимальных) индексов изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, и не относится к специальным нормам законодательства, регулирующим правоотношения в сфере тарифообразования.
Судебная коллегия учитывает, что ООО «ЦКС» приступил к исполнению обязательств в полном объёме 01 января 2019 года, постановлением от 20 декабря 2020 года №98/9 Обществу установлены долгосрочные тарифы на 2020-2022 год. При этом, установленные единые тарифы для Общества на 2019 года являлись предметом проверки ФАС России на основании предписания от 05 июня 2019 года.
Как уже приведено ранее, с учетом письма ФАС России от 24 декабря 2020 года №СП/113354/19, нормативный правой акт об установлении тарифа на 2019 год с учетом требований предписания от 05 июня 2019 года, в котором следовало провести анализ имеющихся документов с учётом плановых показателей на первое полугодие 2019 год (на дату заявки Обществом), в том числе с учетом Тарифной схемы, утвержденной Минэкологии Челябинской области от 24 декабря 2018 года №1562, не принят, в связи с чем выводы об увеличении размера платы граждан за ЖКУ, с учётом формирования платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, исходя из тарифа (цены), установленного на 2020-2022 годы по отношению к 2019 году, то есть к предыдущему году в настоящее время являются преждевременными.
Поскольку оспариваемое постановление административным ответчиком вынесено в соответствии с приведенными правовыми нормами, оснований для его признания недействующим в оспариваемой части у суда первой инстанции не имелось, а доводы апелляционной жалобы о нарушении положений статьи 157.1 ЖК РФ и постановления Губернатора Челябинской области от 14 декабря 2018 года №288 не могут быть приняты во внимание.
Подлежит отклонению довод жалобы о необоснованном отказе в удовлетворении ходатайства о назначении судебной экспертизы, поскольку, оценив имеющиеся в деле доказательства, суд пришел к верному выводу, что основания для проведения экспертизы в силу статьи 77 КАС РФ отсутствуют. В соответствии с частью 2 указанной статьи удовлетворение соответствующего ходатайства является правом, а не обязанностью суда, при этом согласно части 3 статьи 84 КАС РФ достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности оцениваются судом.
При установленных обстоятельствах, оснований для отмены решения суда в части отказа в удовлетворении требований административным истцам о признании недействующими в части пункта 1 постановления Министерства от 20 декабря 2019 года №98/9, не имеется.
Руководствуясь статьями 177, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции
определила:
решение Челябинского областного суда от 28 августа 2020 года в части отказа в удовлетворении административных требований о признании недействующим пункта 1 постановления Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 20 декабря 2019 года № 98/7 «О корректировке на 2019 год предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Челябинского кластера Челябинской области для общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» в части отменить.
Принять по административному делу в этой части новое решение, которым признать недействующим постановление Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 20 декабря 2019 года №98/7 «О корректировке на 2019 год предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Челябинского кластера Челябинской области для общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» в части установления предельного единого тарифа на услуги регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами за период 21 декабря 2019 года по 31 декабря 2019 года в размере 391,95 руб./куб.м без учета НДС и в размере 470,34 руб./куб.м с учетом НДС со дня его принятия.
Обязать Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области опубликовать сообщение о принятом решении на официальном сайте Министерства в «Информационном бюллетене Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области» и (или) разместить в официальных средствах массовой информации.
В остальной части решение Челябинского областного суда от 28 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пескиной Оксаны Геннадьевны, Смолина Константина Николаевича, Артельных Анны Олеговны - без удовлетворения.
Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.
Председательствующий
Судьи
