ВТОРОЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№ 66а-1120/2020
Санкт-Петербург 19 ноября 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Семеновой И.А.,
судей Вдовиченко С.В. и Головкиной Л.А.
при секретаре Карасевой Е.Д.
с участием прокурора Парфеновой Е.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании 19 ноября 2020 года административное дело №3а-101/2020 по административному исковому заявлению акционерного общества (АО) «Уральская теплосетевая компания» об оспаривании в части Порядка предоставления в 2019 году субсидий на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающих организаций, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 20 февраля 2019 года № 50-П.
Заслушав доклад судьи Семеновой И.А., представителей административного истца АО «Уральская теплосетевая компания» Быкова А.А. и Шаламова А.А., представителя административного ответчика Правительства Челябинской области Дульского И.В., представителя заинтересованного лица Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области Криволапову М.В., прокурора, судебная коллегия
установила:
Постановлением Правительства Челябинской области от 20 февраля 2019 года №50-П утвержден Порядок предоставления в 2019 году субсидий на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающих организаций (далее – Порядок).
В соответствии с пунктом 2 Порядка целью предоставления субсидий является возмещение выпадающих доходов, возникающих в связи с установлением в соответствии с Законом №503-ЗО льготных тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для населения на территории Челябинской области.
Пунктом 5 Порядка установлено, что субсидии предоставляются за счет средств, предусмотренных Законом Челябинской области от 26 декабря 2018 года №852-ЗО «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования (абзац 1);
предельная сумма субсидий определяется исходя из объемов полезного отпуска тепловой энергии (теплоносителя) населению, учтенных при регулировании тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, и установленных льготных тарифов для населения на соответствующий финансовый год (абзац 2).
Постановление от 20 февраля 2019 года №50-П опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http:// www. рravo. ru. 22 февраля 2019 года.
АО «Уральская теплосетевая компания» (далее - АО «УТСК», общество) обладало статусом единой теплоснабжающей организации в зоне теплоснабжения Челябинского городского округа до 31 декабря 2018 года, являлось участником соглашения о предоставлении субсидии на компенсацию выпадающих доходов из областного бюджета в 2018 году, с 1 января 2019 года прекратило данную деятельность.
АО «УТСК» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца 2 пункта 5 Порядка как противоречащего Федеральному закону №190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении) и нарушающего права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.
Истец указал, что оспариваемая норма противоречит принципу обеспечения недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения, провозглашенному пунктом 7 статьи 3 Закона о теплоснабжении, т.к. установление предельной суммы субсидии исходя из объемов полезного отпуска тепловой энергии (теплоносителя), учтенных при регулировании тарифов, ограничивает компенсацию реальных затрат и понесенных экономических потерь на производство и приобретение ресурса, не гарантирует право на получение субсидии, покрывающей полную стоимость отпускаемого товара, что влечет экономические потери для АО «УТСК», которое в связи с прекращением деятельности в качестве единой теплоснабжающей организации утратило возможность учета выпадающих доходов в следующих периодах регулирования и возмещения убытка, полученного по результатам деятельности за 2018 год. Порядок в оспариваемой части применен к АО «УТСК» при расчете в 2019 году субсидии на компенсацию выпадающих доходов из областного бюджета по результатам деятельности за 2018 год.
Решением Челябинского областного суда от 28 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления АО «УТСК» отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить в связи с нарушением норм материального и процессуального права, вынести новое решение об удовлетворении административного иска.
АО «УТСК» воспроизводит позицию, высказанную в суде первой инстанции, указывает, что абзац 2 пункта 5 Порядка противоречит основным принципам организации отношений в сфере теплоснабжения, провозглашенным Законом о теплоснабжении, а именно принципу соблюдения баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, принципу обеспечения экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, принципу обеспечения недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения, Основам ценообразования в сфере теплоснабжения (далее – Основы ценообразования) и Правилам регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в целом.
АО «УТСК» полагает, что действующее нормативное регулирование указывает на необходимость компенсации потерь теплоснабжающей организации в пределах ее экономически обоснованных затрат; оспариваемая норма абзаца 2 пункта 5 Порядка не обеспечивает получение такой компенсации, вводит ограничение на соответствующую выплату, предписывая рассчитывать субсидию исходя из расчетного (прогнозного) объема полезного отпуска тепловой энергии (теплоносителя), учтенного при регулировании тарифов, и создает дискриминационные условия в сфере предпринимательской деятельности для теплоснабжающих организаций, прекративших регулируемую деятельность. По мнению истца субсидия должна определяться исходя из объема фактически поставленного населению ресурса, иное ведет к возникновению у теплоснабжающей организации убытков, связанных с производством и приобретением тепловой энергии.
Кроме того, податель апелляционной жалобы ссылается на необоснованность вывода суда о том, что прекращение тарифного регулирования АО «УТСК» является основанием для отказа в компенсации потерь в пределах экономически обоснованных затрат, и на несоответствие фактическим обстоятельствам дела возражений ответчика о получении АО «УТСК» сверхдохода в результате сохранения экономически необоснованных доходов за 2018 год, полученных в связи с реализацией дополнительного объема тепловой энергии сверх расчетного.
Административным ответчиком, заинтересованным лицом, прокурором, участвующим в деле, принесены возражения на апелляционную жалобу.
Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего необходимым решение суда оставить без изменения, судебная коллегия предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований к отмене или изменения решения суда не усматривает.
Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу, что постановление от 20 февраля 2019 года №50-П принято в пределах полномочий Правительства Челябинской области, с соблюдением требований к порядку принятия и опубликования, по своему нормативному содержанию соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии со статьей 48 Устава (Основного закона) Челябинской области Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти Челябинской области и осуществляет полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.
Как правильно констатировано судом, оспариваемое постановление принято Правительством Челябинской области в рамках его полномочий, официально опубликовано, данные обстоятельства в апелляционной жалобе не оспариваются.
Порядок, утвержденный постановлением от 20 февраля 2019 года №50-П, применен к АО «УТСК» при расчете субсидии на компенсацию выпадающих доходов за 2018 год, что подтверждается постановлениями Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 26 сентября 2019 года №75/24, от 20 декабря 2018 года №86/27 (том 1 л.д.42,43), соответственно, затрагивает права, свободы и интересы административного истца. Кроме того, в настоящее время в производстве Арбитражного суда Челябинской области находится дело по иску АО «УТСК» к Министерству тарифного регулирования и энергетики Челябинской области о взыскании убытков в виде затрат на производство, приобретение тепловой энергии, в котором может быть применен оспариваемый нормативный правовой акт.
Вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска по существу является правильным, соответствует подлежащим применению нормам материального права, регулирующим данные правоотношения, и обстоятельствам дела, по следующим основаниям.
Положениями пунктов 1,2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.
Ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам относятся к бюджетным ассигнованиям (статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Пунктом 14 статьи 10 Закона о теплоснабжении, пунктом 52 Основ ценообразования предусмотрено установление при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации льготных тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель с одновременным определением порядка компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций.
Законом Челябинской области №503-ЗО «О льготных тарифах на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для населения на территории Челябинской области» определена категория лиц, имеющих право на льготные тарифы, и закреплено положение о том, что компенсация выпадающих доходов теплоснабжающих организаций, возникающих в результате установления льготных тарифов, осуществляется в виде субсидий за счет средств областного бюджета, предоставляемых юридическим лицам в соответствии с бюджетным законодательством.
Постановление Правительства Челябинской области от 20 февраля 2019 года №50-П принято в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Порядок, утвержденный постановлением, предусматривает предоставление субсидий за счет средств бюджета Челябинской области в пределах лимитов бюджетных обязательств и предельных объемов финансирования.
Согласно частям 7,8 статьи 221 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются, и выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Анализ норм действующего бюджетного законодательства, законодательства в сфере теплоснабжения не позволяет сделать вывод о том, что Порядок, утвержденный постановлением от 20 февраля 2019 года №50-П, в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В Законе о теплоснабжении установлены общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения, в частности, соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей (пункт 5); обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала (пункт 6); обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения (пункт 7).
Закрепленные в Законе о теплоснабжении общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения устанавливают общие правила и основы соответствующей деятельности и раскрываются в подзаконных нормативных актах, на противоречие нормам которых абзаца 2 пункта 5 Порядка административный истец не указывает, а судебная коллегия таких противоречий не усматривает.
Действующее федеральное законодательство не содержит положений, определяющих такой порядок предоставления субсидий, который предусматривал бы расчет субсидий на компенсацию выпадающих доходов теплоснабжающих организаций исходя из фактического объема ресурса и фактически произведенных затрат, как и нормативных предписаний, обязывающих субъект Российской Федерации возмещать в полном объеме связанные с осуществлением регулируемой деятельности недополученные доходы путем предоставления субсидий, предусмотреть объем бюджетных ассигнований и субсидии, предоставляемые теплоснабжающим организациям с целью компенсации выпадающих доходов, обусловленных отклонением величины фактического полезного отпуска от величины, учтенной при установлении тарифов, в размере, исчисляемом от фактического объема предоставленных населению услуг теплоснабжения. Изложенное не относится к случаям, подпадающим под регулирование Правил расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сферах обращения с твердыми коммунальными отходами, электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения, недополученных доходов, связанных с осуществлением ими регулируемых видов деятельности, утвержденных постановлением Правительства РФ от 1 июля 2014 года №603 (далее - Правила расчета).
Напротив, положениями пункта 13 Основ ценообразования, абзацев 3 и 5 пункта 12 Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения предусмотрен учет регулирующим органом неучтенных экономически обоснованных расходов, выпадающих доходов по регулируемым видам деятельности, связанных с превышением планового объема полезного отпуска над фактическим, начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные доходы были подтверждены.
Вопросы, связанные с возмещением экономических потерь организаций, вызванных межтарифной разницей, разъяснены в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2013 года №87 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных со взысканием потерь ресурсоснабжающих организаций, вызванных межтарифной разницей», принятым с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 29 марта 2011 года №2-П.
Спор же о взыскании убытков не является предметом рассмотрения в рамках настоящего дела об оспаривании нормативного правового акта.
С мнением административного истца о дискриминационном характере оспариваемой правовой нормы судебная коллегия не согласна.
Текст абзаца 2 пункта 5 Порядка не содержит положений, устанавливающих различия для получателей субсидий той или иной категории, в зависимости от продолжения либо непродолжения регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения.
Кроме того, как правомерно указывают административный ответчик и заинтересованное лицо, для теплоснабжающих организаций, поставивших населению по льготному тарифу фактический объем тепловой энергии, превышающий плановый, и продолжающих осуществлять деятельность в качестве единой теплоснабжающей организации, поставка дополнительного объема тепла влечет последующее применение механизмов тарифного регулирования и учет как дополнительных расходов на выработку дополнительной тепловой энергии, так и незапланированных доходов организации в связи с увеличением фактического отпуска тепловой энергии, что невозможно в отношении организаций, прекративших регулируемую деятельность; при этом в распоряжении последних остаются доходы от реализации дополнительного объема тепловой энергии. Предоставленная организациям свобода позволяет осуществлять выбор в плане вариантов поведения в сфере предпринимательской деятельности.
При таком положении является обоснованным вывод суда первой инстанции о невозможности признать оспариваемую норму дискриминационной в отношении субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих продажу тепловой энергии (мощности), теплоносителя, и прекративших регулируемую деятельность в качестве единой теплоснабжающей организации.
Противоречий оспариваемой нормы Правилам расчета, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июля 2014 года №603, судебная коллегия не находит, т.к. абзац 2 пункта 5 Порядка не предусматривает применения установленного им порядка определения субсидии к случаям, указанным в статье 10 Закона о теплоснабжении.
Статья 7 Закона о теплоснабжении, определяющая принципы, в соответствии с которыми осуществляется регулирование цен (тарифов), неприменима при проверке законности абзаца 2 пункта 5 Порядка, который не регулирует вопросы ценообразования, тарифообразования.
Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года №887, на которое ссылается административный истец, определяет общие требования к содержанию нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, регулирующих предоставление субсидий, и в настоящее время утратило силу.
С учетом отсутствия в действующем правовом регулировании юридических норм, имеющих большую юридическую силу, с которыми вступает в противоречие оспариваемая норма абзаца 2 пункта 5 Порядка, оснований для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось.
Доводы апелляционной жалобы об отсутствии оснований для отказа АО «УТСК» в компенсации понесенных затрат и об отсутствии у АО «УТСК» сверхдохода не имеют правового значения для настоящего дела, в рамках которого данные вопросы не разрешаются.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Челябинского областного суда от 28 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Уральская теплосетевая компания» без удовлетворения.
Принятые по делу судебные акты могут быть обжалованы в суд кассационной инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий:
Судьи коллегии:
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 27 ноября 2020 года.
