ВТОРОЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
№ 66а-179/2020
Санкт-Петербург 8 мая 2020 года Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего Семеновой И.А.,
судей Морозковой Е.Е. и Головкиной Л.А.
при секретаре Герасимовой Е.С.
с участием прокурора Парфеновой Е.Г.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-71/2019 по административному исковому заявлению Муниципального унитарного предприятия «Производственное объединение водоснабжения и водоотведения» г.Челябинска (далее - МУП «ПОВВ», предприятие) об оспаривании постановления Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области №80/47 от 6 декабря 2018 года «Об утверждении производственных программ и установлении тарифов на питьевую воду, водоотведение для Муниципального унитарного предприятия «Производственное объединение водоснабжения и водоотведения» г. Челябинска, оказывающего услуги холодного водоснабжения и водоотведения потребителям Челябинского городского округа и Сосновского муниципального района Челябинской области, на 2019 - 2023 годы» по апелляционной жалобе Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 22 ноября 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Семеновой И.А., представителя Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области Криволапову М.В., представителя Муниципального унитарного предприятия «Производственное объединение водоснабжения и водоотведения» Амерханову Е.В., прокурора, судебная коллегия
установила:
Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области (далее – МТРиЭ, министерство) согласно Положению, утвержденному постановлением губернатора Челябинской области от 31 декабря 2014 года № 300, является органом исполнительной власти Челябинской области, уполномоченным на утверждение производственных программ и установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) в сфере водоснабжения и водоотведения.
Вышеназванным постановлением МТРиЭ от 6 декабря 2018 года №80/47 утверждены производственные программы Муниципального унитарного предприятия «Производственное объединение водоснабжения и водоотведения», осуществляющего холодное водоснабжение и водоотведение потребителям Челябинского городского округа и Сосновского муниципального района Челябинской области, согласно приложениям 1,2,4 (пункт 1); установлены тарифы на питьевую воду, водоотведение и долгосрочные параметры регулирования тарифов для Муниципального унитарного предприятия «Производственное объединение водоснабжения и водоотведения» на 2019-2023 годы согласно приложениям 3,5 (пункт 2). Тарифы, установленные в пункте 2, действуют согласно календарной разбивке, указанной в приложениях 3,5 (пункт 3) - том 2 л.д.2-16.
Постановление опубликовано в газете «Южноуральская панорама» № 34 от 15 апреля 2019 года (спецвыпуск № 8) и размещено на официальном сайте министерства в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» www.tarif74.ru.
МУП «ПОВВ» является гарантирующей организацией и оказывает услуги в сфере холодного водоснабжения, водоотведения на территории г. Челябинска и Сосновского муниципального района Челябинской области по тарифам, установленным постановлением от 6 декабря 2018 года №80/47.
27 апреля 2018 года МУП «ПОВВ» представило в МТРиЭ предложение об установлении тарифов на питьевую воду и водоотведение на 2019-2023 годы и обосновывающие материалы.
МТРиЭ запросило от предприятия ряд дополнительных материалов, по результатам рассмотрения предложения МУП «ПОВВ» подготовлены экспертные заключения от 5 декабря 2018 года, 5-6 декабря 2018 года (том 3 л.д.53-140,153-199), принято обжалуемое постановление.
Решение об утверждении производственных программ предприятия, установлении тарифов и долгосрочных параметров регулирования тарифов принято коллегиальным органом МТРиЭ - Правлением единогласно (протокол №80 от 6 декабря 2018 года).
При регулировании тарифов применен метод индексации установленных тарифов.
МУП «ПОВВ» обратилось в суд с уточненным административным иском о признании нормативного правового акта не действующим с даты принятия, ссылаясь на противоречие постановления МТРиЭ от 6 декабря 2018 года №80/47 Федеральному закону №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее – Закон о водоснабжении и водоотведении), Основам ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения и Правилам регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 года № 406 (далее - Основы ценообразования, Правила регулирования), Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным приказом ФСТ России от 27 декабря 2013 года № 1746-э (далее - Методические указания №1746-э), Методическим указаниям по расчету потерь горячей, питьевой, технической воды в централизованных системах водоснабжения при ее производстве и транспортировке, утвержденным приказом Минстроя России от 17 октября 2014 года №640/пр (далее – Методические указания № 640/пр) и на нарушение своих прав в результате установления экономически необоснованных тарифов. МУП «ПОВВ» оспаривает учтенные органом регулирования показатели объема отпуска воды, приема сточных вод, величину расходов на текущий и капитальный ремонты, на оплату труда персонала (производственного, ремонтного, административного) и отчисления на социальные нужды, на арендую плату, на уплату водного налога. Кроме того, истец ссылался на то, что постановление опубликовано в официальном источнике с нарушением установленного срока.
Решением Челябинского областного суда от 22 ноября 2019 года постановление от 6 декабря 2018 года №80/47 признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу. МТРиЭ обязано принять заменяющий нормативный правовой акт, опубликовать сообщение о принятии решения суда в течение 1 месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации.
В апелляционной жалобе МТРиЭ просит решение суда первой инстанции отменить в связи с допущенными нарушениями норм материального и процессуального права, вынести новое решение об отказе в административном иске.
Прокурором поданы возражения, административным истцом - отзыв на апелляционную жалобу, в которых они просят оставить решение суда без изменения.
Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Проверив материалы дела, выслушав стороны, показания свидетеля Свидетель №1, заключение прокурора, полагавшего решение суда оставить без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим изменению на основании части 4 статьи 310 КАС РФ.
Водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий, которая подлежит государственному регулированию, в том числе путем установления тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение), на водоотведение.
Регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с Законом о водоснабжении и водоотведении, Основами ценообразования, Правилами регулирования, Методическими указаниями №1746-э.
Установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении).
В соответствии со статьей 32 Закона о водоснабжении и водоотведении расчет тарифов на водоснабжение и водоотведение осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, которая может быть рассчитана одним из методов, предусмотренных названной статьей, в том числе методом индексации.
Согласно пункту 29 Основ ценообразования тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение), на техническую воду, водоотведение, транспортировку холодной воды, на транспортировку сточных вод устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема отпуска воды (объема принятых сточных вод). Указанные объемы рассчитываются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года.
Пунктом 74 Основ ценообразования предусмотрено, что при установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.
Текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение электрической энергии и топлива (пункт 58 Основ ценообразования).
Разрешая дело, суд первой инстанции руководствовался приведенными в решении суда нормами законодательства Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения, исследовал и дал оценку полученным доказательствам, в том числе заключению судебной бухгалтерско-экономической экспертизы, которое признал допустимым, относимым и достоверным доказательством; пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленном порядке и форме, официально опубликован в установленные сроки, однако по своему нормативному содержанию противоречит федеральному законодательству о ценообразовании в сфере водоснабжения и водоотведения.
Выводы суда первой инстанции относительно формирования при установлении оспариваемых тарифов расчетного объема воды, отпускаемой (планируемой к отпуску) абонентам, объема принятых сточных вод являются правильными.
Согласно пункту 29 Основ ценообразования расчетный объем отпуска воды, объема принятых сточных вод определяются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года.
Пунктом 4 Методических указаний №1746-э предусмотрено, что расчетный объем отпуска воды, объем принятых сточных вод, оказываемых услуг определяются в соответствии с приложениями 1, 1.1 к Методическим указаниям на очередной год и каждый год в течение долгосрочного периода регулирования (при установлении тарифов на долгосрочный период регулирования), исходя из фактического объема отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года, в том числе с учетом подключения (технологического присоединения) объектов потребителей к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения и прекращения подачи воды (приема сточных вод) в отношении объектов потребителей, а также изменения порядка определения количества поданной воды (принятых сточных вод), включая переход от применения расчетных способов определения количества поданной воды (принятых сточных вод) к использованию приборов учета воды (сточных вод).
Пунктом 5 Методических указаний № 1746-э определены формулы для расчета объема воды, отпускаемой абонентам (планируемой к отпуску), которые включают такие переменные, как объем воды, отпускаемой абонентам (планируемой к отпуску) в году, предшествующему году, в котором устанавливается тариф; расчетный объем воды, отпускаемый новым абонентам, подключившимся к централизованной системе водоснабжения в году, на который устанавливается тариф, за вычетом потребления воды абонентам, водоснабжение которых прекращено (планируется прекратить); планируемое в году, на который устанавливается тариф, изменение (снижение) объема воды, отпускаемой гарантирующей организацией абонентам по отношению к предшествующему году, связанное с изменением нормативов потребления воды; темп изменения (снижения) потребления воды.
Расчет объема принятых сточных вод на очередной год согласно пункту 8 Методических указаний №1746-э осуществляется в соответствии с формулами (1) и (1.1) с использованием данных о фактическом объеме принимаемых сточных вод и динамики объема принимаемых сточных вод за последние 3 года, а также информации об объеме сточных вод, принимаемых от новых абонентов, объекты которых подключены (планируется подключить) к централизованной системе водоотведения, и информации об объеме сточных вод, принимавшемся от абонентов, водоотведение которых прекращено (планируется прекратить).
В ходе судебного разбирательства установлено, что при формировании оспариваемых тарифов планируемые объемы отпуска питьевой воды, водоотведения, в том числе очистки сточных вод, определены МТРиЭ с учетом представленных МУП «ПОВВ» фактических сведений об объемах реализации воды и объемах принятых сточных вод в динамике за 3 года (2015-2017 г.г.) и с применением плановых показателей объема потребления воды, объема сточных вод за отчетный 2017 год.
Установив, что расчет темпов изменения (снижения) объемов реализации услуг произведен органом регулирования на основании показателей фактических объемов реализации услуг водоснабжения и водоотведения за предшествующие три года, а показатель «Qi-2» за отчетный 2017 год принят на основании планируемого объема реализации услуг, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что такой способ расчета объема оказываемых услуг противоречит Основам ценообразования, Методическим указаниям №1746-э, и плановые объемы водоснабжения, водоотведения, рассчитанные с применением методики, не предусмотренной законодательством, нельзя признать экономически обоснованными.
Данный вывод суда основан на правильном применении и толковании пункта 29 Основ ценообразования, пунктов 4,5,8 Методических указаний №1746-э, которыми предусмотрено, что расчетный (плановый) объем отпуска воды, объема сточных вод определяется с учетом фактического объема отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный период.
Предложенное административным ответчиком толкование, основанное на том, что определение значения i-года в Методических указаниях 1546-э не дается, потому показатель Qi-2 в формуле пункта 5 Методических указаний №1746-э может определяться как показатель объема услуги, планируемого к отпуску в году, двумя годами ранее отчетного, является ошибочным, т.к. не учитывает прямое указание пункта 29 Основ ценообразования и пункта 4 Методических указаний №1746-э об определении расчетного объема отпуска воды, принятых сточных вод исходя из фактического объема и отсутствие в пункте 5 Методических указаний №1746-э для условного обозначения показателя «Qi-2» такого определения.
Вывод суда первой инстанции в отношении расходов воды на хозяйственно-бытовые нужды при транспортировке в целом является правильным по следующим основаниям.
МУП «ПОВВ» представило в орган регулирования расчет объемов воды на технологические нужды и на хозяйственно-бытовые нужды (постоянные и периодические собственные нужды, постоянные производственные) для ОСП, расчет воды на хозяйственно-бытовые нужды при транспортировке по другим подразделениям предприятия, которые были откорректированы регулирующим органом как необоснованно увеличивающие объем потерь воды и ведущие к завышению тарифов.
Из протокола заседания Правления МТРиЭ от 6 декабря 2018 года № 80, заключения эксперта МТРиЭ от 5-6 декабря 2018 года следует, что объем поднятой воды рассчитан экспертом МТРиЭ с учетом расходов на технологические нужды и потерь воды, принятых на уровне фактических за 2017 год (том 1 л.д.42).
В силу пункта 4 Методических указаний №1746-э, подпункта «з» пункта 17 Правил регулирования расчетные объемы оказываемых услуг по регулируемым видам деятельности, предусмотренным Законом о водоснабжении и водоотведении, определяются на основе баланса водоснабжения и баланса водоотведения, с учетом объемов собственного потребления воды и потерь при транспортировке воды по водопроводным (канализационным) сетям.
Методическими указаниями №640/пр определен порядок расчета потерь и расходов воды при ее производстве и транспортировке и раскрыты понятия расходов и потерь воды.
На основании части 2 статьи 4, пункта 5 части 1 статьи 39 Закона о водоснабжении и водоотведении суд пришел к верному выводу, что Методические указания №640/пр, которые утверждены Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2013 года №776, носят обязательный характер и подлежат применению в целях обоснования баланса водоотведения при установлении тарифов МУП «ПОВВ», а сам по себе факт увеличения тарифов в результате включения в НВВ расходов воды при ее транспортировке не является основанием для формирования баланса водоснабжения и водоотведения предприятия без учета этих расходов.
В соответствии с пунктами 3.1.-3.4. Методических указаний №640/пр расходы воды при транспортировке включают в себя расходы воды на хозяйственно-бытовые нужды при транспортировке, к которым относятся расходы на хозяйственно-бытовые нужды организации, осуществляющей горячее и холодное водоснабжение, в случае отбора воды на такие нужды после приборов учета, учитывающих подачу воды в распределительную сеть.
Разделом 1У Методических указаний №640/пр «Расходы и потери воды при транспортировке для расчета показателя «Процент расходов и потерь воды при транспортировке» определены формулы: процента расходов и потерь воды при транспортировке, процента потерь при транспортировке и процента расходов воды при транспортировке (пункты 4.1.-4.3.).
Расчетный способ учета расходов воды на хозяйственно-бытовые нужды при транспортировке с использованием формулы пункта 4.1. предполагает применение в расчете корректных показателей объемов воды, поданной в сеть, и объема отпуска воды. Однако, как указано выше, объемы отпуска услуг для МУП «ПОВВ» определены МТРиЭ с нарушением требований пункта 29 Основ ценообразования, пункта 4 Методических указаний №1746-э.
По приведенным основаниям нельзя признать экономически обоснованной и принятую министерством величину расходов на уплату водного налога в тарифе на питьевую воду, являющуюся производной от показателя планового объема отпуска воды.
В ходе разбирательства дела судом назначена экспертиза, на разрешение которой поставлены вопросы об экономической обоснованности исключения регулирующим органом из состава НВВ не учтенных расходов по ряду статей затрат, а также об экономической обоснованности заявленных МУП «ПОВВ» расходов по отдельным статьям затрат (том 6 л.д. 177-180).
В связи с отсутствием достаточной информации для проведения экспертизы судом удовлетворено ходатайство эксперта об истребовании дополнительных материалов, назначено проведение экспертизы комиссией из восьми экспертов - сотрудников Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий НИУ «Высшая школа экономики». Экспертами истребованы материалы дела из Арбитражного суда города Москвы (том 7 л.д.15-31).
Согласно заключению судебной экспертизы представленные предприятием на регулирование материалы содержат значительное количество недостатков, ответственность за которые несет МУП «ПОВВ». В то же время представление некачественных материалов при обосновании затрат не означает отсутствие экономической необходимости их несения. Учет в тарифах экономически обоснованных и подтвержденных затрат, не учтенных ранее органом регулирования по причине отсутствия со стороны организации их должного обоснования, должен осуществляться на основании положений Основ ценообразования, с учетом пункта 15 Основ.
По результатам экспертизы дано заключение, в котором оценена обоснованность исключения регулирующим органом из НВВ расходов МУП «ПОВВ» по спорным статьям затрат, экономическая обоснованность заявленных истцом расходов, произведен расчет экономически обоснованных расходов МУП «ПОВВ» по рассмотренным статьям затрат (том 7 л.д.3-183).
В удовлетворении ходатайства административного истца о проведении повторной бухгалтерско-экономической экспертизы судом отказано.
Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции основывал выводы в части расходов МУП «ПОВВ» на текущий ремонт, на оплату труда и отчисления на социальные нужды, на арендую плату, на горюче-смазочные материалы, иные расходы на заключении судебной экспертизы, отклонив возражения ответчика против использования экспертами ряда дополнительных материалов, которые не представлялись регулируемой организацией в материалы тарифного дела.
Между тем, заключение судебных экспертов о необоснованном исключении из состава НВВ некоторых расходов предприятия дано с учетом обосновывающих документов, дополнительно представленных экспертам, которыми орган регулирования не располагал на момент утверждения оспариваемых тарифов, и которые не были предметом его рассмотрения по причинам, зависящим от МУП «ПОВВ», поэтому выводы экспертов в соответствующей части не могли быть положены в основу выводов суда о необоснованном исключении МТРиЭ расходов из НВВ. Это правило не касается представления суду уточняющих документов по обстоятельствам, из существования которых исходили регулируемая организация и тарифный орган, уточняющих расчетов.
Судебной коллегией установлено, что кроме материалов тарифного дела экспертам предоставлен ряд материалов, обосновывающих расходы МУП «ПОВВ» на оплату труда и на арендную плату, которые в тарифное дело не представлялись.
Суждение суда первой инстанции о том, что дополнительно представленные экспертам документы, обосновывающие расходы на оплату труда, которые не являлись предметом рассмотрения регулирующего органа, могут использоваться в качестве доказательств юридически значимых фактов в случае, если такая информация органом регулирования у предприятия запрашивалась, но возможность ее предоставления не была им реализована, связано с неправильным определением предмета проверки по делу об оспаривании нормативного правового акта об установлении тарифов и противоречит Правилам регулирования.
В соответствии с абзацем 2 пункта 25 Правил регулирования решения правления (коллегии) органа регулирования принимаются на основании представляемых регулируемой организацией материалов и экспертного заключения органа регулирования тарифов.
Из пункта 17 Правил регулирования, содержащего перечень обосновывающих материалов, прилагающихся к заявлению об установлении тарифов, а также из общего правила об открытии и рассмотрении дел об установлении тарифов по предложению регулируемой организации (подпункт «а» пункта 13) и пункта 15 Правил регулирования, который допускает рассмотрение дела об установлении тарифов на основании имеющихся у органа регулирования тарифов сведений об этих и (или) иных организацях, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в сопоставимых условиях, следует, что материалы для обоснования своего предложения об установлении тарифов, в том числе по размеру экономически обоснованных расходов, фактически понесенных расходов, должны представляться обратившейся регулируемой организацией.
Отсутствие тех или иных документов не является препятствием для рассмотрения заявления об установлении тарифов.
Из изложенного следует, что организация для осуществления своей коммерческой деятельности должна самостоятельно представляет регулирующему органу комплект документов, содержащий необходимые материалы для установления экономически обоснованных тарифов.
Пункт 20 Правил регулирования не устанавливает обязанности органа регулирования в любом случае запросить от регулируемой организации дополнительные материалы. Абзацем 2 пункта 20 установлено, что орган регулирования тарифов в случае возникновения необходимости уточнения предложений об установлении тарифов запрашивает дополнительные сведения.
Признавая неправомерным исключение из НВВ части расходов на текущий ремонт, суд исходил из того, что судебной экспертизой определена сумма экономически обоснованных и документально подтвержденных данными бухгалтерского учета и отчетности расходов МУП «ПОВВ» на текущий ремонт 97 372,74 тыс. рублей, что на 4 672,74 тыс. рублей выше уровня указанных расходов, принятых МТРиЭ.
В соответствии с пунктом 51 Основ ценообразования при определении расходов регулируемой организации на текущий ремонт должны использоваться расчетные цены и экономически (технически, технологически) обоснованный объем ремонтных работ, предусмотренный производственной программой регулируемой организации.
Пунктом 22 Основ ценообразования, пунктом 16 Методических указаний №1746-э установлен перечень источников информации о ценах на работы (тарифах) на сырье, материалы, выполненные работы, которые используются при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов.
К предложению регулируемой организации об установлении тарифов прилагаются, в частности, расчет расходов на осуществление регулируемых видов деятельности и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности с приложением экономического обоснования исходных данных; копии документов, подтверждающих проведение заявителем закупки товаров (работ, услуг) в установленном законодательством Российской Федерации порядке (положение о закупках, извещение о проведении закупок, документации о закупке, протоколы проведения закупок, составляемые в ходе проведения закупок) (подпункты «е», «л» пункта 17 Правил регулирования).
Согласно экспертному заключению МТРиЭ расчеты затрат на текущий ремонт с учетом укрупненных сметных нормативов МУП «ПОВВ» в министерство не направило, обосновывающие материалы по данной статье затрат представлены с недостатками, объемы работ в сметах не соответствуют объемам в дефектных ведомостях, подтверждение проведения закупочных процедур при заключении договоров подряда в тарифное дело не представлено. Представленные МУП «ПОВВ» акты технологического обследования централизованных систем водоснабжения и водоотведения города Челябинска (акты визуального и измерительного контроля, акты осмотра) сформированы с нарушением Требований к проведению технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 5 августа 2014 года №437/пр, носят формальный характер, не являясь исчерпывающими для подтверждения необходимости и целесообразности проведения ремонтов (том 3 л.д.99-100,182-183).
При таком положении величина расходов по текущему ремонту в тарифах на питьевую воду и на водоотведение определена органом регулирования исходя из фактических расходов МУП «ПОВВ» в 2017 году с применением индексов потребительских цен в соответствии с Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года на 2018 год - 102,7%, на 2019 год - 104,6% (том 3 л.д.99). При этом учитывался фактический уровень выполнения предприятием в 2017 году мероприятий инвестиционной программы.
На недостатки плана текущего ремонта по предприятию и подразделениям, отсутствие в документах достаточного обоснования указано и в заключении судебной экспертизы (том 7 л.д.59-65).
Податель апелляционной жалобы обоснованно указывает, что договоры подряда, заключенные МУП «ПОВВ» без соблюдения конкурсных процедур, не могут приниматься в качестве документов, обосновывающих ремонтные расходы МУП «ПОВВ».
Судом не учтено, что договоры, как источники сведений о расчетных ценах, в установленных законодательством случаях должны быть заключены в результате проведения торгов. В нарушение подпункта «б» пункта 22 Основ ценообразования, подпункта «л» пункта 16 Правил регулирования МУП «ПОВВ» не представило органу регулирования документы, подтверждающие заключение им договоров с соблюдением конкурсных процедур при закупке услуг по договорам подряда от 24 ноября 2016 года, от 27 декабря 2016 года.
Утверждение административного истца о том, что вышеназванные договоры заключены в 2016 году в соответствии с положениями действовавшего на момент их заключения законодательства с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), ничем не подтверждено. Из содержания договоров от 24 ноября 2016 года, от 27 декабря 2016 года и из заключения судебной экспертизы это обстоятельство не следует (том 10 тарифного дела, л.д.37-39,65-71).
С выводами суда первой инстанции в отношении расходов на оплату труда и отчисления на социальные нужды судебная коллегия также не согласна по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен (пункт 52 Основ ценообразования).
В соответствии с пунктом 17 Методических указаний № 1746-э при определении расходов на оплату труда, включаемых в НВВ, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с Приложениями 2.2., 2.1. к Методическим рекомендациям. В порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.
Как следует из экспертного заключения МТРиЭ, заключения судебной экспертизы, объяснений сторон и установлено судом, МУП «ПОВВ» представило регулирующему органу сведения о численности и заработной плате работников по форме федерального статистического наблюдения № П-4, не отвечающей требованиям приказа Росстата от 26 октября 2015 года №498, без указания раздельных сведений по осуществляемым организацией регулируемым видам деятельности (водоснабжение, водоотведение, очистка сточных вод), в связи с чем экспертом МТРиЭ использовались плановые показатели в целом по всем регулируемым видам деятельности без выделения по видам тарифов. Документально подтвержденные данные о количестве безхозяйных объектов, принятых на обслуживание в 2018 году, расчет нормативной численности персонала для обслуживания безхозяйных объектов, принятых на обслуживание в 2018 году, сведения о среднемесячной зарплате по видам деятельности за 2017-2018 г.г., данные о фактической численности и среднемесячной зарплате работников по видам деятельности за январь-сентябрь 2018 года, штатное расписание предприятия на 2019 год в тарифное дело не представлялись.
Орган регулирования принял расходы на оплату труда производственного, ремонтного и административно-управленческого персонала на уровне фактической численности персонала за 2017 год.
В тарифах на водоснабжение, водоотведение расчет по данной статье расходов произведен органом регулирования с учетом предложенной МУП «ПОВВ» средней заработной платы производственного, ремонтного персонала и скорректированной средней заработной платы административно-управленческого персонала (АУР). Средняя заработная плата рассчитана с учетом Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, заключенного 16 марта 2017 года Общероссийским отраслевым объединением работодателей «Союз коммунальных предприятий», Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения, коллективного трудового договора.
Средняя заработная плата АУР в тарифах на питьевую воду в размере 48 210 рублей рассчитана органом регулирования исходя из минимальной месячной тарифной ставки рабочих 1 разряда (далее ММТС) 10 642,52 рублей, полученной путем индексации ММТС, установленной на 1 января 2018 года в соответствии с пунктом 2 таблицы Приложения №1 к Отраслевому тарифному соглашению (9 907 рублей), на ИПЦ 2018, 2019 г.г. (102,7% и 104,6%), усредненного тарифного коэффициента 2,64, доплат компенсационного характера к тарифным ставкам 12,5%, доплат стимулирующего характера 44,5%, региональной надбавки 15%.
Среднюю заработную плату АУР в тарифах на водоотведение в размере 51 943 рубля орган регулирования рассчитал из той же ММТС 10 642, 52 рубля, усредненного коэффициента 2,06, доплат компенсационного характера к тарифным ставкам 12,5%, доплат стимулирующего характера 2,72% к тарифной ставке, региональной надбавки 15% (том 3 л.д.183-187).
Фонд оплаты труда в целом по предприятию, учтенный в тарифах на 2019 год, больше фактического фонда оплаты труда на 15,3%, рост фонда учтен выше инфляционных показателей 2018, 2019 г.г.
Судебными экспертами в тарифах на питьевую воду с учетом дополнительно представленных сведений откорректирована до 1490,8 чел. плановая численность производственного и ремонтного персонала, применена принятая МТРиЭ средняя заработная плата производственного и ремонтного персонала и учтенная МТРиЭ численность административно-управленческого персонала.
Средняя заработная плата АУР определена в размере 55 390 рублей, выше предложенной МУП «ПОВВ» - 53 468,62 рублей и выше учтенной МТРиЭ - 48 210 рублей, рассчитана на основании Отраслевого тарифного соглашения от 16 марта 2017 года, с применением ММТС 11 127 рублей (0,99 МРОТ), тарифного коэффициента 2,64, среднегодового процента текущего премирования 45,8% от тарифной составляющей, рассчитанного с учетом времени работы 11 месяцев, без учета ежегодного отпуска, а также доплат компенсационного характера на минимальном уровне 12,5%, районного коэффициента 1,15 (том 7 л.д.73-85).
В тарифах на водоотведение судебными экспертами расходы на оплату труда производственного и ремонтного персонала, а также численность АУР не корректировались. Средняя заработная плата АУР увеличена до 54 570,67 рублей, по сравнению с учтенной МТРиЭ 51 943 рублей и предложенной МУП «ПОВВ» 52 658 рублей, рассчитана на основании Отраслевого тарифного соглашения от 16 марта 2017 года, с применением ММТС 11 127 рублей (0,99 МРОТ), тарифного коэффициента - 2,6, среднегодового процента текущего премирования - 45,8% от тарифной составляющей, рассчитанного с учетом времени работы 11 месяцев, без учета ежегодного отпуска, а также доплат компенсационного характера на минимальном уровне - 12,5% и районного коэффициента 1,15 (том 7 л.д.125-134).
Руководствуясь пунктами 39, 40, 41, 2, 61 Основ ценообразования, пунктом 17 Методических указаний №1746-э, суд исходил из того, что расходы на оплату труда персонала связаны с осуществлением регулируемого вида деятельности и подлежат учету при расчете базового уровня операционных расходов в размере, подтвержденном заключением судебной экспертизы; МТРиЭ занижена численность производственного персонала и ремонтного персонала, т.к. не учтено старение систем водоснабжения, содержание которых требует дополнительных трудозатрат, и необходимость обслуживания принятых на баланс предприятия безхозяйных сетей.
Вывод суда об экономической обоснованности расходов на оплату труда и социальные нужды основан на заключении судебных экспертов, которым в связи с недостаточностью имеющихся сведений дополнительно представлены обосновывающие материалы, не представлявшиеся предприятием в тарифное дело, в том числе в отношении численности персонала на обслуживание безхозяйных объектов, принятых на обслуживание в 2018 году, и определена величина экономически обоснованных расходов МУП «ПОВВ» на оплату труда персонала и отчислений на социальные нужды с учетом прироста персонала за 9 месяцев 2018 года, что эксперты обосновали старением системы водоснабжения и принятием МУП «ПОВВ» на обслуживание в 2018 году безхозяйных сетей водоснабжения.
В апелляционной жалобе обоснованно указано? что последним расчетным периодом для оспариваемых тарифов является 2017 год, 2018 год на момент установления тарифов еще не завершился. Произведенный МТРиЭ расчет расходов на оплату труда на основании фактической численности персонала предприятия за 2017 год соответствует требованиям пункта 52 Основ ценообразования, пункта 17 Методических указаний №1746-э, согласно которым размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с уровнем оплаты труда за последний расчетный период регулирования, в настоящем случае 2017 год.
Пункт 2.8. Отраслевого тарифного соглашения от 16 марта 2017 года (в редакции от 16 марта 2017 года) предусматривает возможность расчета расходов (средств), направляемых на оплату труда, исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, что при наличии надлежащих обосновывающих документов позволяло бы произвести расчет расходов предприятия на оплату труда с учетом численности персонала для обслуживания безхозяйных объектов, переданных в 2018 году.
Однако из объяснений сторон следует, что МУП «ПОВВ» представило в орган регулирования только сведения о наличии принятых на обслуживание в 2018 году безхозяйных объектов, но в течение 2018 года не представляло в тарифное дело сведения о росте численности персонала предприятия в 2018 году, его обоснование и расчет. Расчет нормативной численности персонала, расшифровки к формам №4-П были получены судебными экспертами при проведении экспертизы.
Каких-либо обстоятельств, объективно препятствовавших МУП «ПОВВ» представить в тарифное дело имеющиеся материалы, в ходе разбирательства дела не установлено, и на них административный истец не указывает.
На МТРиЭ же не возложена обязанность получения обосновывающих расходы материалов в целях рассмотрения тарифной заявки регулируемой организации.
При таких обстоятельствах вывод суда о том, что орган регулирования не учел изменения в деятельности предприятия в 2018 году и не увеличил численность персонала для обслуживания принимаемых безхозяйных объектов, нельзя признать обоснованными.
Что касается уровня средней заработной платы, то выводы судебных экспертов в этой части сделаны с учетом положения пункта 2.3.1. ОТС от 16 марта 2017 года в редакции от 7 декабря 2018 года, не действовавшей на момент утверждения оспариваемых тарифов. Вместе с тем в заключении экспертизы не приведено экономического обоснования для применения минимальной тарифной ставки 11 127 рублей, которая превышает даже ММТС, установленную на 1 января 2019 года для специализированных комбинатов радиационной безопасности «Радон» ставку 11 040 рубля (пункт 1 таблицы Приложения №1 к Отраслевому тарифному соглашению от 16 марта 2017 года в редакции от 16 марта 2017 года).
Вопрос же об оплате труда конкретного работника не является предметом рассмотрения в рамках настоящего дела.
Рассчитанный экспертами размер средней заработной платы административно-управленческого персонала превышает не только величину, принятую МТРиЭ, но и предложенную МУП «ПОВВ» среднюю заработную плату.
С учетом изложенного заключение судебной экспертизы в части выводов о расходах на оплату труда, а также расходов на социальные нужды, сумма которых производна от затрат на оплату труда, не может быть признано достоверным доказательством.
В соответствии с пунктом 44 Основ ценообразования экономически обоснованный размер арендной платы или лизингового платежа определяется исходя из принципа возмещения арендодателю (лизингодателю) амортизации, налогов на имущество, в том числе на землю, и других обязательных платежей собственника передаваемого в аренду (лизинг) имущества, связанных с владением указанным имуществом.
Согласно пункту 30 Правил регулирования орган регулирования тарифов отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями не подтверждена.
В подтверждение расходов на арендную плату МУП «ПОВВ» ссылалось на договор на транспортировку воды и сточных вод, заключенный МУП «ПОВВ» с ООО «Межмуниципальная водопроводная сеть» 10 марта 2004 года, который в рамках арбитражного дела №А76-14844/05-3-793/16-348 квалифицирован как договор аренды, и на договор аренды канализационной станции и инженерных сетей с ФИО1 от 31 августа 2017 года.
Расходы на аренду имущества в тарифах на питьевую воду и водоотведение исключены органом регулирования в полном объеме по причине неподтвержденности сумм арендной платы.
Из экспертного заключения МРТиЭ следует, что несмотря на запрос министерства, направленный 23 августа 2018 года, МУП «ПОВВ» в нарушение подпункта «е» пункта 17 Правил регулирования не представило в тарифное дело расчет арендной платы по регулируемым видам деятельности в соответствии с пунктом 44 Основ ценообразования, с учетом расходов на амортизацию и уплату налога.
Судебные эксперты, исследовав представленные на экспертизу материалы, также установили, что предприятие не представило регулирующему органу расчета арендной платы из суммы амортизации и налогов как по договору от 10 марта 2004 года, так и по договору от 31 августа 2017 года, не обосновало сумму расходов на аренду по указанным договорам, в тексте договоров такой расчет также отсутствует, и самостоятельно определили экономически обоснованную величину арендной платы по договору с ФИО1 в сумме 94,29 тыс. рублей на основании данных, изложенных в заключении Южно-Уральской ТПП (том 7 л.д.169-171,174), с чем согласился суд первой инстанции.
Между тем, как видно из материалов административного дела, объяснений сторон и показаний свидетеля Свидетель №1 в суде апелляционной инстанции, заключение судебной строительно-технической экспертизы, проведенной экспертом Южно-Уральской ТПП по гражданскому делу №2-1300/2017 по иску ФИО1 к МУП «ПОВВ» о взыскании суммы неосновательного обогащения по вопросу о среднерыночной стоимости аренды нежилого здания канализационной насосной станции, из которого получены сведения о проценте износа и величине налога на имущество за объект экспертизы (том 9 л.д.14,126-157), в орган регулирования не представлялось, в связи с чем не учитывалось им при принятии решения об установлении тарифов. В МТРиЭ административным истцом представлено только само решение суда по делу №2-1300/2017, в котором расчет арендной платы исходя из амортизации и налога на имущество также отсутствует (том 3 л.д.33-41).
В отсутствие расчета размера арендной платы по договору аренды от 31 августа 2017 года, заключенному с ФИО1, с необходимыми обосновывающими материалами орган регулирования правомерно исключил указанные расходы из НВВ при установлении тарифов (том 3 л.д.108).
В апелляционной жалобе обоснованно указано, что согласно пункту 20 Правил регулирования орган регулирования может запросить дополнительные сведения у регулируемой организации, что не является обязанностью регулирующего органа, а относится к его дискреционным полномочиям, которые могут быть реализованы при наличии соответствующей необходимости. Пунктом 18 Правил регулирования регулируемая организация наделена правом по своей инициативе представить дополнительные документы и материалы, которые, по ее мнению, имеют существенное значение для тарифного дела.
В соответствии с пунктом 15 Основ ценообразования расходы предприятия на аренду, подтвержденные бухгалтерской и статистической отчетностью, могут быть учтены органом регулирования при установлении тарифов в следующем периоде регулирования.
Пунктом 19 Методических указаний №1746-э предусмотрено, что расходы регулируемой организации на приобретение используемых ею для производственных нужд сырья и материалов рассчитываются как сумма расходов по каждому виду сырья и материалов, являющихся произведением плановых (расчетных) цен на сырье и материалы, и экономически обоснованных объемов потребления сырья и материалов.
Расходы предприятия по статье «Горюче-смазочные материалы (ГСМ)» определены органом регулирования путем индексации фактических расходов МУП «ПОВВ» за 2017 год на индексы потребительских цен на 2018, 2019 г.г. по Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года.
Вывод суда первой инстанции об экономически необоснованной величине расходов по статье «Горюче-смазочные материалы (ГСМ)» в тарифе на водоотведение подтвержден заключением судебной экспертизы.
По результатам проведенного исследования судебные эксперты признали заявленный предприятием объем потребления топлива, масел, смазок и жидкостей завышенным, определив расчетный размер расходов на ГСМ, исходя из фактического объема расхода топлива, масел, смазок за 2017 год, документально подтвержденного отчетностью МУП «ПОВВ» (68% от заявленного расхода), и цен 2019 года, рассчитанных путем применения ИПЦ 2018, 2019 г.г. (1,027 и 1,046) к фактической цене 2017 года, в общей сумме 53 810,01 рублей на все виды деятельности, с распределением расходов в соответствии с Методикой распределения затрат сначала в разрезе структурных подразделений пропорционально расходам на оплату труда, а затем в разрезе структурных подразделений по статьям затрат - пропорционально выручке. Сумма расходов на ГСМ в тарифе на водоотведение определена в размере 18 962,65 тыс. рублей по сравнению с учтенной министерством величиной 17 642,77 тыс. рублей (том 7 л.д.135-142).
Позиция подателя апелляционной жалобы о том, что расчет экспертов доли затрат на водоотведение не соответствует учетной политике МУП «ПОВВ», которая предусматривает распределение расходов пропорционально заработной плате основных рабочих мест, противоречит заключению экспертизы, оспаривается административным истцом и какими-либо дополнительно представленными доказательствами, арифметическими расчетами не подтверждена.
Пункт 4.5.1 Положения об учетной политике для целей бухгалтерского учета на 2013 год, действие которого продлено на 2018 год, предусматривает, что затраты на производство на предприятии ведутся по видам деятельности в разрезе структурных подразделений и статей затрат, а учет затрат осуществляется на балансовых счетах отдельно по основному, вспомогательному и обслуживающему производству, затем затраты списываются с этих счетов на счет 20 путем распределения пропорционально заработной плате основных рабочих мест.
Мнение подателя жалобы о том, что при даче заключения эксперты не учли ими же установленный факт завышения истцом пробега автомобилей, противоречит содержанию заключения экспертов.
В силу прямого указания пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ опубликование решение суда о признании нормативного правового акта либо его части недействующими после вступления в законную силу или сообщения о решении суда производится в официальном печатном издании, в котором были опубликованы или должны быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Постановление МТРиЭ №80/47 от 6 декабря 2018 года опубликовано в газете «Южноуральская панорама», которая является официальным источником опубликования нормативных правовых актов Челябинской области, соответственно, в указанном печатном издании подлежит опубликованию сообщение о принятом решении, в связи с чем решение суда в данной части подлежит изменению.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 177, 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Челябинского областного суда от 22 ноября 2019 года изменить в части порядка опубликования сообщения о принятии решения по настоящему делу.
Обязать Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области опубликовать сообщение о принятом решении в официальном печатном издании - газете «Южноуральская панорама», в котором было опубликовано оспариваемое постановление.
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи коллегии:
