Судья Баскова Н.А. Дело № 13а-133/2023
ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 ноября 2023 года № 33а-5518/2023
г. Вологда
Судья Вологодского областного суда Медведчиков Е.Г., рассмотрев административное дело по представлению Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора на определение Бабаевского районного суда Вологодской области от 08.06.2023 о прекращении исполнительного производства,
установил:
Департамент лесного комплекса Вологодской области обратился в Бабаевский районный суд Вологодской области с заявлением о прекращении исполнительного производства №...-ИП от <ДАТА>, возбужденного судебным приставом-исполнителем МОСП по особо важным исполнительным производствам УФССП России по Вологодской области.
В обоснование заявленных требований указано, что с 01.01.2022 исполнение решения Бабаевского районного суда Вологодской области от 16.12.2019 стало невозможным, поскольку в связи с изменением законодательства с 01.01.2022 Департамент лесного комплекса Вологодской области, как орган государственной власти субъекта в области лесных отношений, не уполномочен на осуществление лесоустройства на землях лесного фонда. Упразднение соответствующего полномочия не только снимает с Департамента обязанность, но и лишает права проводить лесоустройство. Кроме того, с 01.01.2022 доведение федеральных бюджетных средств до органов государственной власти субъекта на цели лесоустройства полностью прекращены.
Определением Бабаевского районного суда Вологодской области от 08.06.2023 заявление Департамента лесного комплекса Вологодской области удовлетворено, исполнительное производство №...-ИП от <ДАТА>, возбужденное судебным приставом-исполнителем МОСП по особо важным исполнительным производствам УФССП России по Вологодской области в отношении Департамента лесного комплекса Вологодской области на основании исполнительного листа от 10.03.2023, выданного по решению Бабаевского районного суда Вологодской области от 16.12.2019 по административному делу №2а-971/2019 прекращено.
В представлении Череповецкий межрайонный природоохранный прокурор выражает несогласие с вынесенным определением и просит его отменить, отказать Департаменту лесного комплекса Вологодской области в удовлетворении заявления о прекращении исполнительного производства. Указывает, что прекращение исполнительного производства без решения вопроса о наличии материально-правового и процессуального правопреемства между Департаментом лесного комплекса Вологодской области и Рослесхозом создает угрозу последующей правовой неопределенности по вопросу о лице, обязанном проводить мероприятия по лесоустройству на территории Бабаевского лесничества.
Согласно статье 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции, за исключением определений о приостановлении производства по административному делу, о прекращении производства по административному делу, об оставлении административного искового заявления без рассмотрения или об отказе в удовлетворении заявления, представления прокурора о пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (определения, которыми оканчивается производство по административному делу), осуществляется по правилам, установленным настоящей главой, без проведения судебного заседания в сроки, установленные статьей 305 настоящего Кодекса.
Проверив законность и обоснованность судебного постановления, изучив доводы представления, прихожу к следующим выводам.
Как установлено и следует из материалов административного дела, решением Бабаевского районного суда Вологодской области от 16.12.2019 административный иск Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора удовлетворен. Признано незаконным бездействие Департамента лесного комплекса Вологодской области, выразившееся в непроведении лесоустройства на землях лесного фонда в границах Бабаевского лесничества Вологодской области в части таксации лесов и проектирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. На Департамент лесного комплекса Вологодской области возложена обязанность в течение 2-х лет со дня вступления решения суда в законную силу провести лесоустройство на землях лесного фонда в границах Бабаевского лесничества Вологодской области в части: таксации лесов на площади 446 001 га; проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на площади 835 548 га.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда от 04.03.2020 апелляционная жалоба Департамента лесного комплекса Вологодской области удовлетворена, решение Бабаевского районного суда Вологодской области от 16.12.2019 изменено, абзац 3 резолютивной части решения изложен в следующей редакции: «Обязать Департамент лесного комплекса Вологодской области в течение 3-х лет со дня вступления решения суда в законную силу провести лесоустройство на землях лесного фонда в границах Бабаевского лесничества Вологодской области в части: таксации лесов на площади 446 001 га; проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов на площади 835 548 га».
Во исполнение решения суда судебным приставом-исполнителем МОСП по особо важным исполнительным производствам УФССП России по Вологодской области ФИО1 24.04.2023 на основании выданного Бабаевским районным судом Вологодской области исполнительного листа серии ФС №... возбуждено исполнительное производство №...-ИП.
До настоящего времени решение суда не исполнено.
Удовлетворяя заявление Департамента лесного комплекса Вологодской области о прекращении исполнительного производства №...-ИП от 24.04.2023, суд первой инстанции исходил из того, что в связи с принятием Федерального закона от 02.07.2021 №304-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 01.01.2022 утратил силу пункт 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которому органам государственной власти субъектов Российской Федерации были переданы полномочия Российской Федерации по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, в связи с чем, Департамент лесного комплекса Вологодской области не обладает полномочиями по исполнению обязательств, возложенных судебным решением. В силу этого, изменение законодательного регулирования вопроса о полномочиях государственных органов по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, влечет за собой невозможность исполнения судебного акта, в связи с чем, имеются основания для прекращения исполнительного производства.
Суд апелляционной инстанции с указанными выводами соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального и процессуального права.
Частью 1 статьи 359 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что суд по заявлению взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя может приостановить или прекратить исполнительное производство, возбужденное судебным приставом-исполнителем, в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее Федеральный закон «Об исполнительном производстве»).
Подпунктом 2 части 1 статьи 43 Федерального закона «Об исполнительном производстве», предусмотрено, что исполнительное производство прекращается судом, в том числе в случае утраты возможности исполнения исполнительного документа, обязывающего должника совершить определенные действия (воздержаться от совершения определенных действий).
В силу ранее действовавшего правового регулирования (пункт 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации) осуществление полномочий по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 указанного Кодекса, было передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с положениями Федерального закона от 02.07.2021 №304-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статьи 14 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 01.01.2022 полномочия по осуществлению мероприятий по лесоустройству в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, на которых расположены особо охраняемые природные территории федерального значения, переданы органам государственной власти Российской Федерации (пункт 22 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 9 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации мероприятия по лесоустройству в лесах, расположенных на землях лесного фонда, в том числе на лесных участках, предоставленных по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением, подведомственным уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, в соответствии с планом проведения лесоустройства, предусмотренным статьей 67.2 настоящего Кодекса, самостоятельно или с привлечением иных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Этим же федеральным законом от 02.07.2021 №304-ФЗ внесены изменения в главу 5 Лесного кодекса Российской Федерации «Лесоустройство», статьи 69.1, 69.2 «Таксация лесов», «Проектирование мероприятий по сохранению лесов», изменены наименование, содержание, порядок осуществления мероприятий по лесоустройству, определены лица (инженеры-таксаторы, техники-таксаторы), которые вправе осуществлять такие мероприятия.
Частью 3 статьи 67.2 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что план проведения лесоустройства в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на срок до десяти лет и размещается на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2022 № 166 «О подготовке и утверждении плана проведения лесоустройства» подготовка и утверждение плана проведения лесоустройства в отношении лесов, расположенных на землях лесного фонда, осуществляются Федеральным агентством лесного хозяйства исходя из текущего объема финансирования проведения лесоустройства, с учетом существующего и планируемого освоения лесов и зон интенсивности такого освоения.
Положения пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 02.07.2021 № 304-ФЗ допускают возможность применения положений Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, только к отношениям, связанным с исполнением заключенных до 01.01.2022 государственных контрактов на выполнение лесоустроительных работ, включая их финансовое обеспечение в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Государственные контракты на выполнение лесоустроительных работ в границах Бабаевского лесничества Вологодской области, заключенные до 01.01.2022, отсутствуют, поэтому в настоящее время мероприятия в сфере лесоустройства могут проводиться только после их включения в план проведения лесоустройства федеральным государственным бюджетным учреждением, подведомственным уполномоченному федеральному органу исполнительной власти.
Таким образом, существенное изменение законодательства, определяющего порядок проведения и содержание мероприятий по лесоустройству, свидетельствует о невозможности исполнения судебного акта Департаментом лесного комплекса Вологодской области, который с 01.01.2022, который утратил полномочия, а также финансовые, организационные и юридические возможности для исполнения судебного решения.
Проведение Департаментом лесного комплекса Вологодской области каких-либо работ по лесоустройству в настоящее время является невозможным, результаты таких работ не будут иметь юридического значения.
Ссылка природоохранного прокурора на то, что передача полномочий по проведению лесоустройства от Департамента лесного комплекса Вологодской области Федеральному агентству лесного хозяйства свидетельствует о сингулярном правопреемстве в материальном правоотношении, которое исключает возможность прекращения исполнительного производства, во внимание принята быть не может.
Частью 1 статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что в случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником. В случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.
Обстоятельств, перечисленных в части 1 статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с которыми закон связывает возможность замены органа государственной власти, не установлено, так как Департамент лесного комплекса Вологодской области не упразднялся и не подвергался реорганизации.
В соответствии со статьей 52 Федерального закона от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве» в случае выбытия одной из сторон исполнительного производства (смерть гражданина, реорганизация организации, уступка права требования, перевод долга) судебный пристав-исполнитель производит замену этой стороны исполнительного производства ее правопреемником (часть 1). Судебный пристав-исполнитель производит замену стороны исполнительного производства на основании судебного акта о замене стороны исполнительного производства правопреемником по исполнительному документу, выданному на основании судебного акта или являющегося судебным актом (пункт 1 части 2).
Согласно разъяснениям, данным в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 №50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства», в случае выбытия взыскателя или должника в исполнительном производстве, возбужденном на основании выданного судом исполнительного документа (смерть гражданина, реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга и другие случаи перемены лиц в правоотношениях), вопрос о правопреемстве подлежит разрешению судом (статья 44 КАС РФ, пункт 1 части 2 статьи 52 Федерального закона «Об исполнительном производстве»).
Из приведенных положений следует, что правопреемство допускается только в том случае, если само материально-правовое отношение, в том числе связанное с проведением лесоустройства, не прекращается. При этом в силу сингулярного правопреемства права и обязанности должника или кредитора в обязательстве переходят от одного лица к другому в неизменном виде; при правопреемстве изменяется лишь субъектный состав правоотношения.
Вместе с тем, федеральный законодатель, реализуя свои дискреционные полномочия, исходя из целей и задач, стоящих в настоящее время перед государством, его возможностей, перераспределяя полномочия в сфере лесоустройства между органами государственной власти, оптимизируя порядок и срок его проведения, предусмотрел, что с 01.01.2022 мероприятия в сфере лесоустройства проводятся не одномоментно, а поэтапно федеральным государственным бюджетным учреждением, подведомственным уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, только после их включения в план проведения лесоустройства, который составляется исходя из текущего объема финансирования, с учетом существующего и планируемого освоения лесов и зон интенсивности такого освоения.
Поскольку правоотношения это общественные отношения, урегулированные нормами права, участники которых связаны друг с другом субъективными юридическими правами и обязанностями, то существенное изменение правового регулирования, связанное с изменением всех элементов правоотношения (субъектного состава, содержания, оснований возникновения), может сопровождаться прекращением ранее возникших правоотношений, основанных на нормах прежнего законодательства, с одновременным возникновением новых правоотношений.
Во многих случаях такой подход законодателя к регулированию общественных отношений является оправданным, поскольку прекращение правоотношений, основанных на нормах прежнего законодательства, с одновременным возникновением новых правоотношений, обусловленных невозможностью трансформации одних отношений в другие, позволяет избежать правовой неопределенности и повысить эффективность правового регулирования.
Учитывая, что с 01.01.2022 изменился не только субъектный состав правоотношений в сфере лесоустройства, но сам порядок его проведения, то с началом действия нового правового регулирования, возникли новые правоотношения в сфере лесоустройства, со своим кругом участников, содержанием, основаниями возникновения, сроками выполнения отдельных мероприятий в указанной сфере.
Правоотношения, связанные с проведением лесоустройства на землях лесного фонда в границах Бабаевского лесничества Вологодской области, которые возникли в связи с вынесением судебного акта о возложении на Департамент лесного комплекса Вологодской области обязанности по выполнению лесного законодательства, действовавшего до 01.01.2022, по своему содержанию, кругу участников, основаниям возникновения, не тождественны тем правоотношениям, которые возникли в связи с реализацией Федерального закона от 02.07.2021 № 304-ФЗ.
Передача прав и обязанностей в обязательстве, в том числе публично-правовом, может осуществляться на основании закона, однако в этом случае такой переход прав должника к другому лицу должен осуществляться только при наличии условий, прямо указанных в нормативном правовом акте (глава 24 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Положения пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 02.07.2021 № 304-ФЗ предусматривают единственный случай продолжения ранее возникших правоотношений и применения положений Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, который связан с исполнением заключенных до 01.01.2022 государственных контрактов на выполнение лесоустроительных работ.
Остальные положения Федерального закона от 02.07.2021 №304-ФЗ не содержат норм права, предусматривающих возможность перевода долга (статья 392.2 Гражданского кодекса Российской Федерации) и замены должника (Департамента лесного комплекса Вологодской области) по ранее возбужденным исполнительным производствам о проведении лесоустройства на Федеральное агентство лесного хозяйства.
Таким образом, правоотношения (обязательства), связанные с реализацией лесного законодательства в сфере лесоустройства, действовавшего до 01.01.2022, при отсутствии ранее заключенного и неисполненного государственного контракта на выполнение лесоустроительных работ, считаются прекращенными (статья 417 Гражданского кодекса Российской Федерации), поэтому передача ранее возложенной судом на Департамент лесного комплекса Вологодской области обязанности по проведению лесоустройства другому органу государственной власти, реализующему свои полномочия в названной сфере в ином порядке, невозможна.
При таких обстоятельствах вывод суда о наличии правовых оснований для прекращения исполнительного производства следует признать правильным.
Изложенное не препятствует защите публичных интересов в рамках нового правового регулирования и возникших на его основе правоотношений, в том числе путем оспаривания плана проведения лесоустройства, предъявления самостоятельных исков к Федеральному агентству лесного хозяйства, федеральному государственному бюджетному учреждению, подведомственному уполномоченному федеральному органу исполнительной власти.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 316, 317 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья
определил:
определение Бабаевского районного суда Вологодской области от 08.06.2023 оставить без изменения, представление Череповецкого межрайонного природоохранного прокурора – без удовлетворения.
Кассационная жалоба может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Судья
Вологодского областного суда Е.Г. Медведчиков
