Судья Решетов В.Н.
ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 апреля 2018 года № 33-1263/2018
г. Вологда
Судебная коллегия по гражданским делам Вологодского областного суда в составе
председательствующего Жидковой О.В.,
судей Коничевой А.А., Татарниковой Е.Г.,
при секретаре Журавлевой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению прокуратуры Междуреченского района на решение Междуреченского районного суда Вологодской области от 10.01.2018, которым отказано в удовлетворении уточненного искового заявления прокурора Междуреченского района в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации к администрации Междуреченского муниципального района о возложении обязанности в срок не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда создать условия для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения поселка Шиченга Междуреченского района Вологодской области в период межсезонья в октябре-ноябре и марте-апреле, а также о возложении обязанности в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда создать условия для оказания скорой и скорой специализированной медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи гражданам, проживающим и пребывающим в поселке Шиченга Междуреченского района Вологодской области.
Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Жидковой О.В., объяснения прокурора прокуратуры Вологодской области Мининой Н.В., представителя ответчика администрации Междуреченского муниципального района Вологодской области Иевлева В.Н., судебная коллегия
установила:
прокурор Междуреченского района обратился в суд с иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Междуреченского муниципального района Вологодской области о возложении обязанностей.
В обоснование иска указал, что в ходе проверки по обращению жителя пос.Шиченга Междуреченского района Б.Н.А. по вопросу отсутствия транспортной доступности, медицинского обеспечения и обеспечения населения поселка услугами торговли, выявлены нарушения законодательства, выразившиеся в необеспечении органами местного самоуправления транспортной доступности граждан, проживающих и пребывающих в пос.Шиченга Междуреченского района, и не создании условий для оказания скорой и скорой специализированной медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи гражданам в указанном населенном пункте.
На территории пос.Шиченга Междуреченского района Вологодской области проживают 89 граждан преимущественно престарелого возраста. Регулярные перевозки граждан не осуществляются, действует сезонный маршрут с мая по сентябрь пассажирским катером, в связи с чем граждане, проживающие в пос.Шиченга Междуреченского района, лишены возможности пользоваться услугами медицинских и аптечных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления, которые на территории поселка отсутствуют. Кроме того, отсутствует реальный и урегулированный механизм, в случае необходимости, осуществления эвакуации в целях спасения жизни и здоровья граждан, проживающих в вышеуказанном населенном пункте.
На протяжении десятков лет вопрос обеспечения транспортной доступности граждан, проживающих и пребывающих в пос.Шиченга Междуреченского района не решен, достаточных мер к этому не принято, права неопределенного круга лиц органами местного самоуправления грубо и в течение длительного времени нарушены.
Уточнив требования, просил обязать администрацию Междуреченского муниципального района в срок не позднее 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда создать условия для предоставления транспортных услуг населению и организовать транспортное обслуживание населения пос.Шиченга Междуреченского района Вологодской области в период межсезонья в октябре-ноябре и марте-апреле, в срок не позднее 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда создать условия для оказания скорой и скорой специализированной медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи гражданам, проживающим и пребывающим в пос.Шиченга Междуреченского района Вологодской области.
В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве третьего лица привлечена администрация поселения Сухонское Междуреченского муниципального района Вологодской области.
В судебном заседании помощник прокурора Междуреченского района Беляева Я.А. уточненные требования поддержала, просила удовлетворить.
Представители ответчика администрации Междуреченского муниципального района Вологодской области по доверенностям Иевлев В.Н., Журавлева Л.А. в судебном заседании с исковыми требованиями не согласились, указав, что администрацией района делается все возможное для функционирования транспортного сообщения между с.Шуйское и пос.Шиченга Междуреченского района. На территории района действует внутрирайонный маршрут внутреннего водного транспорта «Туровец-Шуйское-Туровец», который проходит через пос.Шиченга. Перевозка пассажиров на данном маршруте осуществляется пассажирским катером ежегодно с мая по сентябрь включительно. В зависимости от погодных условий и навигации перевозка продолжается и в октябре. В межнавигационный период транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом (автобусом) отсутствует. Дорога общего пользования местного значения «Шуйское-Шиченга-Дороватка-Голуби» имеет грунтовое покрытие и эксплуатируется только в зимний период времени как «зимник». Указанная дорога не соответствует параметрам автомобильной дороги, поэтому не может быть использована для осуществления пассажирских перевозок автобусом. Администрацией района ежегодно проводятся электронные аукционы на выполнение работ по зимнему содержанию дороги «Шуйское-Шиченга-Дороватка-Голуби», устройство и содержание ледовой переправы через р.Сухона. По состоянию на 16.11.2017 заключены муниципальные контракты. Администрацией района прорабатывался вопрос по согласованию обустройства и содержания понтонной переправы через р.Сухона, но был получен отрицательный ответ. Проведена работа по вопросу обустройства паромной переправы через р.Сухона, ориентировочная стоимость услуг по перевозке пассажиров в период навигации составит порядка 3 млн. рублей. Бюджет района является высокодотационным и возможность увеличения финансовых средств на выполнение данных мероприятий отсутствует. По данной причине не может быть построен и мост через р.Сухона. Администрацией района на основании постановления от 04.10.2017 № 496 в бюджете района предусмотрена субсидия на возмещение части затрат на горюче-смазочные материалы, произведенные при доставке социально-значимых товаров в малонаселенные и труднодоступные населенные пункты, к которым относится и пос.Шиченга. Полагали, что отсутствует бездействие со стороны администрации района.
Представитель третьего лица БУЗ ВО «Междуреченская центральная районная больница» по доверенности Гулева А.В. в судебном заседании пояснила, что в пос.Шиченга имеется помещение фельдшерско-акушерского пункта, который в настоящее время не работает ввиду отсутствия медицинского работника. Медицинский персонал на своем транспорте осуществляет запланированные и неотложные выезды в пос.Шиченга в зимний период через имеющуюся ледовую переправу и по зимнику, а в период навигации – по р.Сухона. Подбором медицинских специалистов занимается БУЗ ВО «Междуреченская центральная районная больница».
Представитель третьего лица администрации поселения Сухонское Междуреченского муниципального района по доверенности Попушков А.Н. в судебном заседании подтвердил, что транспортная доступность в пос.Шиченга имеется в период навигации водным путем и в зимний период через ледовую переправу на р.Сухона и по зимнику. Имеющаяся дорога протяженностью 7 км находится на обслуживании Междуреченского муниципального района. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в пос.Шиченга осуществляется путем закрепления пожарных мотопомп за двумя мотористами. Администрация поселения Сухонское проводит сходы с жителями данного населенного пункта, на которых проводится инструктаж пожарной безопасности. Обеспечение жителей поселка услугами торговли осуществляется путем договоренности с индивидуальными предпринимателями по доставке продуктов питания, товаров первой необходимости в летний период по р.Сухона, в зимний период по зимнику.
Судом принято приведенное решение.
В апелляционном представлении прокуратура Междуреченского района, не приводя новых доводов, просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об обязании администрации Междуреченского муниципального района в период Межсезонья (март-апрель, октябрь-ноябрь) обеспечить проезд к пос.Шиченга Междуреченского района Вологодской области. Дополнительно указывает, что действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов местного самоуправления с наличием у них для этого финансовой возможности.
Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность судебного решения в пределах доводов апелляционного представления и поступивших возражений, приходит к следующему.
В соответствии со статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, и гарантии его осуществления определены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 15 приведенного закона к вопросам местного значения муниципального района относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (пункт 6).
Аналогичные нормы содержатся в пунктах 5, 6 части 1 статьи 4 Устава Междуреченского муниципального района Вологодской области, принятого решением Представительного Собрания Междуреченского муниципального района от 30.11.2017 № 66.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, населенный пункт – пос.Шиченга находится в границах поселения Сухонское Междуреченского муниципального района Вологодской области.
Районный центр Междуреченского муниципального района – с.Шуйское и пос.Шиченга расположены на разных берегах реки Сухона и не соединены между собой.
В пос.Шиченга по состоянию на 16.11.2017 зарегистрировано 89 человек, фактически проживает 50 человек.
Через указанный населенный пункт в период с мая по сентябрь проходит внутрирайонный маршрут внутреннего водного транспорта «Туровец-Шуйское-Туровец».
В межнавигационный период транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом (автобусом) отсутствует. Дорога общего пользования местного значения «Шуйское-Шиченга-Дороватка-Голуби», находящаяся на берегу реки Сухона, где расположен пос.Шиченга, не соответствует параметрам автомобильной дороги, предусмотренным «ГОСТ Р 50597-93 Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения», в связи с чем не используется для осуществления пассажирских перевозок автобусом, а эксплуатируется только в зимний период как «автозимник».
Администрацией Междуреченского муниципального района ежегодно проводятся электронные аукционы на выполнение работ по зимнему содержанию дороги «Шуйское-Шиченга-Дороватка-Голуби» и устройству, содержанию ледовой переправы через р.Сухона.
По состоянию на 16.11.2017 администрацией Междуреченского муниципального района заключены муниципальные контракты: № 0130300024317000026-0243782-01 от 31.10.2017 по объекту «Выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения по маршруту № 6 (за рекой) на территории Междуреченского муниципального района в зимний период 2017-2018», включая содержание автомобильной дороги «Шуйское-Шиченга-Дороватка-Голуби»; № 0130300024317000027-0243782-01 от 31.10.2017 по объекту «Выполнение работ по устройству и содержанию ледовой переправы через реку Сухона на автомобильной дороге общего пользования местного значения «Шуйское-Голуби» в Междуреченском муниципальном районе в зимний период 2017-2018».
Таким образом, отсутствие транспортного сообщения между районным центром Междуреченского муниципального района – с.Шуйское и пос.Шиченга в межсезонный период обусловлен фактическим отсутствием автомобильной дороги, автомобильного моста через реку Сухона и понтонного моста или паромного сообщения в летний период.
Следует при этом отметить, что согласно информации, представленной судебной коллегии административным истцом, ремонт и содержание автодороги Шиченга-Кожухово по предварительным подсчетам потребует финансирования в размере 14 миллионов рублей. Однако ремонт указанной дороги не имеет смысла без возведения моста через реку Сухона, строительство которого, согласно проектно-сметной документации 80-х годов прошлого века, потребует финансирования в размере более 800 миллионов рублей.
Бюджет Междуреченского муниципального района является высокодотационным и формируется за счет дотаций областного бюджета, возможность увеличения финансовых средств на организацию транспортного обслуживания отсутствует.
На основании постановления администрации Междуреченского муниципального района от 04.10.2017 № 496 «О предоставлении субсидии на развитие мобильной торговли в малонаселенных и труднодоступных населенных пунктах Междуреченского муниципального района» в бюджете района предусмотрена субсидия лишь на возмещение части затрат на горюче-смазочные материалы, произведенные при доставке социально значимых товаров в труднодоступные и малонаселенные пункты района, к которым относится поселок Шиченга.
В ходе судебного разбирательства установлено, что администрацией района прорабатывался вопрос по согласованию обустройства и содержания понтонной переправы через реку Сухона с организацией Вологодский район водных путей – Филиал ФБУ «Администрация Северо-Двинского бассейна внутренних водных путей», отвечающей за судоходство на реке Сухона (получен отрицательный ответ), а также была проведена работа по вопросу обустройства паромной переправы через реку Сухона (ориентировочная стоимость услуг по перевозке пассажиров в период навигации составит порядка 3 миллионов рублей).
Однако обустройство и содержание понтонной или паромной переправы через реку Сухона, в любом случае не решает вопрос транспортной доступности населения пос.Шиченга в период межсезонья.
Проанализировав обстоятельства дела, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что обязанность по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения пос.Шиченга, администрацией Междуреченского муниципального района выполняется, за исключением межсезонного периода (до открытия навигации – март-апрель, после закрытия навигации – октябрь-ноябрь), в который вышеуказанная обязанность ответчиком не может быть реально выполнена по независящим от него обстоятельствам, по причине отсутствия в бюджете района финансовых средств для строительства дорогостоящего моста через крупнейшую и судоходную реку в Вологодской области – Сухону, в связи с чем пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных прокурором Междуреченского района исковых требований.
При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить, что согласно пункту 6 статьи 12, части 2 статьи 15 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, что обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии с пунктами 1, 3, 6 статьи 3 указанного Федерального закона под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.
Искусственные дорожные сооружения - сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения).
Из представленной в суд апелляционной инстанции представителем администрации Междуреченского муниципального района схемы расположения пос.Шиченга относительно с.Шуйское следует, что на берегу реки Сухона, на котором расположен п.Шуйское, проходит автомобильная дорога регионального значения до места реки Сухона, где в зимний период организуется ледовая переправа.
Таким образом, решение вопроса о строительстве автомобильного моста через реку Сухона также может быть отнесено и к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации (Вологодской области).
С учетом изложенного, решение в указанной части является законным и обоснованным, отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит.
Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда в части отказа в удовлетворении исковых требований, касающихся обязанности административного ответчика создания условий для оказания скорой и скорой специализированной медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи гражданам, проживающим и пребывающим в пос.Шиченга Междуреченского района Вологодской области.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (часть 1 статьи 41).
Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.06.2002 № 115-О, провозглашая право на охрану здоровья и медицинскую помощь одним из основных конституционных прав, государство обязано осуществлять комплекс мер по сохранению и укреплению здоровья населения, в том числе посредством развития государственной, муниципальной и частной системы здравоохранения, установления правовых гарантий получения каждым необходимой медико-социальной помощи. Признание основополагающей роли охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества, ответственности государства за сохранение и укрепление здоровья граждан предопределяет содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией данного конституционного права, характер норм, регулирующих оказание гражданам медицинской помощи.
В силу статьи 10 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ) доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются: организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения; предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; транспортной доступностью медицинских организаций для всех групп населения, в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится организация оказания населению субъекта Российской Федерации, среди прочих видов медицинских услуг, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи (пункт 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ).
При этом в силу пункта 12 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи относится к вопросам местного значения муниципального района.
Аналогичное положение закреплено и в пункте 15 части 1 статьи 4 Устава Междуреченского муниципального района Вологодской области, принятого решением Представительного Собрания Междуреченского муниципального района от 30.11.2017 № 66.
Однако, таких условий административным ответчиком для жителей пос.Шиченга в период межсезонья (март-апрель, октябрь-ноябрь) не создано, в результате чего жители указанного населенного пункта в данный период времени лишены гарантированного им Конституцией Российской Федерации права на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Условия для оказания скорой и скорой специализированной медицинской помощи жителям пос.Шиченга администрацией Междуреченского муниципального района созданы лишь в период навигации – по реке, а в зимний период – по зимнику. В пос.Шиченга также имеется фельдшерско-акушерский пункт, временно не работающий из-за отсутствия специалиста.
Между тем, отсутствие реального и урегулированного механизма по эвакуации в период межсезонья жителей пос.Шиченга, жизнь и здоровье которых подвергнуты опасности, в медицинские учреждения для оказания им скорой (скорой специализированной) медицинской помощи, равно, как и по доставлению специалистов скорой (скорой специализированной) медицинской помощи в указанный населенный пункт для непосредственного оказания им такой помощи, может привести к катастрофическим последствиям.
Как следует из информации, представленной в суд апелляционной инстанции административным истцом, в качестве одного из возможных (наименее затратных) вариантов разрешения проблемы, может быть приобретение в собственность района судна на воздушной подушке, стоимость которого, согласно приложенным расчетам, составляет около четырех миллионов рублей.
Другим вариантом, может быть заключение администрацией района соответствующих договоров с санитарной авиацией, МЧС и иными специализированными службами.
В любом случае, выбор конкретного способа реализации вышеназванной обязанности остается за администрацией муниципального района.
С учетом изложенного, решение суда в указанной части не может быть признано законным и подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленных требований.
Судебная коллегия полагает необходимым установить срок для исполнения решения суда – до 01 октября 2018 года.
Руководствуясь статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Междуреченского районного суда Вологодской области от 10.01.2018 отменить в части отказа в удовлетворении исковых требований прокурора Междуреченского района о возложении на администрации Междуреченского муниципального района обязанности по созданию условий для оказания скорой и скорой специализированной медицинской помощи выездными бригадами скорой медицинской помощи гражданам, проживающим и пребывающим в поселке Шиченга Междуреченского района Вологодской области в период межсезонья (март-апрель, октябрь-ноябрь).
Принять в указанной части новое решение об удовлетворении названных требований.
Установить срок исполнения решения суда до 01 октября 2018 года.
В остальной части решение Междуреченского районного суда Вологодской области от 10.01.2018 оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры Междуреченского района – без удовлетворения.
Председательствующий: О.В. Жидкова
Судьи: А.А. Коничева
Е.Г. Татарникова
