Судья Олейников А.В. дело № 33а – 2597/2017
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
16 февраля 2017 года г. Волгоград
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Сергеева С.С.
судей Балашовой И.Б., Антропова Е.А.,
при секретаре Т.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску индивидуального предпринимателя Ковалевой С.В. к администрации Волгограда о признании недействующим в части подпункта 1.6.2 пункта 1 постановления администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 «О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 г. №2811 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы»
по апелляционной жалобе и дополнительной апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Ковалевой С.В.
на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 30 ноября 2016 года, которым постановлено:
в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя Ковалевой С.В. к администрации Волгограда о признании недействующим в части подпункта 1.6.2 пункта 1 постановления администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 «О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 г. №2811 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы» – отказать.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Индивидуальный предприниматель Ковалева С.В. (далее – ИП Ковалева С.В.) обратилась в суд с иском, указывая на то, что постановлением администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 внесены изменения в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 года №2811«Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы». Текст постановления опубликован в газете «Городские вести. Царицын-Сталинград-Волгоград» от 06 августа 2016 года №82. Подпунктом 1.6.2 п. 1 названного постановления из ранее действующей схемы исключена строка 76 (место 1.83 в схеме), то есть место размещения принадлежащего ей нестационарного торгового объекта по <адрес> Тем самым нарушены её права и законные интересы, исключена возможность исполнения решения Арбитражного суда Волгоградской области от 28 апреля 2016 года по делу №А12-930/2016 о возложении на администрацию Дзержинского района Волгограда обязанности заключить с ней договор на размещение нестационарного торгового объекта по указанному адресу.
Считала, что в оспариваемой части постановление администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 не соответствует ч.1 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, п.6 ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», п. 2.1 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, утвержденного приказом комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04 февраля 2016 года № 14-ОД.
Сославшись на указанные обстоятельства, просила признать недействующим подпункт 1.6.2 п. 1 постановления администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 «О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 г. №2811 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы».
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционной жалобе ИП Ковалева С.Б. оспаривает законность и обоснованность постановленного судом решения и просит его отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.
Выслушав представителя ИП Ковалевой С.В – Асланян Л.Г., поддержавшую доводы жалоб, возражения на них представителей администрации Волгограда Маврина В.П., администрации Дзержинского района Волгограда Пчелина А.И., департамента экономического развития администрации Волгограда Мирину Н.В., проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. 308 КАС РФ в полном объеме, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не усмотрела.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением администрации Волгограда от 01 октября 2012 года № 2811 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы, которой (в редакции постановления администрации Волгограда от 26 июня 2015 года № 888) под порядковым номером 76, номер места на графической схеме объекта 1.83, предусматривалось размещение киоска на территории Дзержинского района Волгограда по пр-кту им. Маршала Советского Союза Г.К. Жукова (пересечение с ул. им. Землячки) (учетный номер объекта 3-0-83) на земельном участке, права на который не разграничены, площадью 15 кв.м.
Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 28 апреля 2016 года по делу №А12-930/2016, вступившим в законную силу 15 июля 2016 года, признан незаконным отказ администрации Дзержинского района Волгограда от 22 декабря 2015 года №01021-Ж/2908-15 в заключении договора с ИП Геворкян Ц.В. (в настоящее время ИП Ковалева С.В.) (ИНН 613205687706) на размещение нестационарного объекта торговли по адресу: <адрес> по направлению в центр города. В порядке восстановления нарушенного права на администрацию Дзержинского района Волгограда возложена обязанность в течение семи рабочих дней с момента вступления судебного акта в законную силу заключить с ИП Ковалевой С.В. (ОГРНИП 308613211500036, ИНН 613205687706) договор на размещение нестационарного торгового объекта по <адрес> около остановки троллейбуса № <...> «ул. им. Землячки» по направлению в центр города в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы, утвержденной постановлением администрации Волгограда от 01 октября 2012 года №2811.
04 августа 2016 года администрацией Волгограда принято постановление №1225 «О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 года № 2811 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы», в котором пунктом 1.6.2 в разделе «Дзержинский район» исключена, в числе прочих, строка 76, предусматривавшая размещение киоска по пр-кту им. Маршала Советского Союза Г.К. Жукова (пересечение с ул. им. Землячки) (учетный номер объекта 3-0-83).
Оспаривая положения нормативного правового акта, административный истец ссылалась на то, что в оспариваемой части постановление администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 не соответствует ч.1 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, п.6 ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», п. 2.1 Порядка разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, утвержденного приказом Комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04 февраля 2016 года № 14-ОД, исключена возможность исполнения решения Арбитражного суда Волгоградской области от 28 апреля 2016 года по делу №А12-930/2016 о возложении на администрацию Дзержинского района Волгограда обязанности заключить с ней договор на размещение нестационарного торгового объекта по указанному адресу, чем нарушены ее права и законные интересы.
Отказывая индивидуальному предпринимателю Ковалевой С.В. в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что постановление администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 «О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 года №2811 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы» принято в пределах компетенции названного органа местного самоуправления, с соблюдением установленного порядка, оспариваемое положение не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу, и прав ИП Ковалевой С.В. не нарушает.
Судебная коллегия нашла указанный вывод суда законным и обоснованным в связи со следующим.
Согласно ч.1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствие с п. 2 ч.2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В соответствии с п.1 ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 381- ФЗ).
Как правильно указано судом первой инстанции, приведенная норма Земельного кодекса Российской Федерации не определяет какие-либо условия принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения об утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов, закрепляет лишь общее положение о размещении нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с утвержденной схемой и отсылает к иным нормам законодательства о государственном регулировании торговой деятельности, то есть не устанавливает иного правового регулирования общественных отношений, отличного от постановления администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225.
В силу ч. 6 ст. 10 Закона № 381-ФЗ, утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.
Исходя из правовой позиции, приведенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», данное положение направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.
Таким образом, сами по себе требования ч. 6 ст. 10 Закона №381-ФЗ не препятствуют принятию уполномоченным органом местного самоуправления решения об исключении из ранее утвержденной схемы мест размещения нестационарных торговых объектов, но предполагают учет, как частных интересов субъекта предпринимательской деятельности, так и публичных интересов муниципального образования.
Согласно ст. 10 Закона № 381- ФЗ, размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (ч.1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч.2).
Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, утвержден приказом Комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04 февраля 2016 года №14-ОД (далее-Порядок ).
Согласно п. 2.1. Порядка, схема является единой для муниципального района, городского округа и утверждается на период до пяти лет. Срок, на который утверждается схема, устанавливается нормативным правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.
В приведенной норме также не установлено каких-либо условий принятия уполномоченным органом местного самоуправления решения об утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов, полностью воспроизводятся положения, установленные ч. 6 ст. 10 Закона №381-ФЗ.
Согласно п. 2.4 названного Порядка, разработка схемы осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления или его структурным подразделением с учетом предложений органов государственной власти, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и граждан (далее – Порядок).
Для организации работы по разработке схемы или внесению в нее изменений уполномоченный орган местного самоуправления создает межведомственную комиссию (далее - комиссия). Состав и порядок деятельности комиссии устанавливается нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Внесение изменений в схему, в случае включения или исключения из нее мест размещения нестационарных торговых объектов, изменения вида нестационарных торговых объектов, видов деятельности (специализации) нестационарных торговых объектов, площади места размещения нестационарных торговых объектов осуществляется в порядке, установленном разделом 2 настоящего Порядка, с особенностями, установленными настоящим разделом Порядка.
Как указано в п. 3.2. Порядка, исключение места размещения нестационарного торгового объекта из схемы допускается в следующих случаях:
а) если место размещения нестационарного торгового объекта не востребовано хозяйствующими субъектами в течение 1 года после включения в схему;
б) принятия решения об изъятии земельного участка, на котором предусмотрено место размещения нестационарного торгового объекта, для государственных или муниципальных нужд;
в) если место размещения нестационарного торгового объекта не соответствует требованиям действующего законодательства.
По правилам п. 3.3. Порядка, внесение изменений в схему в части исключения места размещения нестационарного торгового объекта в случаях, предусмотренных подпунктами "б" и "в" пункта 3.2 настоящего Порядка, осуществляется с предоставлением хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность в данном месте, другого места (далее - компенсационное место) в порядке, установленном уполномоченным органом местного самоуправления.
Как указано в п. 3.6. Порядка, с заявлением об исключении места размещения нестационарного торгового объекта из схемы в случае, предусмотренном подпунктом "в" пункта 3.2 настоящего Порядка, могут обращаться органы государственной власти, органы местного самоуправления, хозяйствующие субъекты и граждане.
На основании решения комиссии об исключении места размещения нестационарного торгового объекта из схемы уполномоченный орган: в случае если место размещения нестационарного торгового объекта используется (предоставлено), в течение 10 рабочих дней со дня завершения процедур, связанных с предоставлением хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность в данном месте, компенсационного места, вносит изменения в схему в части исключения места размещения нестационарного торгового объекта и в течение 2 рабочих дней направляет копию правового акта заявителю.
Как установлено судом и подтверждается материалами дела, постановление администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 «О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 года № 2811 «Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012-2016 годы» принято на основании решения межведомственной комиссии по формированию схемы нестационарных торговых объектов на территории Волгограда, в составе, утвержденном постановлением администрации Волгограда от 29 июня 2016 года № 974, которой рассмотрены предложения администрации Дзержинского района Волгограда по исключению отдельных мест размещения нестационарных торговых объектов, в том числе 82 мест, не соответствующих требованиям действующего законодательства и справке о результатах обследования места размещения нестационарного торгового объекта от 30 марта 2016 года, в соответствии с которой, размещение спорного нестационарного объекта не соответствует п.2.6.3. решения Волгоградской городской Думы от 05 декабря 2014 года № 22/700 «Положение об использовании территории общего пользования городского округа город - герой Волгоград», в соответствии с которым при использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, должно обеспечиваться сохранение имеющихся на земельном участке зеленых насаждений и уход за ними.
Таким образом, в рассматриваемом случае исключение ранее определенного места размещения нестационарного торгового объекта обусловлено его несоответствием требованиям действующим правовым актам.
Как установлено судом, при исключении из схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы в разделе «Дзержинский район» строки 76 (номер места на графической схеме 1.83), администрацией Волгограда учтено предоставление ИП Ковалевой С.В. компенсационного места, предусмотренного строкой 815 (номер места на графической схеме 1.1020) на основании договора №ДЗР/2016-190 на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда, заключенного 04 августа 2016 года между администрацией Дзержинского района Волгограда и ИП Ковалевой С.В.
Тем самым, органом местного самоуправления обеспечено соблюдение баланса частных и публичных интересов, что свидетельствует об отсутствии противоречия постановления администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 в оспариваемой части имеющей большую юридическую силу норме ч.6 ст. 10 Закона от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ и п. 2.1 Порядка.
В силу положений ст. 11 ГК РФ и ст. 213 КАС РФ, обращаясь в суд с требованиями о признании недействующим нормативного акта, административный истец должен доказать, что его права или законные интересы были нарушены. При этом, нарушения прав должны носить реальный, а не мнимый характер.
Письменными доказательствами по делу подтверждается предоставление администрацией Дзержинского района Волгограда ИП Ковалевой С.В. компенсационного места (договор от 04 августа 2016 года №ДЗР/2016-190).
Помимо этого, во исполнение решения Арбитражного суда Волгоградской области по делу №А12-930/2016, 10 ноября 2016 года между администрацией Дзержинского района Волгограда и ИП Ковалевой С.В. заключен договор №ДЗР/2016-190 на размещение нестационарного торгового объекта на территории Волгограда, по условиям которого административному истцу предоставлено право на размещение нестационарного торгового объекта: киоск, площадью 15,0 кв.м., продовольственные или непродовольственные товары, расположенный по <адрес>, около остановки троллейбуса № <...> «ул. им. Землячки» по направлению в центр города сроком действия до 10 марта 2017 года. Установление такого срока обусловлено тем сроком действия Схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда, установленным постановлением администрации Волгограда от 29 ноября 2011 года № 1801 «О продлении срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на территории Волгограда на 2012 -2016 годы, утвержденной постановлением администрации Волгограда ль 01 октября 2012 года № 2811» до 01 марта 2017 года.
Таким образом, в рамках настоящего спора ИП Ковалева С.В. никак не доказала нарушение своих прав постановлением администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225.
Поскольку оспариваемое административным истцом постановление администрации Волгограда от 04 августа 2016 года №1225 «О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 октября 2012 г. №2811 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы» не противоречит требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, принято надлежащим органом и в пределах наделённой компетенции, прав административного истца не нарушает, у суда отсутствовали основания для удовлетворения иска ИП Ковалевой С.В.
Судебная коллегия считает, что при разрешении указанных выше требований суд правильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановил по делу законное и обоснованное решение.
Доводы апелляционной жалобы ИП Ковалевой С.В. о том, что ей не предоставлялось компенсационное место взамен исключенного оспариваемым постановлением, не состоятельны к отмене решения суда, поскольку опровергаются вышеуказанным договором от 04 августа 2016 года №ДЗР/2016-190. То обстоятельство, что предоставление данного места носит именно компенсационный характер подтверждается заключением договора без проведения торгов, что административным истцом не оспаривалось, пояснительной запиской администрации Дзержинского района Волгограда от 12 июля 2016 года №01-21/6734-16, а также включением этого места в схему размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2012 - 2016 годы именно в качестве компенсационного.
В апелляционной жалобе административный истец указывает на не соответствие оспариваемого нормативно-правового акта постановлению Главы администрации Волгоградской области от 10 мая 2011 года № 449 «Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Волгоградской области, городских округов и муниципальных районов Волгоградской области», однако в силу п.1 указанного постановления нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждены на срок до 31 декабря 2013 года, что делает указанные доводы не состоятельными.
Доводы жалобы Ковалевой С.В. о том, что решением Арбитражного суда Волгоградской области от 15 февраля 2017 года по делу А12-72140\216 ей было отказано в признании незаконным решения межведомственной комиссии по формированию схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда об исключении из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда места в схеме номер 1.83, выраженное в протоколе № 1-2016 заседания межведомственной комиссии по формированию схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда от 02 августа 2016 года, при этом судом было установлено, что межведомственная комиссия не принимала решение об исключении мест под номером 1.83 из схемы, что и послужило основанием к отказу в удовлетворении заявленных требований, не могут быть приняты к отмене решения суда, поскольку преюдициального значения для разрешения настоящего спора вышеуказанное решение Арбитражного суда не имеет.
Иные доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены обжалуемого решения, повторяют правовую позицию административного истца, выраженную им в суде первой инстанции, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, им дана надлежащая правовая оценка, подробно мотивированная в решении суда. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены обжалуемого решения не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 308-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Центрального районного суда г. Волгограда от 30 ноября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Ковалевой С.В. – без изменения.
Председательствующий:
Судьи:
