34RS0003-01-2020-003137-09 дело 2а-234/2020
Судья – Самсонова М.В. дело № 33а-8051/2020
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
06 августа 2020 года г. Волгоград
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Балашовой И.Б.
судей Тертышной В.В., Антропова Е.А.,
при ведении протокола помощником судьи Тороповой Т.Б.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Кировского района г.Волгограда в защиту неопределенного круга лиц к администрации Волгограда о признании незаконным бездействия, возложении обязанности
по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора Хахамовой О.Ю.
на решение Кировского районного суда г. Волгограда от 18 мая 2020 года, которым постановлено:
в удовлетворении административного искового заявления Прокурора Кировского района г. Волгограда в защиту неопределенного круга лиц к администрации Волгограда о признании незаконным бездействия, возложении обязанности, отказать.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Прокурор Кировского района г. Волгограда обратился в суд в административным иском, указывая, что в рамках проведенной на территории Кировского района проверки соблюдения законодательства об автомобильных дорогах, дорожной деятельности, а также благоустройства, было установлено, что в декабре 2015 года завершено строительство физкультурно-оздоровительного комплекса с универсальным строительным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес> Волгограда, объект введен в эксплуатацию. По информации департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда в составе проектной документации строительство подъездной дороги к Комплексу не предусматривалось. Проектирование объекта осуществлялось в границах предоставленного земельного участка. В техническом задании на проектирование предусмотрен асфальтовый объезд вокруг здания и подъезд к зданию в границах участка. Проектная документация на вышеуказанный объект получила положительное заключение государственной экспертизы от 5 октября 2009 г. № <...> Для проведения государственной экспертизы проектной документации по данному объекту между ГАУ ВО «Облгосэкспертиза» и МБУ «Мегаполис» заключён контракт от 19 сентября 2017 года № 198-17, по условиям которого последнее обязалось в течение 5 дней с даты заключения соглашения перечислить исполнителю денежные средства в размере 30% (132,8 тыс. руб.). Согласно информации МБУ «Мегаполис» был уточнён прогноз кассовых выплат из бюджета Волгограда за 2017 год, в связи с чем оплата расходов в рамках вышеуказанного контракта не произведена, контракт расторгнут 1 ноября 2018 года. Постановлением администрации Волгограда от 29 января 2016 года № 106 «О предоставлении из бюджета Волгограда субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности Волгограда» утверждён перечень объектов муниципальной собственности Волгограда, в отношении которых принято решение о предоставлении из бюджета Волгограда субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности Волгограда.
В указанный перечень включён объект «Строительство автомобильной дороги физкультурно-оздоровительного комплекса с универсальным спортивным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес> (в границах <адрес>) в Кировском районе Волгограда». Однако постановлением администрации Волгограда от 14 марта 2018 года №285 в вышеуказанный правовой акт внесены изменения, в связи с чем МБУ «Мегаполис» предписано передать МУ «Комдорстрой» проектно-сметную документацию на объект «Строительство автомобильной дороги физкультурно-оздоровительного комплекса с универсальным спортивным залом и двумя плавательными бассейнами по ул. Молодежной (в границах от <адрес>) в Кировском районе в Волгограда» после принятия решения о предоставлении из бюджета Волгограда средств на его строительство.
По информации департамента градостроительства и архитектуры г.Волгограда решением Волгоградской городской Думы от 22 декабря 2017 года № <...> «О бюджете Волгограда на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» бюджетные ассигнования для предоставления МБУ «Мегаполис» субсидии на осуществление капитальных вложений на данный объект в 2019 году не предусмотрены.
До настоящего времени подъезд к ФОКу осуществляется <адрес>, протяженностью 391,0 м, дорожное покрытие — грунт, являющейся улицей и дорогой местного значения (группа В), в соответствии с Перечнем автомобильных дорог общего пользования местного значения Волгограда (утверждён постановлением главы Волгограда от 16 октября 2008 года № 2143).
Проверка прокуратуры района, проведённая с представителями ГИБДД, показала, что имеющаяся дорога не соответствует требованиям ГОСТ Р50597-2017 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Отсутствуют элементы обустройства дорог (стоянка транспортных средств), стационарное освещение, тротуары (пешеходные дорожки), что создаёт угрозу безопасности организации дорожного движения неопределённого круга лиц, в том числе несовершеннолетних, посещающих спортивный комплекс.
Организация благоустройства территории городского округа, включая освещение улиц, отнесена к вопросам местного значения городского округа. Между тем, административным ответчиком не приняты меры по устранению указанных дефектов и нарушений.
Ненадлежащее состояние существующей автомобильной дороги по ул. Молодежная, отсутствие элементов обустройства дорог создают угрозу безопасности организации дорожного движения неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних, посещающих спортивный комплекс.
Сославшись на указанные обстоятельства, прокурор просил признать незаконным бездействие администрации Волгограда по непринятию мер к организации строительства автомобильной дороги к физкультурно-оздоровительному комплексу с универсальным строительным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес> (в границах <адрес> Волгограда, а также по оборудованию дороги стационарным освещением, стоянкой для транспортных средств.
Обязать администрацию Волгограда в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать строительство автомобильной дороги к физкультурно-оздоровительному комплексу с универсальным строительным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес>, а также по оборудованию дороги стационарным освещением, стоянкой для транспортных средств.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционном представлении прокурор оспаривает законность и обоснованность постановленного судом решения, просит его отменить, вынести новое решение об удовлетворении требований прокурора. В обоснование апелляционного представления приводит доводы, изложенные в административном иске.
Выслушав прокурора отдела прокуратуры Волгоградской области Бережного А.И., поддержавшего доводы апелляционного представления жалобы, возражения на них представителя администрации Волгограда Заставной А.Е. и представителя департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда Никитиной В.А., исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно статье 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований.
В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции, в декабре 2015 года завершено строительство физкультурно-оздоровительного комплекса с универсальным строительным залом и двумя плавательными бассейнами по ул. Молодежной в Кировском районе Волгограда, объект введён в эксплуатацию.
По информации департамента по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда в составе проектной документации к объекту физкультурно-оздоровительный комплекс с универсальным строительным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес> строительство подъездной дороги к Комплексу не предусматривалось. Проектирование объекта осуществлялось в границах предоставленного земельного участка. В техническом задании на проектирование предусмотрен асфальтовый объезд вокруг здания и подъезд к зданию в границах участка. Проектная документация на вышеуказанный объект получила положительное заключение государственной экспертизы от 5 октября 2009 г. № <...>
Постановлением администрации Волгограда от 29 января 2016 года № 106 «О предоставлении из бюджета Волгограда субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности Волгограда» был утверждён перечень объектов муниципальной собственности Волгограда, в отношении которых принято решение о предоставлении из бюджета Волгограда субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности Волгограда». В указанный перечень включён объект «Строительство автомобильной дороги физкультурно-оздоровительного комплекса с универсальным спортивным залом и двумя плавательными бассейнами по <адрес>
Пунктом 2.1 Постановления определено, что главным распорядителем бюджетных средств на предоставление субсидий на разработку проектной документации на (строительство) объектов капитального строительства муниципальной собственности Волгограда согласно пункту 1 настоящего постановления является департамент по строительству и архитектуре администрации Волгограда.
Пунктом 3 Постановления установлено, что МБУ «Мегаполис» является получателем субсидий на разработку проектной документации на реконструкцию (строительство) объектов капитального строительства муниципальной собственности Волгограда.
Для проведения государственной экспертизы проектной документации по спорному объекту между ГАУ ВО «Облгосэкспертиза» и МБУ «Мегаполис» заключён контракт от 19 сентября 2017 года № <...>, по условиям которого последнее обязалось в течение 5 дней с даты заключения соглашения перечислить исполнителю денежные средства в размере 30% (132,8 тыс. руб.).
Согласно информации МБУ «Мегаполис» был уточнён прогноз кассовых выплат из бюджета Волгограда за 2017 год, в связи с чем оплата расходов в рамках вышеуказанного контракта не произведена, контракт расторгнут 1 ноября 2018 года.
Постановлением администрации Волгограда от 14 марта 2018 года № <...> в постановление администрации Волгограда от 29 января 2016 года № 106 внесены изменения, в связи с чем МБУ «Мегаполис» предписано передать МУ «Комдорстрой» проектно-сметную документацию на объект «Строительство автомобильной дороги физкультурно-оздоровительного комплекса с универсальным спортивным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес> после принятия решения о предоставлении из бюджета Волгограда средств на его строительство.
До настоящего времени подъезд к ФОКу осуществляется по ул. Молодежная, протяженностью 391,0 м, дорожное покрытие — грунт, являющейся улицей и дорогой местного значения (группа В), в соответствии с Перечнем автомобильных дорог общего пользования местного значения Волгограда (утверждён постановлением главы Волгограда от 16 октября 2008 года № 2143), вышеназванная дорога имеет покрытие грунт.
Разрешая заявленные прокурором исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что правовые основания для признания незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер к организации строительства автомобильной дороги к физкультурно-оздоровительному комплексу с универсальным строительным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес> и возложении обязанности по строительству автомобильной дороги к МАУ «ФОК «Молодежный» в настоящее время отсутствуют. Исходил из того, что решение вопроса о выделении денежных средств из бюджета Волгограда на строительство автомобильной дороги напрямую зависит от решения Волгоградской городской Думы об утверждении бюджета Волгограда, принятие которого в соответствии с Уставом городского округа город-герой Волгоград, относится к исключительной компетенции Волгоградской городской Думы. Между тем, решение вопроса о финансировании строительства линейного объекта к МАУ «ФОК «Молодежный» до настоящего времени Волгоградской городской Думой не принято. Возложение на органы местного самоуправления обязанности по осуществлению дорожной деятельности в отношении строительства дороги, лишь по тому основанию, что существующая автомобильная дорога <адрес>, по которой осуществляется подъезд к ФОКу имеет ненадлежащее состояние не возможно, поскольку с момента утверждения экспертизы по линейному объекту прошло более 2 лет, данное заключение не является актуальным и не может применяться для строительства автомобильной дороги. На сегодняшний день срок актуальности инженерных изысканий, сроки действия полученных технических условий, иных исходных данных, прайс-листов истекли. Для формирования комплекта исходной, проектной, сметной документации, вновь проведённых инженерных изысканий и направления ее в ГАУ ВО «Облгосэкспертиза» на государственную экспертизу в 2020 году <адрес> необходимо получить актуальные (обновлённые): техническое задание на проектирование; результаты инженерных изысканий; технические условия; отчёт об оценке рыночной стоимости земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства, полностью или частично расположенных в границах проектирования по объекту, откорректированную проектную, сметную документацию, что делает невозможным принятие срочных мер (6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу) к организации строительства автомобильной дороги к физкультурно-оздоровительному комплексу с универсальным строительным залом и двумя плавательными бассейнами <адрес>.
Судебная коллегия с решением суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска соглашается по следующим основаниям.
Согласно пункту 6 статьи 3 Федерального закона Федеральный закон от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ (ред. от 05 декабря 2017 года) "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ) дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
В силу частей 2, 3 статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.
В соответствии с частью 9 статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского и сельского поселений являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского поселения может утверждаться органом местного самоуправления городского поселения.
На основании статьи 13 указанного Федерального закона, к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения; утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.
По смыслу пункта 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), к вопросам местного значения городского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
Положениями статьи 34 Федерального закона № 257-ФЗ предусмотрено, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях (часть 1).
Частью 1 статьи 52 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Согласно статье 53 Федерального закона № 131-ФЗ формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В силу части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
В соответствии с частью 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
На основании части 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации, составление проекта бюджета основывается на:
положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;
основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (основных направлениях бюджетной и налоговой политики субъектов Российской Федерации, основных направлениях бюджетной и налоговой политики муниципальных образований);
прогнозе социально-экономического развития;
бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;
государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ).
По информации департамента градостроительства и архитектуры администрации г.Волгограда решением Волгоградской городской Думы от 22 декабря 2017 года № 63/1863 «О бюджете Волгограда на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» бюджетные ассигнования для предоставления МБУ «Мегаполис» субсидии на осуществление капитальных вложений на по строительству автомобильной дороги к МАУ «ФОК «Молодежный» не предусмотрены.
Доказательств обратного административным истцом не представлено.
Таким образом, возложение на администрацию Волгограда обязанности по организации строительства автомобильной дороги к физкультурно-оздоровительному комплексу в Кировском районе Волгограда, а также по оборудованию дороги стационарным освещением, стоянкой для транспортных средств будет являться вмешательством в деятельность и компетенцию органа местного самоуправления, что противоречит принципиальным положениям части 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которым местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В силу пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
По смыслу приведенной нормы, обязанность совершения определенных действий на орган местного самоуправления может быть возложена судом только в случаях, предусмотренных законом.
Обязанность органа местного самоуправления организовать строительство автомобильной дороги, в том объеме, в котором заявил прокурор, ни приведенными выше нормами права, ни приведенными в исковом заявлении прокурора нормативными актами (Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения, статья 3 и часть 1 статьи 21) не предусмотрена.
Поскольку в ходе рассмотрения дела не установлено совокупности обстоятельств, необходимых для удовлетворения административного иска прокурора, а именно несоответствия оспариваемого бездействия административного ответчика закону и нарушения в результате этого бездействия прав неопределенного круга лиц, судебная коллегия приходит к выводу о том, что обжалуемое решение является правильным и оснований для его отмены не усматривает.
Доводов, свидетельствующих о незаконности решения суда, апелляционное представление не содержит. Его содержание по существу повторяет позицию прокурора в суде первой инстанции, содержит иную, ошибочную трактовку существа спорных правоотношений и норм материального права их регулирующих, что основанием для отмены решения суда явиться не может.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 308-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Кировского районного суда г.Волгограда от 18 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционное представление участвующего в деле прокурора Хахамовой О.Ю.- без удовлетворения.
Председательствующий судья
Судьи:
