Судья Олейников А.В. Дело № 33-6156/2015
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
4 июня 2015 года г. Волгоград
Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:
председательствующего судьи Андреева А.А.,
судей Балашовой И.Б., Тертышной В.В.,
при секретаре Т.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Волгограда в защиту прав неопределённого круга лиц, муниципального образования город-герой Волгограда об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014 года №23/704 «О признании утратившим силу решения Волгоградской городской Думы от 2 июля 2014 года №14/430 «О приостановлении действия решения Волгоградской городской Думы от 18 июня 2008 года №5/168 «О гарантиях и компенсациях депутату Волгоградской городской Думы, осуществляющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе» (в редакции на 30 января 2013 года)», возложении обязанности отменить решение
по апелляционному представлению участвующего в деле прокурора Деревянченко С.В.
на решение Центрального районного суда г. Волгограда от 19 марта 2015 года, которым постановлено:
В удовлетворении заявления прокурора Волгограда в защиту прав неопределенного круга лиц, муниципального образования город-герой Волгограда об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014 года № 23/704 «О признании утратившим силу решения Волгоградской городской Думы от 2 июля 2014 года №14/430 «О приостановлении действия решения Волгоградской городской Думы от 18 июня 2008 года №5/168 «О гарантиях и компенсациях депутату Волгоградской городской Думы, осуществляющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе» (в редакции на 30 января 2013 года)», возложении обязанности отменить решение - отказать.
Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Прокурор Волгограда обратился в суд в порядке главы 25 ГПК РФ с заявлением об оспаривании решения Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014 года № 23/704 «О признании утратившим силу решения Волгоградской городской Думы от 2 июля 2014 года №14/430 «О приостановлении действия решения Волгоградской городской Думы от 18 июня 2008 года №5/168 «О гарантиях и компенсациях депутату Волгоградской городской Думы, осуществляющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе» (в редакции на 30 января 2013 года)», указав, что оспариваемым муниципальным правовым актом возобновлена ежемесячная денежная выплата из бюджета города Волгограда депутатам представительного органа местного самоуправления.
Считал принятое Волгоградской городской Думой 18 декабря 2014 года решение противоречащим действующим нормативным актам, в частности положениям Закона Волгоградской области от 2 декабря 2008 года № 1791-ОД, предусматривающим гарантии осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Волгоградской области. К таким гарантиям относятся: беспрепятственное осуществление полномочий, в том чсиле участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления, обеспечение всеми необходимыми материалами (ст.3), работа с избирателями: предоставление помещений, в необходимых случаях транспортных средств (ст.6). Указывает, что данный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Кроме того, депутатам, замещающим должность на постоянной основе, помимо гарантий обеспечения условий работы за счет средств местного бюджета предоставляется право на своевременное и в полном объеме получение денежного вознаграждения (ст. 1). Поскольку федеральное и региональное законодательство не предусматривает депутатам Волгоградской городской Думы, замещающим должность на непостоянной основе, таких гарантий как получение дополнительной ежемесячной выплаты в заранее установленном размере независимо от фактически произведенных расходов в текущем месяце, в том числе и при сохранении среднего заработка по основному месту работы, представительный орган местного самоуправления принял ненормативный правовой акт, противоречащий законодательству, имеющему большую юридическую силу.
В ст. 12 Закона № 1791-ОД предусмотрено, что финансирование расходов на обеспечение гарантий депутату, выборному должностному лицу местного самоуправления не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из областного бюджета. Муниципальное образование городской округ город-герой Волгоград является дотационным, на протяжении длительного времени местный бюджет принимается с дефицитом, в связи с чем на него распространяются указанные ограничения. Исходя из принципа сбалансированности бюджета, предусмотренного ст. 33 БК РФ, объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. В этой связи реализация органом местного самоуправления своих полномочий зависит от уровня доходов бюджета данного муниципального образования, то есть орган местного самоуправления, устанавливая компенсационные выплаты депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение и возможности его бюджета, руководствоваться при решении вопроса об установлении дополнительных гарантий лицам, занимающим выборную должность, и их размере положениями бюджетного законодательства Российской Федерации. Вместе с тем, в связи с недостаточностью финансового обеспечения расходных обязательств Волгограда по решению вопросов местного значения решением Волгоградской городской Думы от 5 декабря 2014 года №22/685 с 1 января 2015 года приостановлено действие и отменены отдельные муниципальные правовые акты, регламентирующие оказание социальной поддержки отдельным категориям граждан. При этом решением Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014 года № 23/702 «О бюджете Волгограда на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в текущем финансовом году расходы бюджета на представительный орган местного самоуправления составляют 208,4 млн. руб., из них на выплату компенсаций - 15,4 млн. руб. Таким образом, в рамках дефицита бюджета, недостаточности финансирования социальных, образовательных, жилищных программ на территории Волгограда, возможность получения депутатом, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, ежемесячной компенсационной выплаты противоречит требованиям федерального и регионального законодательства и соизмерима с выпадающими расходами.
Прокурор полагал, что оспариваемое решение представительного органа местного самоуправления принято вопреки интересам муниципального образования, ущемляет права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе социально незащищенных граждан.
Сославшись на указанные обстоятельства, просил признать незаконным решение Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014 года №2 3/704 «О признании утратившим силу решения Волгоградской городской Думы от 2июля 2014 года №14/430 «О приостановлении действия решения Волгоградской городской Думы от 18 июня 2008 года № 5/168 «О гарантиях и компенсациях депутату Волгоградской городской Думы, осуществляющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе (в редакции на 30января 2013 года)». Обязать Волгоградскую городскую Думу устранить в полном объеме допущенные нарушения закона путем отмены решения от 18 декабря 2014 года № 23/704.
Судом постановлено указанное выше решение.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, прокурор обратился с апелляционным представлением, в котором просит решение суда отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления. В обоснование указано на нарушение и неправильное применение судом норм материального права, неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.
Выслушав заместителя прокурора Волгограда Деревянченко С.В., поддержавшего доводы апелляционного представления, представителя Волгоградской городской Думы Копытина Э.М., возражавшего против его удовлетворения, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствие статьей 327.1 ГПК РФ в пределах доводов, изложенных в апелляционном представлении, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия оснований для отмены решения не усматривает.
По данному гражданскому делу оспаривается решение Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014 года № 23/704 «О признании утратившим силу решения Волгоградской городской Думы от 2 июля 2014 года № 14\430 «О приостановлении действия решения Волгоградской городской Думы от 18 июня 2008 года № 5\168 «О гарантиях и компенсациях депутату Волгоградской городской Думы, осуществляющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе» (в редакции на 30 января 2013 года.
Требование прокурором заявлены в порядке ст. 254 ГПК РФ, в таком порядке рассмотрены судом первой инстанции.
Между тем, оспариваемое прокурором решение представительного органа от 18 декабря 2014 года является нормативным правовым актом, и дело подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 24 ГПК РФ.
Такой вывод судебной коллегии основан на правовой позиции, выраженной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". В пункте 9 названного постановления указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Вышеназванное решение перечисленным признакам соответствует, поскольку направлено на урегулирование общественных отношений, рассчитано на неоднократное применение, затрагивает права, свободы и законные интересы граждан.
Согласно пункту 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 года № 48, в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Исходя из положений статьи 13 ГК РФ нормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону и иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.
Согласно части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
На основании части 1 и 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления (часть 1); установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2).
Как следует из материалов дела и установлено судом, решением Волгоградской городской Думы от 18 июня 2008 года №5/168 «О гарантиях и компенсациях депутату Волгоградской городской Думы, осуществляющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе» установлена ежемесячная компенсационная выплата, связанная с осуществлением депутатских полномочий депутатом Волгоградской городской Думы, осуществляющим свои полномочия (мандат) на непостоянной основе в размере 62 000 руб.
Впоследствии, решением от 2 июля 2014 года № 14/430 Волгоградской городской Думой приостановлено действие решения от 18 июня 2008 года № 5/168 «О гарантиях и компенсациях депутату Волгоградской городской Думы, осуществляющему свои полномочия (мандат) на непостоянной основе» (в редакции на 30 января 2013 года).
Решением Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014 года № 23/704 решение от 2 июля 2014 года №14/430 признано утратившим силу с 1 января 2015 года.
Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое прокурором решение принято уполномоченным органом местного самоуправления, без нарушения установленного нормативными актами порядка, соответствует требованиям закона и прав неопределенного круга лиц либо муниципального образования город-герой Волгоград не нарушает.
С данным выводом судебная коллегия согласна, поскольку он основан на законе и установленных обстоятельств дела.
Анализируя положения ст.ст. 35, 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 7, 23, 24, 26 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 года № 20/362, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое прокурором решение принято Волгоградской городской Думой в пределах компетенции. Указанное обстоятельство прокурором не оспаривалось, соответствующих доводов апелляционное представление не содержит, а потому данный вывод суда предметом проверки суда апелляционной инстанции не является.
Как усматривается из материалов дела, о каком-либо нарушении порядка принятия оспариваемого решения, определенного ст. 26 Устава города-героя Волгограда, а также Регламентом Волгоградского городского Совета народных депутатов, утвержденного Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 23 ноября 2000 года № 20/277 (далее – Регламент), прокурором не заявлялось. Суд также таких нарушений не установил.
В апелляционном представлении прокурор ссылается на нарушение такого порядка, указывает на то, что оспариваемое решение принято заинтересованным лицом в отсутствие заключения финансово-экономической экспертизы проекта муниципального правового акта, подготовка которого является исключительным полномочием контрольно-счетной палаты Волгограда.
Из содержания ст. 52 Регламента следует, что проекты постановлений должны пройти правовую, финансовую и профессиональную (по отраслям деятельности, которые затрагивают проект) экспертизу, о чем представляются отзывы (заключения, справки, рецензии), а также должны быть обсуждены в соответствующих комитетах городской Думы.
По мнению прокурора, при принятии оспариваемого им решения, должна быть проведена финансово-экономическая экспертиза. Исходя из нормативных актов, приведенных прокурором в апелляционном представлении, проведение финансово-экономической экспертизы относится к полномочиям контрольно-счетной палаты Волгограда.
Однако, ни приведённые прокурором нормативные акты, регулирующие деятельность контрольно-счетной палаты, ни Регламент, ни Устав города-героя Волгограда не содержат запрета на принятие решений Волгоградской городской Думы в случае отсутствия заключения финансово-экономической экспертизы Контрольно-счетной палаты.
При таких обстоятельствах оснований считать, что оспариваемое прокурором решение принято с нарушением установленного порядка принятия решений у судебной коллегии не имеется, соответственно приведенный довод прокурора не может быть принят как основание к отмене решения суда.
Доводов о противоречии оспариваемого решения федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прокурор не приводил, ссылался лишь на не соблюдение представительным органом при его принятии норм бюджетного законодательства по причине дефицита бюджета.
Такие доводы привел и в апелляционном представлении, однако они не могут быть признаны состоятельными к отмене решения суда в связи со следующим.
Как установлено ст. 12 Закона Волгоградской области от 2 декабря 2008 года № 1791-ОД «О гарантиях осуществления полномочий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления в Волгоградской области» (в редакции от 28 марта 2014 года) органы местного самоуправления самостоятельно определяют расходы местных бюджетов на обеспечение гарантий депутату, выборному должностному лицу местного самоуправления (ч.1).
Финансирование расходов на обеспечение гарантий депутату, выборному должностному лицу местного самоуправления не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из областного бюджета (ч.2).
Вместе с тем, в соответствии со ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.
Данные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
В силу п.1 ст. 5 Устава города-героя Волгограда, к вопросам местного значения городского округа Волгоград относятся в том числе: формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа Волгоград и контроль за его исполнением; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа Волгоград.
Согласно п.п. 1, 6 ст. 22 Устава города-героя Волгограда, финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления Волгограда осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета Волгограда.
Бюджетные ассигнования Волгоградской городской Думы отражаются отдельной строкой в ведомственной структуре расходов бюджета Волгограда, как то следует из п. 6 ст. 23 Устава города-героя Волгограда.
В судебном заседании установлено, что решением Волгоградской городской Думы от 18 декабря 2014года № 23/702 «О бюджете Волгограда на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в бюджете Волгограда предусмотрены расходы на обеспечение деятельности Волгоградской городской Думы отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ: код ведомства 751, раздел 01, подраздел 03, целевая статья 0020400, группа вида расходов 100 в сумме 117 629,4 тыс. руб. (в том числе компенсационные выплаты депутатам – 42 498,0 тыс. руб. Названное решение в части включения в бюджет Волгограда компенсационных выплат депутатам в установленном порядке оспорено не было, недействующим не признавалось, в него не вносилось изменений об исключении расходов по статье 751 01 03 0200004 123 на сумму 42 498,0 тыс. руб.
Таким образом, данные расходные обязательства Волгограда возникли в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения - вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения Волгограда, установлены самостоятельно Волгоградской городской Думой и исполняются исключительно за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета Волгограда.
Учитывая изложенное, приведенные в обоснование своей позиции прокурором доводы об отсутствии возможности осуществления ежемесячной компенсационной выплаты депутатам, по причине дефицита бюджета, приостановления действия и отмены отдельных муниципальных правовых актов, регламентирующих оказание социальной поддержки отдельным категориям граждан, а также наличия у администрации Волгограда неисполненных обязательств по возбужденным исполнительным производствам на сумму более 200 млн. руб., не могли быть положены в основу решения об удовлетворении заявленных требований, так как не свидетельствуют о нарушении Волгоградской городской Думой требований закона, в том числе норм Бюджетного кодекса РФ.
При этом, как правильно указано судом, исходя из конституционного принципа разделения властей, суд не вправе вмешиваться в деятельность Волгоградской городской Думы и оценивать целесообразность возобновления ежемесячной компенсационной выплаты, связанной с осуществлением депутатских полномочий депутатами Волгоградской городской Думы, осуществляющими свои полномочия на непостоянной основе, когда в бюджете города предусмотрены средства на выплату таких компенсаций. При этом моральный аспект принятого решения в условиях дефицита бюджета, сокращения выплат социального характера и наличия у исполнительных органов местного самоуправления задолженности по исполнительным производствам, а также предполагаемое прокурором отступление от баланса между частными и публичными интересами, предметом судебной оценки являться не могут.
Иных доводов, влекущих отмену решения суда первой инстанции, апелляционное представление не содержит.
По мнению судебной коллегии, решение суда постановлено при верном определении значимых для дела обстоятельств, с учетом исследованных доказательств, которые оценены судом по правилам ст. 67 ГПК РФ, при правильном применении норм материального права, в связи с чем оснований для его отмены по доводам представления, применительно к положениям ст. 330 ГПК РФ, не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Центрального районного суда г. Волгограда от 19 марта 2015 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора участвующего в деле Деревянченко С.В. – без удовлетворения.
Председательствующий: подпись
Судьи: подписи
Верно:
Судья Волгоградского областного суда И.Б.Балашова
