Судья Ак-кыс А.В. Дело №33а-76/2018
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Кызыл 16 января 2018 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Тыва в составе:
председательствующего Салчак А.А.,
судей Егорова А.А., Железняковой С.А.,
при секретаре Чимит Е.Ш.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва в интересах муниципального образования «Каа-Хемский кожуун Республики Тыва» и неопределённого круга лиц к администрации Каа-Хемского района Республики Тыва о признании незаконным бездействия по непринятию мер, направленных на приведение в соответствие федеральному законодательству Устава муниципального автономного учреждения «Спортивный комплекс «Каа-Хем» с. Сарыг-Сеп Каа-Хемского района Республики Тыва по апелляционной жалобе председателя администрации Каа-Хемского района Республики Тыва Чалан-оола А.Х. на решение Каа-Хемского районного суда Республики Тыва от 13 октября 2017 года.
Заслушав доклад судьи Железняковой С.А., возражения прокурора Чадамба Д.О..,
УСТАНОВИЛА:
Прокурор Каа-Хемского района Республики Тыва обратился в суд с административным исковым заявлением (с учётом уточнений) к Администрации Каа-Хемского района Республики Тыва о признании незаконным бездействия по непринятию мер, направленных на приведение в соответствие федеральному законодательству Устава муниципального автономного учреждения «Спортивный комплекс «Каа-Хем» с. Сарыг-Сеп Каа-Хемского района Республики Тыва (далее - МАУ «СК «Каа-Хем», учреждение), указывая, что постановлением администрации Каа-Хемского района Республики Тыва от 08.11.2016 года № 721 принято решение о создании МАУ «СК «Каа-Хем» и утверждён Устав муниципального автономного учреждения. В ходе проверки прокурором данного Устава выявлены противоречия действующему законодательству, в связи с чем Устав учреждения подлежит приведению в соответствие действующему законодательству, а именно необходимо:
исключить из п. 4.39 и включить в п. 4.41 Устава «распоряжаться средствами Учреждения в соответствии с целями и предметом его деятельности», «назначать на должность и увольнять всех работников Учреждения по согласованию с учредителем», «формировать и утверждать штатное расписание Учреждения по согласованию с учредителем», «решать вопросы о командировании работников Учреждения, в том числе по согласованию с Учредителем», «принимать меры к разработке и утверждать локальные нормативные акты Учреждения», «решать вопрос о предоставлении и продолжительности дополнительных оплачиваемых отпусков в соответствии с законодательством Российской Федерации по согласованию с Учредителем»;
включить в п. 4.43 Устава «утверждение передаточного акта и разделительного баланса», «назначение ликвидационной комиссии», «утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов», «рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если в соответствии с частями 2 и 6 статьи 3 Федерального закона № 174-ФЗ для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения»;
включить следующий пункт: «Операции со средствами, поступающими автономным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии со статьей 78.2 БК РФ в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, учитываются на отдельных лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Расходы автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные автономными учреждениями в соответствии с абз. 1 п. 1 ст.78.1 БК РФ, а также средства, поступающие этим учреждениям в рамках обязательного медицинского страхования, учитываемые на лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, осуществляются без представления ими в территориальные органы Федерального казначейства, финансовые органы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.
Расходы автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные автономными учреждениями в соответствии с абз. 2 п. 1 ст.78.1 БК РФ (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах автономных учреждений, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и статьёй 78.2 БК РФ, осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания данных операций целям предоставления субсидий и бюджетных инвестиций в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, для санкционирования этих расходов».
Решением Кызылского городского суда Республики Тыва от 13 октября 2017 года административное исковое заявление прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва удовлетворено.
Не согласившись с решением суда, представитель административного ответчика - председатель администрации Каа-Хемского кожууна Республики Тыва Чалан-оол А.Х. подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что в порядке статьи 22 ТК РФ работодатель имеет право заключать, изменять и расторгать трудовые договоры с работниками в порядке и на условиях, установленных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, а также принимать локальные нормативные акты в соответствии со статьями 8 и 57 ТК РФ. Кроме того, нормы статьи 13 Федерального закона от 03.11.2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Федеральный закон «Об автономных учреждениях», Федеральный закон №174-ФЗ) не устанавливают обязанность руководителя автономного учреждения принимать план финансово-хозяйственной деятельности, а только наделяет его определённым полномочием по утверждению такого плана на определённый период времени в порядке, установленном законодательством РФ. Решение кадровых вопросов, принятие локальных нормативно-правовых актов, в том числе и штатного расписания законодатель относит к исключительным правам работодателя, а не его обязанностям. Штатное расписание утверждается локальным нормативным актом автономного учреждения. Следовательно, его наличие или отсутствие и содержание зависят от волеизъявления только работодателя, то есть руководителя учреждения. В том случае, когда какие-либо пункты отсутствуют в Уставе, то применяются положения пункта 4.43 Устава МАУ СК «Каа-Хем» о том, что к компетенции учредителя относятся и иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ, то есть отсылающие к положениям статьи 9 вышеуказанного Федерального закона и иным нормативно-правовым актам. Нормы, которые не были не включены в Устав, применяются в порядке, установленном федеральным законом. Включение иных полномочий вытекает из прав учредителя, а не из его обязанностей. Положения статей 78.1. 78.2 БК РФ и Федерального закона № 174-ФЗ не содержат обязательных требований о включении статей указанных законов в Устав автономного учреждения. В решении не определён конкретный пункт закона, в котором обязывают администрацию района включить вышеуказанные нормы в Устав МАУ СК «Каа-Хем».
В возражении на апелляционную жалобу помощник прокурора Каа-Хемского района Доспан-Комбу А.А. указывает, что доводы жалобы несостоятельны, судом правильно установлено, что Устав МАУ «Спортивный комплекс «Каа-Хем» с. Сарыг-Сеп Каа-Хемского района Республики Тыва противоречит Федеральному закону № 174-ФЗ. Оснований, влекущих изменение либо отмену решения суда, в том числе и по доводам жалобы не имеется.
В судебное заседание явился представитель административного ответчика - администрации Каа-Хемского района Республики Тыва Ондар Ч.А., который не был допущен к участию в рассмотрении дела в связи с тем, что представил ненадлежащим образом оформленную доверенность, и не представил документ, подтверждающий наличие у него высшего юридического образования.
Прокурор Чадамба Д.О. в судебном заседании с апелляционной жалобой не согласилась, просила решение суда оставить без изменения.
Представитель заинтересованного лица - МАУ «СК «Каа-Хем»» в судебное заседание не явился, заинтересованное лицо надлежащим образом извещено о дате, времени и месте рассмотрения дела.
Выслушав прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях» учредительным документом автономного учреждения является Устав, утверждаемый его учредителем.
Устав автономного учреждения должен содержать следующие сведения:
1) наименование автономного учреждения, содержащее указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества;
1.1) указание на тип - "автономное учреждение";
2) место нахождения автономного учреждения;
3) сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения;
4) предмет и цели деятельности автономного учреждения;
5) исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;
6) сведения о филиалах, представительствах автономного учреждения;
7) структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов;
8) иные предусмотренные федеральными законами сведения (часть 2 статьи 7 Федерального закона № 174-ФЗ).
Как установлено судом и следует из материалов дела, 8 ноября 2016 года постановлением администрации Каа-Хемского района Республики Тыва №721 создано муниципальное автономное учреждение «Спортивный комплекс «Каа-Хем» с. Сарыг-Сеп Каа-Хемского района», утверждён Устав МАУ «СК «Каа-Хем».
25 ноября 2016 года в Межрайонной инспекции ФНС № 1 по Республике Тыва зарегистрирован Устав МАУ «СК «Каа-Хем» с. Сарыг-Сеп Каа-Хемского района Республики Тыва».
24 июля 2017 года прокурором Каа-Хемского района Республики Тыва принесён протест председателю администрации Каа-Хемского района Республики Тыва на Устав МАУ «СК «Каа-Хем»», в котором указано, что Устав противоречит действующему законодательству.
2 августа 2017 года администрацией Каа-Хемского района Республики Тыва на протест прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва дан ответ, что Устав составлен в соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Существенных противоречий Устава с действующим законодательством РФ, нарушающих законные интересы физических и юридических лиц, не имеется. Устав должным образом прошёл регистрацию в регистрирующем органе. Существенных нарушений и противоречий действующему законодательству РФ регистрирующий орган не выявил. Прокурором ошибочно применяются нормы материального права и таких понятий как компетенция, полномочия, права и обязанности учредителя, учреждения и директора автономного учреждения.
28 августа 2017 года прокурор Каа-Хемского района Республики Тыва обратился в суд с административным иском.
Рассматривая административное дело и удовлетворяя административный иск прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва, суд первой инстанции пришёл к выводу, что Устав муниципального автономного учреждения «Спортивный комплекс «Каа-Хем» с. Сарыг-Сеп Каа-Хемского района» в оспариваемой части противоречит действующему федеральному законодательству.
Судебная коллегия с таким выводом суда первой инстанции не согласна по следующим основаниям.
Обязательные сведения, которые должны быть указаны в Уставе автономного учреждения, перечислены в части 2 статьи 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Прокурор Каа-Хемского района Республики Тыва просит обязать административного ответчика включить в пункт 4.43 Устава МАУ «СК «Каа-Хем», где указана компетенция Учредителя, дополнительно следующие полномочия учредителя:
-утверждение передаточного акта и разделительного баланса;
- назначение ликвидационной комиссии;
-утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
-рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если в соответствии с частями. 2 и 6 статьи 3 Федерального закона № 174-ФЗ для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения, перечисленные в статье 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Однако часть 2 статьи 7 Федерального закона № 174-ФЗ не содержит указания о том, что в Уставе автономного учреждения в обязательном порядке должны быть указаны полномочия (компетенция) учредителя, в ней лишь содержится требование об указании сведений об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения (пункт 3), а также о структуре, компетенции и полномочиях органов автономного учреждения (пункт 5).
Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона «Об автономных учреждениях» органами автономного учреждения являются наблюдательный совет автономного учреждения, руководитель автономного учреждения, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие). Учредитель к органам автономного учреждения не относится.
Кроме того, в пункте 4.43 Устава МАУ «СК «Каа-Хем» указано, что к компетенции Учредителя относятся иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, поэтому неполное перечисление полномочий Учредителя, указанных в статье 9 Федерального закона № 174-ФЗ, не свидетельствует о нарушении административным ответчиком действующего федерального законодательства.
Прокурор Каа-Хемского района Республики Тыва просит обязать административного ответчика включить в Устав МАУ «СК «Каа-Хем»» дополнительный пункт, который по содержанию соответствует статье 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», где речь идёт об операциях со средствами, поступающими автономным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Как правильно указал в жалобе административный ответчик, часть 2 статьи 7 Федерального закона № 174-ФЗ, статьи 78.1 и 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержат указания о том, что положения статьи 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» подлежат в обязательном порядке включению в Устав автономного учреждения, поэтому со стороны административного ответчика отсутствует нарушение норм федерального законодательства.
Прокурор Каа-Хемского района Республики Тыва просит обязать административного ответчика исключить из пункта 4.39 Устава МАУ «СК «Каа-Хем»», где перечислены права директора автономного учреждения, и включить в пункт 4.41, содержащий обязанности директора, следующие права директора:
распоряжаться средствами Учреждения в соответствии с целями и предметом его деятельности;
назначать на должность и увольнять всех работников Учреждения по согласованию с учредителем;
формировать и утверждать штатное расписание Учреждения по согласованию с учредителем;
решать вопросы о командировании работников Учреждения, в том числе по согласованию с Учредителем;
принимать меры к разработке и утверждать локальные нормативные акты Учреждения;
решать вопрос о предоставлении и продолжительности дополнительных оплачиваемых отпусков в соответствии с законодательством Российской Федерации по согласованию с Учредителем.
Судебная коллегия согласна с административным ответчиком, что всеми вышеперечисленными правами директор МАУ «СК «Каа-Хем»» вправе обладать, указанные права руководителя (работодателя) предусмотрены статьями 22, 116, 166 Трудового кодекса Российской Федерации, а также согласуются со статьёй 13 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении иска прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва.
На основании изложенного и, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Каа-Хемского районного суда Республики Тыва от 13 октября 2017 года отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска прокурора Каа-Хемского района Республики Тыва.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.
Апелляционное определение изготовлено 17 января 2018 года.
Председательствующий
Судьи
