Судья Тукманова Л.И. дело № 33а-1761/2018
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Йошкар-Ола 23 октября 2018 года
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Марий Эл в составе:
председательствующего Салиховой Э.И.,
судей Братухина В.В. и Медведевой И.А.,
при секретаре Демаковой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в зале суда дело по апелляционной жалобе Моисеева Г.В. на решение Волжского городского суда Республики Марий Эл от 23 августа 2018 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления председателя Совета местного отделения политической партии «Справедливая Россия» в Волжском районе Республики Марий Эл Моисеева Г. В. к администрации городского округа «Город Волжск» о признании незаконным отказа в согласовании проведения публичного мероприятия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Республики Марий Эл Салиховой Э.И., судебная коллегия
у с т а н о в и л а:
председатель Совета местного отделения политической партии «Справедливая Россия» в Волжском районе Республики Марий Эл
М. Г.В. обратился в суд с административным иском к администрации городского округа «Город Волжск» (далее – администрация
ГО «Город Волжск»), просил признать незаконным решение административного ответчика – отказ в согласовании публичного мероприятия.
В обоснование заявленных требований указал, что <дата> подал в администрацию ГО «Город Волжск» уведомление о проведении Региональным отделением политической партии «Справедливая Россия» в Республике Марий Эл <дата> в <адрес>, <...> публичного мероприятия в форме митинга.
Письмом от <дата><№> глава администрации ГО «Город Волжск» предложил изменить место проведения публичного мероприятия и провести его на территории городского парка культуры и отдыха (в конце центральной аллеи). Мотивом предложения изменить место проведения митинга в письме указано проведение <дата> ремонтных работ в рамках федеральной программы «Формирование современной городской среды в ГО «Город Волжск» по ремонту тротуаров с устройством бордюрного камня по <адрес>, работой специализированной техники, из-за которых невозможно обеспечить безопасность граждан при проведении публичного мероприятия.
Расценив данное предложение как отказ в согласовании публичного мероприятия, Моисеев Г.В. в административном исковом заявлении ссылается на его незаконность, указывая на отсутствие доказательств, подтверждающих наличие конкретных обстоятельств, препятствующих проведению митинга в заявленном месте и в заявленное время.
Судом постановлено вышеуказанное решение.
В апелляционной жалобе Моисеев Г.В. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Указывает, что суд не дал оценку тому, что оспариваемое решение административного ответчика не содержало ни одного из предусмотренных законом оснований для отказа в согласовании митинга, отсутствовали конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения митинга в заявленном месте и в заявленное время, доказательства в обоснование необходимости проведения митинга в другом месте; предложенное администрацией ГО «Город Волжск» для проведения публичного мероприятия место «<...>» не является конкретным, а также обеспечивающим возможность достижения правомерных целей мероприятия и соответствующим его политическому значению, чему также судом не дано оценки, не исследовано удобство размещения большого количества людей и их перемещение в условиях ограниченности в парке. В связи с этим в жалобе обращается внимание на то, что суд дал неверную оценку письму администрации ГО «Город Волжск», которое, по сути, является немотивированным отказом в согласовании проведения митинга.
В возражениях на апелляционную жалобу администрация ГО «Город Волжск» приводит доводы в поддержку решения суда, просит оставить его без изменения.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика не явился, в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении, в связи с чем судебная коллегия определила рассмотреть дело в отсутствие представителя администрации
ГО «Город Волжск».
Выслушав объяснения Моисеева Г.В., поддержавшего апелляционную жалобу, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменных возражений, судебная коллегия не находит оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.
Согласно статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах пользование правом на мирные собрания не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
В соответствии со статьей 31 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествие и пикетирование.
В силу положений статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, а проведение отдельными гражданами публичного мероприятия не должно создавать невыносимых условий, при которых другие граждане произвольно лишались бы возможности реализовать свои права в соответствии со сложившимися традициями и порядком.
Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.
Заявленные требования могут быть удовлетворены, если суд признает оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).
Проведение публичных мероприятий регламентируется Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее также Закон о публичных мероприятиях), статья 4 которого в рамках организации публичного мероприятия определяет ряд процедур, направленных на обеспечение мирного и безопасного характера публичного мероприятия, согласующегося с правами и интересами лиц, не принимающих в нем участия, и позволяющих избежать возможных нарушений общественного порядка и безопасности.
Одной из процедур согласно части 1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях является уведомительный порядок проведения публичных мероприятий на территории Российской Федерации.
В силу пункта 1 части 3 статьи 5 Закона о публичных мероприятиях организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.
Согласно части 1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.
Пунктом 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях установлена обязанность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.
Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» не является отказом в согласовании проведения публичного мероприятия направление органом публичной власти в адрес организатора публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, включая направление письменного мотивированного предупреждения о том, что организатор публичного мероприятия и его участники могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке в случае нарушения ими при проведении публичного мероприятия требований Конституции Российской Федерации и (или) запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации (далее - мотивированное предупреждение). Указанные меры предполагают дальнейшее взаимодействие организатора публичного мероприятия с органом публичной власти в целях определения места, времени, формы и иных условий проведения публичного мероприятия (пункт 2 части 1, часть 2 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
В силу пункта 12 названного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).
К таким интересам могут быть отнесены: сохранение и (или) восстановление нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной, социальной или транспортной инфраструктуры и связи (например, аварийный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения), либо необходимость поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время, в том числе ввиду угрозы обрушения зданий и сооружений или превышения нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия), либо недопустимость создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, либо иные подобные причины (часть 2.2 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях).
С учетом этого орган публичной власти обязан представить суду доказательства, подтверждающие наличие конкретных обстоятельств, препятствующих проведению публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время.
Судам следует учитывать, что при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретное место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению (пункт 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях»).
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П сформулирована правовая позиция, согласно которой при согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний. Аналогичного подхода при оценке процедуры согласования публичного мероприятия и обязанностей сторон такого согласования придерживается Европейский Суд по правам человека, по мнению которого в ситуации, когда власти не запрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное место проведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте, в особенности если оно находится в центре города и явно больше по размерам (постановление от 10 июля 2012 года по делу «Берладир и другие против России»).
При недостижении согласия с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления относительно места и (или) времени проведения публичного мероприятия организаторы публичного мероприятия вправе защитить свои права в судебном порядке. Разрешая такой спор, суд - исходя из критериев, закрепленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, - оценивает соответствующие решения и действия органа публичной власти с точки зрения их правомерности и обоснованности, с тем чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения права, гарантируемого статьей 31 Конституции Российской Федерации.
Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, <дата> в администрацию ГО «Город Волжск» Региональным отделением политической партии «Справедливая Россия» в Республике Марий Эл подано уведомление о проведении <дата> с <...> до <...> в <адрес>, <...> публичного мероприятия в форме митинга с целью выдвижения требований к депутатам всех уровней власти по отклонению проекта закона о пенсионной реформе, предложенной Правительством. Предполагаемое количество участников – 200 человек.
Письмом от <дата> глава администрации ГО «Город Волжск» со ссылкой на пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях предложил изменить место проведения публичного мероприятия и провести его с использованием специально отведенного места, входящего в Перечень единых специально отведенных или приспособленных мест для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера, утвержденный постановлением Правительства Республики Марий Эл от 6 декабря 2012 года № 455, а именно на территории <...>. Мотивом предложения изменить место проведения митинга в письме указано проведение <дата> ремонтных работ в рамках федеральной программы «Формирование современной городской среды в ГО «Город Волжск» по ремонту тротуаров с устройством бордюрного камня по <адрес>, работой специализированной техники, из-за которых невозможно обеспечить безопасность граждан при проведении публичного мероприятия.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение административного ответчика, выраженное в письме от <дата>, является обоснованным предложением об изменении места и (или) времени публичного мероприятия, а не отказом в согласовании его проведения.
Выводы суда первой инстанции основаны на анализе положений Конституции Российской Федерации, Закона о публичных мероприятиях, Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 года), а также правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приведенных в судебном акте. Исходя из этого, суд, установив фактические обстоятельства дела, свидетельствующие о том, что на <дата> было запланировано проведение мероприятий по благоустройству общественной территории <адрес> (ремонт тротуаров по <адрес>) с привлечением ремонтной техники, работников дорожной службы, оценив представленные доказательства в их совокупности, обоснованно указал, что административным ответчиком не допущено запрета на проведение публичного мероприятия и приняты достаточные меры обеспечения права заявителя на проведение публичного мероприятия; права, свободы и законные интересы административного истца не нарушены. При этом доказательств невозможности достижения участниками митинга поставленных ими целей в случае его проведения в предложенном публичным органом месте, суду не представлено.
Судебная коллегия считает выводы суда первой инстанции правильными, соответствующими обстоятельствам дела и основанными на правильном применении и толковании норм материального права и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с организацией публичных мероприятий.
Так, предъявление к инициаторам проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований особых требований обусловлено тем, что одной из основных целей любого публичного мероприятия является привлечение общественного внимания и, следовательно, оно объективно затрагивает интересы значительного числа граждан (как принимающих в публичном мероприятии непосредственное участие, так и претерпевающих те или иные последствия его проведения), чем создается потенциальная опасность нарушения общественного порядка.
Публичный орган при решении вопросов согласования проведения публичного мероприятия должен иметь возможность гарантированно исполнить возложенную на него Конституцией Российской Федерации, прежде всего ее статьей 2, обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принять необходимые меры, в том числе профилактические и организационные, направленные на обеспечение безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц условий проведения публичного мероприятия.
В рассматриваемом случае, учитывая наличие уведомления
ООО «<...>» администрации ГО «Город Волжск» о том, что в целях окончания работ в срок, определенный условиями аукционной документации и проектом контракта, к выполнению работ по благоустройству общественной территории <адрес> общество намерено приступить <дата>, при этом для выполнения работ будет привлечен погрузчик, седельный тягач, 7 работников дорожной службы и предусматривается проведение следующих работ по <адрес>: ремонт конструкции тротуара, разборка бортовых камней, установка БР100.20.8, устройство ливневых колодцев, руководствуясь соображениями безопасности граждан, адекватно оценив возможные последствия, обоснованно предложила административному истцу изменить место проведения митинга на конкретную площадку в черте <адрес>, пригодную для этих целей, являющуюся специально отведенным местом для проведения публичных мероприятий. При этом полномочия публичного органа по реализации своих конституционных обязанностей предполагают собственную оценку им безопасности проведения публичного мероприятия в заявленном месте в каждом конкретном случае.
Доказательства, подтверждающие наличие конкретных обстоятельств, препятствующих проведению публичного мероприятия в заявленном месте, административным ответчиком представлены в материалы дела.
Поскольку одной из основных целей любого публичного мероприятия является привлечение общественного внимания, оснований полагать, что реализация данной цели не могла быть в полной мере достигнута при проведении митинга в месте, предложенном административным ответчиком, не имеется. При этом необходимо учитывать, что действующее законодательство предоставляет организаторам публичного мероприятия практически неограниченную возможность распространения информации о месте и времени его проведения в целях привлечения общественного внимания к публичному мероприятию.
Место, предложенное администрацией ГО «Город Волжск» для проведения митинга, - <...> является конкретным, отдельные вопросы относительно границ проведения публичного мероприятия, удобства размещения граждан организаторы митинга могли согласовать с административным ответчиком.
Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, также не свидетельствуют о допущении судом первой инстанции нарушений норм материального или процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения.
Ссылка на то, что до настоящего времени ремонтные работы, о которых было заявлено административным ответчиком, у <...> не проведены, не может быть принята во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку на момент принятия судом оспариваемого решения дата проведения запланированных ремонтных работ не наступила, суд рассматривал дело по имеющимся доказательствам.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал оценку представленным доказательствам и по мотивам, изложенным в решении, правильно разрешил дело. Оспариваемое решение органа публичной власти оценено судом с точки зрения его правомерности и обоснованности. Несоразмерного ограничения права, гарантируемого статьей 31 Конституции Российской Федерации, в отношении административного истца в рассматриваемом случае не было допущено.
Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, не указывают на обстоятельства, нуждающиеся в дополнительной проверке, в целом направлены на иную оценку доказательств, а поэтому не могут служить основанием к отмене судебного решения.
Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, и удовлетворения апелляционной жалобы Моисеева Г.В. не установлено.
Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия
о п р е д е л и л а:
решение Волжского городского суда Республики Марий Эл от 23 августа 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу
Моисеева Г.В. – без удовлетворения.
Председательствующий | Э.И. Салихова |
Судьи | В.В. Братухин И.А. Медведева |
