Судья Олейник И.И. Дело №33а-3525/2018
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Коми в составе председательствующего Голикова А.А.,
судей Машкиной И.М., Пристром И.Г.,
при секретаре Тырышкиной Н.Н.,
рассмотрела в судебном заседании 18 июня 2018 года административное дело по апелляционной жалобе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми на решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 19 сентября 2017 года, которым признан недействительным приказ руководителя Комитета лесов Республики Коми № 124 от 10.03.2015 "Об утверждении минимального перечня пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи и вспомогательных материалов, закрепляемых за ПХС-3 в Республике Коми".
Заслушав доклад материалов дела судьи Машкиной И.М., объяснения прокурора Юдина А.В., настаивающегося на обоснованности заявленных прокурором требований и законности судебного решения, судебная коллегия
установила:
Сыктывкарский природоохранный межрайонный прокурор в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением о признании приказа руководителя Комитета лесов Республики Коми №124 от 10.03.2015 "Об утверждении минимального перечня пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи и вспомогательных материалов, закрепляемых за ПХС-3 в Республике Коми" недействительным.
В обоснование заявленных требований указано, что в нарушение требований статей 81-83 Лесного кодекса РФ оспариваемый приказ принят неуполномоченным на то лицом, и он противоречит требованиям приказа Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 № 167, нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, а также интересы Российской Федерации как собственника лесного фонда в силу части 1 статьи 8 Лесного кодекса РФ, в результате чего создается угроза распространения пожаров на большой площади и наступление других неблагоприятных последствий.
В судебном заседании прокурор на требованиях настаивал по доводам, изложенным в административном иске.
Представитель административного ответчика возражал против удовлетворения заявленных требований, поскольку оспариваемый приказ направлен на осуществление и организацию мер пожарной безопасности, тушения лесных пожаров, защиты и обеспечения охраны лесов, а Правительством РФ до настоящего времени не установлены нормативы обеспеченности субъекта РФ лесопожарными формированиями, пожарной техникой, оборудованием, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров.
Судом принято вышеизложенное решение.
В апелляционной жалобе Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми ставится вопрос об отмене решения суда, как незаконного и необоснованного.
В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, представлении и возражении относительно жалобы, представления.
Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора, заслушав объяснения лиц, участвующих в суде апелляционной инстанции, судебная коллегия приходит к следующему.
Постановлением Правительства Республики Коми от 03.02.2012 №25 (ред. от 16.12.2014) утверждено Положение о Комитете лесов Республики Коми, в соответствии с пунктом которого Комитет является органом исполнительной власти Республики Коми, исполняющим функции по формированию и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, предоставлению государственных услуг в сфере лесных отношений на территории Республики Коми, а также уполномоченным органом исполнительной власти Республики Коми на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Республики Коми в рамках переданных полномочий Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 9.3, 9.8, 13.10 Положения о Комитете лесов Республики Коми для реализации задач, указанных в разделе II настоящего Положения, Комитет исполняет следующие государственные функции: разрабатывает с привлечением заинтересованных государственных органов Республики Коми, органов местного самоуправления и организаций проекты нормативных правовых актов Республики Коми в сфере лесных отношений, в том числе носящих межведомственный характер, представляет их на рассмотрение Главе Республики Коми, Правительству Республики Коми, в том числе: разрабатывает проект сводного плана тушения лесных пожаров на территории Республики Коми, представляет его на рассмотрение Главе Республики Коми. Проводит мероприятия, а также исполняет функции организатора по осуществлению государственными учреждениями мероприятий по использованию, охране (в том числе осуществлению мер пожарной безопасности и тушению лесных пожаров), защите, воспроизводству лесов на землях лесного фонда и обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях. Издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета.
Комитетом лесов Республики Коми 10.03.2015 издан приказ "Об утверждении минимального перечня пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи и вспомогательных материалов, структуры и численности закрепляемых за ПХС-3 в Республике Коми" № 124 в целях повышения эффективности мероприятий по предупреждению и тушению лесных пожаров, обеспечения готовности наземных формирований ГАУ РК "Коми лесопожарный центр" к тушению лесных пожаров, согласно раздела VI пункта 1 "Положения о пожарно-химических станциях", утвержденных приказом № 167 от 19.12.1997 Федеральной службой Лесного хозяйства России".
В соответствии с пунктами 1 и 2 указанного приказа утвержден минимальный перечень пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи и вспомогательных материалов, закрепляемых за ПХС-3.
В силу п."д" и "к" ч.1 ст.72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, лесное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Часть 5 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент издания приказа) предусматривает право органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, но только в пределах предоставленных полномочий.
Законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений закреплено в статьях 81 - 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 81 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено определение средств предупреждения и тушения лесных пожаров, установление нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов (пункт 16.1).
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия по разработке и утверждению лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов, организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров).
Разрешая спор, суд пришел к выводу, что оспариваемый приказ издан по вопросу, не отнесённому к компетенции Комитета лесов Республики Коми (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации).
В соответствии с частью 1 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров является частью предупреждения лесных пожаров, включает в себя приобретение противопожарного снаряжения и инвентаря; содержание пожарной техники и оборудования, систем связи и оповещения; создание резерва пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, а также горюче-смазочных материалов.
В силу части 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Эти полномочия органам государственной власти субъектов Российской Федерации не передавались.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.07.97 N 804 установлено, что специально уполномоченными государственными органами управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов является, в частности, Федеральная служба лесного хозяйства России, в состав которой входят лесхозы. Указом Президента Российской Федерации от 17.05.2000 N 867 (утратил силу) Федеральная служба лесного хозяйства России упразднена. В настоящее время данные полномочия переданы Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Согласно п. 13 (в) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 417 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого приказа) установление норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов отнесено к компетенции Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации.Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.07.2012 № 1283-р утвержден Перечень объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, из которого следует, что здания пожарно-химических станций относятся к объектам лесной инфраструктуры для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 № 167 утверждено Положение о пожарно-химических станциях, которым определены примерная структура и численный состав команд пожарно-химических станций, примерный перечень противопожарной техники, средств тушения, оборудования, инвентаря, других материалов для оснащения ПХС.
В приложении 2 к пункту 1 данного раздела приведен примерный перечень противопожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи, оснастки и вспомогательных материалов, закрепляемых за ПХС, который является минимально необходимым и позволяющим решать поставленные перед ПХС задачи по предупреждению, своевременному обнаружению, ограничению распространения и ликвидации лесных пожаров.
Сравнив минимальные нормы обеспеченности средствами предупреждения и тушения лесных пожаров (противопожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи, оснастки и вспомогательных материалов, закрепляемых за ПХС), предусмотренные названным Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 № 167, с нормами обеспеченности пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, иными средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, предусмотренных оспариваемыми положениями приказа, суд пришел к обоснованному выводу о том, что количество пожарного инвентаря и средств индивидуальной защиты, определенное приказом Комитета лесов РК, меньше минимального уровня, установленного приказом Рослесхоза от 19.12.1997 № 167, и перечнем, определенным оспариваемым приказом от 10.03.2015 № 124, не предусмотрено наличие трактора лесопожарного, авторемонтной мастерской, технологической оснастки.
При таких обстоятельствах и учитывая, что определение норм наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов, видов средств предупреждения и тушения лесных пожаров отнесено к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, суд правомерно признал, что приказ от 10.03.2015 № 124, регулирующий данныее вопросы, принят за пределами полномочий Комитета лесов Республики Коми.
Поскольку органом исполнительной власти Республики Коми при издании оспариваемого приказа не соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие оспариваемого решения, и издание указанного приказа создает условия для укомплектования ПХС-3 в объеме, не обеспечивающем охрану лесов от пожаров, результате чего нарушаются основные принципы лесного законодательства, установленные ст.1 ЛК РФ, создается угроза распространения пожаров на большей площади и наступление других тяжких последствий, нарушаются права граждан, неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, а также интересы Российской Федерации как собственника лесного фонда, то вывод суда об удовлетворении полностью заявленных требований о признании оспариваемого приказа незаконным является правильным.
Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемый приказ Комитета лесов Республики Коми издан с целью обеспечения эффективности мероприятий по предупреждению и тушению пожаров, не влекут отмену решения суда. В силу вышеприведенных норм законодательства, вопросы обеспечения средствами предупреждения и тушения лесных пожаров пожарно-химический станций, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений. Эти полномочия органам государственной власти субъектов Российской Федерации не передавались, как уже отмечено выше. При таких обстоятельствах административный ответчик не вправе был издавать приказ по вопросам, не отнесенным законом к его компетенции.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что в настоящее время отсутствует минимальный перечень техники, оборудования, средств связи, пожарного инвентаря, средств индивидуальной защиты и вспомогательных материалов, закрепляемых за пожарно-химическими станциями, и оснований для применения к спорным правоотношениям Приказа Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 № 167, не имеется, так как нормы указанного приказа распространялись на лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, является ошибочной. На основании п. 1 раздела I Положения данного приказа, Пожарно-химические станции (ПХС) являются специализированными структурными подразделениями, организуемыми не только в лесхозах, но и иными лесопользователями, с целью предупреждения, своевременного обнаружения, ограничения распространения и ликвидации лесных пожаров.
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 04.12.2006 № 201 - ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса РФ" нормативно-правовые акты, регулирующие лесные отношения, применяются постольку, поскольку они не противоречат Лесному кодексу РФ.
Данный приказ Федеральной службы лесного хозяйства России, несмотря на то, что издан до введение в действие Лесного кодекса РФ, в настоящее время не отменен в установленном порядке, является действующим, и издан специально уполномоченным государственным органом управления в области использования охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с Лесным кодексом РФ, Федеральным законом "О пожарной безопасности", Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, а также в целях повышения эффективности охраны лесов от пожаров, как это следует из вводной части приказа.
Учитывая, что на момент издания приказа спорный вопрос, аналогичный тому, который является предметом настоящего спора, Федеральное агентство службы лесного хозяйства России компетентно было разрешать, то суд правомерно применил его к спорным правоотношениям. Иного действующего правового акта, устанавливающего нормативы оснащенности пожарно-химических станций государственных учреждений, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, пожарной техникой и оборудованием, противопожарным снаряжением и инвентарем, средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, не имеется.
ПХС формируются в соответствии с требованиями ст.83, 92 - 94, 96, 97, 100 ЛК РФ, Федеральным законом "О пожарной безопасности", Правилами пожарной безопасности в лесах Российской Федерации на участках лесного фонда, имеющих повышенную природную пожарную опасность, наличие потенциальных источников огня и сеть наземных и водных путей, обеспечивающих доставку сил и средств тушения к местам возникновения пожаров в течение 3 часов с момента их обнаружения. По целевому назначению, уровню оснащения, структуре и порядку комплектования создаются три типа ПХС.
Пожарно-химические станции оснащаются техникой, оборудованием, инвентарем, средствами транспорта, структура и состав которых зависит от лесопирологических условий региона, количества лесных пожаров, возникающих на закрепленной территории.
ПХС-3 (третьего типа) организуется в районах, леса которых имеют очень высокую природную пожарную опасность, продолжительный пожароопасный сезон и являются наиболее горимыми в регионе. Оснащается мощной техникой, транспортом для оперативной доставки команд к пожарам, средствами пожаротушения, связи, инвентарем и прочим имуществом. При ней могут создаваться резервные склады и средства пожаротушения. Команда ПХС-З организуется как постоянное (круглогодичное) формирование.
ПХС-3 организуется приказом руководителя органа управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления лесным хозяйством.
Поскольку уменьшение количества пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи и вспомогательных материалов, структуры и численности команд ПХС, являющегося в соответствии с Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 №167 уже минимальным, противоречит целям и задачам ПХС-3 (третьего типа), то ссылка апеллянта на то, что отмена оспариваемого приказа является необоснованной и нецелесообразной, несостоятельна и влечет отмену правильного по существу судебного акта.
Указание в жалобе на нарушение судом процессуальных норм, выразившихся, по мнению заявителя, в непривлечении к участию в деле ГАУ РК "Коми региональный лесопожарный центр", судебной коллегией во внимание не принимается, поскольку оснований для привлечения указанного Учреждения судом первой инстанции не установлено, такого ходатайства со стороны административного ответчика не поступало.
Не принимаются во внимание доводы апелляционной жалобы о законности оспариваемого приказа со ссылкой на решение Сыктывкарского городского суда от 10.07.2017 по гражданскому делу № 2-106/2017, поскольку оценка законности приказа не входила в предмет рассмотрения дела и оценка законности судом не давалась.
Оснований для отмены правильного решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 19 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми - без удовлетворения.
Председательствующий-
Судьи-
