Судья Мишарина И.С. Дело № 33а-68/2022
(номер дела в суде первой инстанции 2а-5707/2021)
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Коми в составе председательствующего Машкиной И.М.,
судей Попова В.В., Щенниковой Е.В.,
при секретаре судебного заседания Сакеновой К.Ю.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Сыктывкаре 17 января 2022 года административное дело по апелляционной жалобе административного истца Управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации МО ГО «Сыктывкар» на решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 24 сентября 2021 года по административному делу по административному иску Управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации МО ГО «Сыктывкар» к Департаменту финансов администрации МО ГО «Сыктывкар», начальнику Департамента финансов администрации МО ГО «Сыктывкар» Подоровой Ирине Геннадьевне о признании незаконным пункта 3 представления от 02 апреля 2021 года.
Заслушав доклад материалов административного дела судьи Щенниковой Е. В., объяснения представителя административного истца Панченко О.В., представителя административного ответчика Департамента финансов администрации МО ГО «Сыктывкар» Соколова Н.С., заинтересованного лица Салтыковой Е.Р., судебная коллегия по административным дела
установила:
Управление по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации МО ГО «Сыктывкар» (далее - Управление) обратилось в Сыктывкарский городской суд Республики Коми с административным исковым заявлением к Департаменту финансов администрации МО ГО «Сыктывкар» (далее - Департамент финансов) о признании недействительным (незаконным) пункта 3 представления от 02 апреля 2021 года.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в соответствии с приказом Департамента финансов от 17 сентября 2020 года № 63 в отношении Управления Департаментом финансов была проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Управления за период с 01 января 2018 года по 31 декабря 2019 года. По результатам ревизии составлен Акт ревизии финансово-хозяйственной деятельности от 11 января 2021 года. В ходе проверки Департаментом финансов установлено, что Управлением, допущены нарушения требований статьи 22 Федерального закона Российской Федерации № 25-ФЗ и осуществлено излишнее правовое урегулирование путем принятия локальных актов, устанавливающих системы оплаты труда различных категорий работников Управления (пункты 1, 2 Акта). Управление подготовило возражения на Акт ревизии от 11 января 2021 года, в том числе по пунктам 1, 2 Акта, по основаниям, изложенным в возражениях от 03 февраля 2021 года исх. № 03-25/189. По результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности Управления за период с 01 января 2018 года по 31 декабря 2019 года Департаментом финансов было выдано представление от 02 апреля 2021 года, направленное в адрес Управления 05 апреля 2021 года исх. № 06-05/4883. Не согласившись с пунктом 3 представления в части нарушения действующего законодательства путем принятия локальных актов, Управление обжаловало его в порядке, установленном Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Правила досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и их должностных лиц», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2020 года № 1237, по основаниям изложенным в жалобе от 16 апреля 2021 года исх. № 808. 20 мая 2021 года исх. № 06-05/686 Департаментом было отказано в удовлетворении жалобы Управления в полном объеме.
Судом к участию в деле привлечены в качестве административного соответчика начальник Департамента финансов администрации МО ГО «Сыктывкар» Подорова И.Г., в качестве заинтересованных лиц - начальник отдела контроля и экспертной работы Департамента финансов администрации МО ГО «Сыктывкар» Салтыкова Е.Р., начальник Управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации МО ГО «Сыктывкар» Атаманюк О.З.
По итогам рассмотрения административного дела, Сыктывкарским городским судом Республики Коми 24 сентября 2021 года вынесено решение об оставлении без удовлетворения административного искового заявления Управления к Департаменту финансов, начальнику Департамента финансов Подоровой И.Г. о признании незаконным пункта 3 представления от 02 апреля 2021 года.
Полагая решение суда незаконным, основанным на ошибочном толковании норм материального права, административный истец обратился в Верховный Суд Республики Коми с апелляционной жалобой, в обоснование которой, с учетом представленных дополнений, ссылается на отсутствие соответствующих полномочий Департамента финансов в ходе ревизии финансово-хозяйственной деятельности Управления устанавливать нарушения требований статьи 22 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», кроме того оспариваемый пункт 3 представления, в нарушение статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не содержит указания на то, в чем именно заключается нарушение, способы его устранения и способы недопущения его повторного совершения. Также административный истец полагает, что судом первой инстанции нарушены нормы процессуального права, поскольку вопрос о распределении судебных расходов судом не разрешен.
В возражениях на апелляционную жалобу административный ответчик Департамент финансов, по своей сути, привел аналогичные, изложенным ранее в отзыве на заявленные требования административного характера, доводы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.
В судебном заседании представитель административного истца доводы апелляционной жалобы поддержала.
Представитель административного ответчика Департамента финансов Соколов Н.С. и заинтересованное лицо начальник отдела контроля и экспертной работы Департамента финансов Салтыкова Е.Р. просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, полагая, что доводы Управления основаны на ошибочном понимании норм материального права.
Административный соответчик начальник Департамента финансов Подорова И.Г. и заинтересованное лицо начальник Управления Атаманюк О.З., при надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства, в судебном заседании суда апелляционной инстанции участия не приняли, об уважительности причин неявки суд не уведомили, ходатайств об отложении не заявили, в связи с чем, судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в их отсутствии.
Согласно части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Заслушав объяснения явившихся участников процесса, проверив материалы дела в полном объеме, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения представителей сторон, заинтересованного лица, судебная коллегия по административным делам не находит оснований к отмене судебного решения в силу следующего.
Решением Совета МО ГО «Сыктывкар» от 14 июля 2009 года № 23/07-425 утверждено Положение о Департаменте финансов администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар» (далее - Положение), в соответствии с пунктами 1.2, 1.3 которого Департамент финансов является финансовым органом муниципального образования городского округа «Сыктывкар», который обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой политики в муниципальном образовании городского округа «Сыктывкар» и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями в пределах полномочий, возложенных задач и функций.
Согласно пункту 1.7 Положения Департамент финансов является получателем средств бюджета муниципального образования городского округа «Сыктывкар» в части средств, предусмотренных на содержание и реализацию возложенных на Департамент финансов функций.
Департамент финансов осуществляет соответствующие бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств местного бюджета, главного администратора (администратора) доходов местного бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета в соответствии с законодательством.
Основными задачами Департамента финансов являются: осуществление внутреннего муниципального финансового контроля, осуществление анализа эффективности и результативности использования бюджетных средств, обоснованности планирования расходов бюджета (пункт 2.4 Положения); организация бюджетного учета и отчетности, контроля за соблюдением ведения бухгалтерского учета и отчетности по исполнению местного бюджета (пункт 2.5 Положения).
В соответствии с возложенными на него задачами Департамент финансов выполняет следующие функции: осуществляет полномочия внутреннего муниципального финансового контроля, предусмотренные статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 3.27 Положения); проводит в пределах компетенции финансовую и правовую экспертизу проектов муниципальных правовых актов, проектов договоров и соглашений, заключаемых от имени муниципального образования (пункт 3.30 Положения).
В соответствии с пунктом 4.1 Положения Департамент финансов имеет право запрашивать и получать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов государственной и исполнительной власти Республики Коми, органов местного самоуправления, отделов (управлений) администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар», учреждений, предприятий и организаций (независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности) материалы, информацию и отчетные данные, необходимые для осуществления возложенных на Департамент финансов задач и функций.
Решением Совета МО ГО «Сыктывкар» от 28 сентября 2010 года № 4/09-596 утверждено Положение об Управлении по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар», в соответствии с пунктом 1.1 которого Управление является функциональным органом администрации городского округа «Сыктывкар», входящим в структуру администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар».
Согласно пунктам 1.2, 1.3, 1,5 Положения Управление является органом, специально уполномоченным от имени МО ГО «Сыктывкар» осуществлять полномочия по организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению первичных мер пожарной безопасности, обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья, организации на территории муниципального образования деятельности аварийно-спасательных служб (формирований), участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования, в пределах и порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Республики Коми, Уставом МО ГО «Сыктывкар» и иными муниципальными правовыми актами.
Руководство деятельностью Управления осуществляет начальник Управления, который подчиняется непосредственно главе муниципального образования городского округа «Сыктывкар» - руководителю администрации.
В своей деятельности Управление подотчетно администрации муниципального образования городского округа «Сыктывкар».
Согласно пунктам 5.1, 5.3 положения Управление возглавляет начальник Управления, назначаемый и освобождаемый от должности в установленном порядке главой муниципального образования городского округа «Сыктывкар» - руководителем администрации согласно муниципальным правовым актам администрации МО ГО «Сыктывкар» и подчиняется непосредственно главе МО ГО «Сыктывкар» - руководителю администрации.
В соответствии с пунктом 5.7 Положения работники Управления, замещающие должности муниципальной службы, являются муниципальными служащими Управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации МО ГО «Сыктывкар». На них распространяются все права, обязанности, ограничения и социальные гарантии, предусмотренные для муниципальных служащих действующим законодательством Российской Федерации и Республики Коми, Уставом муниципального образования городского округа «Сыктывкар», решениями Совета МО ГО «Сыктывкар» и иными муниципальными правовыми актами.
Из пункта 7.1 Положения следует, что Управление несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, законов Республики Коми, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и Республики Коми по вопросам, относящимся к компетенции Комитета, Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар», муниципальных правовых актов Совета муниципального образования городского округа «Сыктывкар» и главы муниципального образования городского округа «Сыктывкар» - руководителя администрации.
В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является, в том числе контроль за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов.
Согласно части 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: 1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; 2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 21 сентября 2020 года по 14 декабря 2020 года в соответствии с разделом IХ Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральными стандартами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации постановлениями от 06.02.2020 № 95, от 06.02.2020 № 100, от 27.02.2020 № 208, от 23.07.2020 № 1095, от 17.08.2020 № 1235, от 17.08.2020 № 1237, на основании пункта 2 Плана контрольной деятельности администрации МО ГО «Сыктывкар» на 2020 год, утвержденного распоряжением администрации МО ГО «Сыктывкар» от 25.12.2019 № 863-р, приказа Департамента финансов администрации МО ГО «Сыктывкар» «О проведении контрольного мероприятия» от 17.09.2020 № 63 (в редакции приказов от 20.11.2020 № 81), ревизионной группой Департамента финансов проведено плановое выездное контрольное мероприятие в отношении Управления, а именно ревизия финансово-хозяйственной деятельности за период с 01 января 2018 года по 31 декабря 2019 года.
В ходе данного контрольного мероприятия установлено, что оплата труда работников замещающих муниципальные должности муниципальной службы в Управлении осуществляется на основании Положения об оплате труда работников, замещающих муниципальные должности муниципальной службы Республики Коми, утвержденного приказом Управления от 29 октября 2007 года № 28/1 (с изменениями и дополнениями от 05 мая 2009 года № 23, от 28 сентября 2009 года № 44, от 18 февраля 2010 года № 8, от 29 июля 2011 года № 29, от 30 декабря 2016 года № 99).
По результатам указанного контрольного мероприятия начальником отдела контроля и экспертной работы Департамента финансов Салтыковой Е.Р. 11 января 2021 года составлен акт ревизии финансово-хозяйственной деятельности Управления, из пункта 1 раздела результатов проведенной ревизии выявленных нарушений которого, следует, что выявлено нарушение в виде принятие локального нормативного правового акта, регулирующего порядок оплаты труда муниципальных служащих, что противоречит статье 22 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Копия акта получена начальником Управления 08 февраля 2021 года.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации 02 апреля 2021 года начальником Департамента финансов Подоровой И.Г. в адрес начальника Управления Атаманюк О.З. выдано представление, в пункте 3 которого изложено требование об устранении нарушений статьи 22 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Статьей 22 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлено, что оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар» Совет муниципального образования городского округа «Сыктывкар» является представительным органом муниципального образования городского округа «Сыктывкар».
Согласно пункту 32 части 2 статьи 33 Устава, в исключительной компетенции Совета городского округа находится определение размеров и условий оплаты труда, социальных и иных гарантий главы городского округа, должностных лиц органов местного самоуправления городского округа, депутатов Совета городского округа, работающих на постоянной основе, и муниципальных служащих муниципального образования городского округа «Сыктывкар» в соответствии с действующим законодательством.
Решением Совета МО ГО «Сыктывкар» от 23 октября 2007 года № 5/10-110 утверждено Положение об оплате труда муниципальных служащих муниципального образования городского округа «Сыктывкар».
Решением Совета МО ГО «Сыктывкар» от 05 декабря 2008 года № 16/12-329 установлены размеры должностных окладов депутатов Совета муниципального образования городского округа «Сыктывкар», выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования городского округа «Сыктывкар», осуществляющих полномочия на постоянной основе, и муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы в муниципальном образовании городского округа «Сыктывкар».
Таким образом, буквальное толкование статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» дает убедительную основу для вывода о том, что федеральный законодатель, предоставляя органам местного самоуправления самостоятельно определять размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, весьма ясно и недвусмысленно указывает на то, что размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, что не предполагает возможность перераспределения указанного нормотворческого полномочия представителям нанимателя (работодателю).
Исходя из вышеизложенного, выводы судьи городского суда о том, что в силу статьи 22 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также Устава муниципального образования городского округа «Сыктывкар», определение размеров и условий оплаты труда, социальных и иных гарантий муниципальных служащих муниципального образования городского округа «Сыктывкар», в том числе в отношении муниципальных служащих Управления, относится к исключительной компетенции Совета МО ГО «Сыктывкар», а начальник Управления таким правом не обладает, являются верными.
Указание должностного лица Департамента финансов, изложенное в пункте 3 оспариваемого Представления, которое вопреки доводам апелляционной жалобы соответствует положениям статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, об устранении нарушения статьи 22 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», выразившегося в принятии локального нормативного правого акта в виде Положения об оплате труда работников, является законным.
Судебная коллегия также соглашается с выводами суда первой инстанции о несостоятельности доводов административного истца о неправомочности Департамента финансов проводить проверку локальных нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения, поскольку в соответствии с Положением Департамента финансов, к числу основными задач последнего относится осуществление внутреннего муниципального финансового контроля, осуществление анализа эффективности и результативности использования бюджетных средств, обоснованности планирования расходов бюджета (пункт 2.4 Положения), на основании чего Департамент финансов выполняет функцию в виде осуществления полномочий внутреннего муниципального финансового контроля, предусмотренную статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 3.27 Положения), в силу которой обладает полномочиями контроля за соблюдением положений правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также за соблюдением условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета, государственных (муниципальных) контрактов.
Вопреки доводам Управления, изложенным в жалобе, идентичность (тождественность) локального акта Управления об оплате труда Положению об оплате труда, утвержденного представительным органом муниципального образования, не предоставляет Управлению права на издание такого локального акта, необходимость которого, при таких обстоятельствах, объективно отсутствует.
Учитывая изложенное, поскольку оспариваемое представление вынесено должностным лицом уполномоченного органа в рамках муниципального финансового контроля, при наличии на то законных оснований, судебная коллегия соглашается с выводами судьи городского суда об отсутствии оснований для удовлетворения требований административного истца.
Довод административного истца о том, что приказ Управления от 29 октября 2007 года № 28/1 был утвержден во исполнение пункта 2 Решения Совета МО городского округа «Сыктывкар» от 23 октября 2007 года N 5/10-110 основан на неверном толковании норм права, поскольку данным пунктом обязанность по приведению правовых актов, регулирующих вопросы оплаты труда, в соответствие с данным решением возложена на руководителей органов местного самоуправления МО ГО «Сыктывкар», в то время как Управление к данным органам согласно положениям статьи 25 Устава МО ГО «Сыктывкар» не относится.
Относительно доводов Управления о незаконности судебного акта ввиду того, что при вынесении решения по существу указанного спора вопрос о распределении судебных расходов не разрешался, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.
В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» указано, что после принятия итогового судебного акта по делу лицо, участвующее в деле, вправе обратиться в суд с заявлением по вопросу о судебных издержках, понесенных в связи с рассмотрением дела, о возмещении которых не было заявлено при его рассмотрении.
В материалах дела отсутствуют заявления лиц, участвующих в деле, о распределении судебных расходов, в связи с чем, суд первой инстанции правомерно не разрешал данный вопрос при постановлении судебного решения.
Учитывая изложенное и принимая во внимание, что стороны административного спора не лишены возможности обращения в суд с соответствующим заявлением по вопросу о судебных расходах в срок, установленный статьей 114.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствие в решении суда указания на распределение судебных расходов, как на то указано в части 3 статьи 178 Кодекса, не влечет отмену правильного по существу судебного акта.
Таким образом, доводы Управления с иным толкованием положений материального и процессуального законодательства не подтверждают неправильного их применения судом первой инстанции, лишены бесспорных правовых аргументов и направлены на переоценку обстоятельств дела и сделанных на их основе выводов.
Резюмируя изложенное и принимая во внимание, что выводы суда первой инстанции сделаны при правильном применении норм материального права, на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, без нарушения норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного решения, суд апелляционной инстанции не усматривает предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого решения, признавая его законным и обоснованным.
Руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 24 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации МО ГО «Сыктывкар» - без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось.
Мотивированное апелляционное определение составлено 28 января 2022 года.
Председательствующий
Судьи
