№2а-633/2019
ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 октября 2019 г. по делу № 33а-19801/2019
судья: Крамаренко Е.Г.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе
председательствующего судьи Сафина Ф.Ф.
судей Алешиной С.Н., Якуповой Н.Н.
при секретаре Рахматуллине И.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе директора общества с ограниченной ответственностью «Автосервис» Кагармановой С.В. на решение Дюртюлинского районного суда Республики Башкортостан от 31 июля 2019 г. по административному исковому заявлению директора общества с ограниченной ответственностью «Автосервис» Кагармановой С.В. к прокуратуре Республики Башкортостан, Дюртюлинскому межрайонному прокурору Республики Башкортостан Шакирову Д.Н. о признании незаконными действий по проведению проверки.
Заслушав доклад судьи Якуповой Н.Н., судебная коллегия
установила:
директор общества с ограниченной ответственностью «Автосервис» (далее также – ООО «Автосервис», общество) Кагарманова С.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Республики Башкортостан, Дюртюлинскому межрайонному прокурору Республики Башкортостан Шакирову Д.Н. о признании незаконными действий по проведению проверки.
В обоснование административных исковых требований указано, что по заданию прокуратуры Республики Башкортостан от 30 октября 2018 г. №7/3-7-2018 проведена проверка соблюдений требований природоохранного, трудового законодательства, законодательства об отходах производства и потребления должностными лицами ООО «Автосервис», осуществляющими свою деятельность по адресу: адрес Проверка проводилась совместно с государственным инспектором Нефтекамского территориального комитета Минэкологии Республики Башкортостан Валиевым P.P., а также с заместителем главного государственного инспектора Дюртюлинского и Кушнаренковского районов Республики Башкортостан по использованию и охране земель Мингазовым Ф.Ф. По результатам проведенной проверки составлены два акта проверки исполнения федерального законодательства от 12 февраля 2019 г. В одном акте указано, что истцом допущено использование земельных участков не по целевому назначению в соответствии с их разрешенным использованием, что указывает на наличие состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. В другом акте указано о совершении директором ООО «Автосервис» в период с 11 апреля 2016 г. по 29 января 2019 г. правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ. Органы прокуратуры Российской Федерации не относятся к числу органов государственного земельного и экологического надзора, следовательно, при проведении проверки исполнения федерального законодательства Дюртюлинская межрайонная прокуратура в нарушение ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» фактически подменила орган государственного земельного и экологического надзора. На момент проведения проверки у прокурора отсутствовала информация о нарушении директором ООО «Автосервис» федерального законодательства, требующих принятия мер исключительно прокурором. Отсутствие такой информации в силу ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не позволяет прокурору проводить проверку. Решение о проведении проверки вручено бухгалтеру общества после ее начала.
Решением Дюртюлинского районного суда Республики Башкортостан от 31 июля 2019 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления директора ООО «Автосервис» Кагармановой С.В. к прокуратуре Республики Башкортостан, Дюртюлинскому межрайонному прокурору Республики Башкортостан Шакирову Д.Н. о признании незаконными действий по проведению проверки.
В апелляционной жалобе директор ООО «Автосервис» Кагарманова С.В. просит решение отменить в полном объеме, указывая в обоснование, что Дюртюлинский межрайонный прокурор Республики Башкортостан Шакиров Д.Н. 28 января 2019 г. вынес решение о проведении проверки, в котором указал одно основание задание («О проведении проверки исполнения требований законодательства в сфере обращения с отходом производства и потребления», решение коллегии прокуратуры «О состоянии законности и практике прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»), и при этом осуществил проверку по исполнению и соблюдению другого отраслевого законодательства - пользование недрами без лицензии, а также использование земельных участков не по целевому назначению. Таким образом, прокуратура осуществила проверку, не указанную в решении от 28 января 2019 г., и вышла за объемы проверки, указанной в решении.
Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в порядке, предусмотренном ст. ст. 150, 272 КАС РФ, в отсутствие директора ООО «Автосервис» Кагармановой С.В.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя директора ООО «Автосервис» Кагармановой С.В. Низамутдинову Д.Ф., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, Дюртюлинского межрайонного прокурора Республики Башкортостан Шакирова Д.Н., представителя прокуратуры Республики Башкортостан Сафина А.Р., полагавших решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.
На основании ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
В соответствии со ст. 129 (ч. 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (ст. 1).
Задачи, возложенные на прокуратуру Российской Федерации, и полномочия прокуроров обусловлены целями обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями ст. ст. 2, 4 (ч. 2), 15 (ч. 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации.
В силу п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
В соответствии с п. 15 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что 28 января 2019 г. Дюртюлинским межрайонным прокурором Республики Башкортостан принято решение №35 о проведении с 29 января 2019 г. по 27 февраля 2019 г. проверки ООО «Автосервис» на предмет соблюдения законодательства о об охране окружающей среды, об отходах производства и потребления, а также трудового законодательства, на основании задания прокуратуры республики от 30 октября 2018 г. №7/3-7-2018, п. 4, 10 решения коллегии прокуратуры Республики Башкортостан от 14 декабря 2018 г. «О состоянии законности и практике прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан», проведение проверки поручено помощнику прокурора Абакарову Э.А.
Проверка проведена совместно с главным специалистом-экспертом инспектором Нефтекамского территориального комитета Минэкологии Республики Башкортостан Валиевым P.P., а также с заместителем главного государственного инспектора Дюртюлинского и Кушнаренковского районов Республики Башкортостан по использованию и охране земель Мингазовым Ф.Ф.
ООО «Автосервис» расположено по адресу: адрес осуществляет деятельность по ремонту автомобилей, мойке автомобилей, оказание услуг общественного питания, директором является Кагарманова С.В.
В ходе проведенной Дюртюлинской межрайонной прокуратурой Республики Башкортостан проверкой в период с 29 января 2019 г. по 12 февраля 2019 г. установлено, что в нарушение ст. 11 Федерального закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», ООО «Автосервис» осуществлял забор воды из скважины, пробуренной в 60 м по направлению на северо-восток от стен здания кафе с географическими координатами ... в отсутствие лицензии на пользование недрами. Добываемая из скважин вода используется для приготовления пищи, мойки автомашин, проведения влажной уборки в помещении. За период с 1 января 2018 г. по 29 января 2019 г. незаконная добыча подземных вод составила 704 куб.м.
Также установлено, что обществом на основании договора купли-продажи зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером №..., площадью 1740 кв.м. Данный земельный участок используется для размещения помещения автомойки и автосервиса, между тем видом разрешенного использования указанного земельного участка, согласно свидетельству о государственной регистрации права, является размещение производственных помещений.
По итогам указанной проверки 15 февраля 2019 г. прокурором Шакировым Д.Н. внесено представление в адрес директора ООО «Автосервис» Кагармановой С.В. об устранении нарушений федерального законодательства, которым предлагалось незамедлительно рассмотреть данное представление, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих, рассмотреть вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших нарушение закона, а также сообщить о принятых мерах в течение месяца прокурору в письменной форме.
Поскольку Общество допустило использование земельного участка не по целевому назначению и пользование недрами без разрешения (лицензии) прокурор, ссылаясь на ст. 9, ст. 11 Закона РФ «О недрах», ст. 7 Земельного кодекса РФ пришел к выводу о том, что причинами указанных нарушений являются ненадлежащее отношение должностных лиц ООО «Автосервис» к исполнению требований природоохранного законодательства, а также отсутствие контроля со стороны руководства Общества, а потому потребовал от директора ООО «Автосервис» Кагармановой С.В. безотлагательно принять меры по устранению и недопущению впредь нарушений закона.
Обращаясь в суд, директор ООО «Автосервис» Кагарманова С.В. ссылается на то, что межрайонной прокуратурой не выполнены требования, касающиеся наличия оснований для проведения проверки (информации о фактах нарушения закона, отсутствия у других государственных органов компетенции для проведения проверки), а также допущена подмена органов государственного экологического и земельного надзора, в связи с чем полагает незаконными действия Дюртюлинской межрайонной прокуратуры Республики Башкортостан по проведению проверки в период с 29 января 2019 г. по 27 февраля 2019 г.
Опровергая указанные доводы административного истца, суд верно указал, что в силу п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, должностными лицами.
Как установлено судом из решения № 35 о проведении с 29 января 2019 г. по 27 февраля 2019 г. проверки, основанием для проведения проверки ООО «Автосервис» на предмет соблюдения законодательства об охране окружающей среды, об отходах производства и потребления, а также трудового законодательства, явились задание прокуратуры Республики Башкортостан от 30 октября 2018 г. №7/3-7-2018, п.4, 10 решения коллегии прокуратуры Республики Башкортостан от 14 декабря 2018 г. «О состоянии законности и практики прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан».
Согласно п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» так и в любых открытых источниках.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в п. 5.2. постановления от 17 февраля 2015 г. № 2-П, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно п. 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.
Доводы истца о том, что в решении о проведении проверки отсутствуют основания для проверки в области охраны собственности, а также в отношении самого должностного лица – директора ООО «Автосервис» Кагармановой С.В. также верно опровергнуты судом, поскольку вышеуказанная проверка проведена на основании решения коллегии прокуратуры Республики Башкортостан от 14 декабря 2018 г. «О состоянии законности и практики прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав и граждан» и задания прокуратуры Республики Башкортостан от 30 октября 2018 г. «О проведении проверки исполнения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления». В том числе и в соответствии с требованиями приказа Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Кроме того, Дюртюлинской межрайонной прокуратурой во исполнение п. 5.4 решения расширенного заседания коллегии прокуратуры Республики Башкортостан от 24 августа 2018 г. проведена проверка природоохранного законодательства в части состояния законности в сфере охраны водных биоресурсов и обеспечения населения питьевой водой. Кроме того, проведение проверки исполнения природоохранного законодательства непосредственно связано с земельным законодательством, в частности с разрешенным использованием земельного участка.
На основании вышеуказанных правовых норм, суд верно указал, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями, но и в инициативном порядке, перечень поводов для проведения прокурорской проверки не конкретизирован, компетенция прокуроров в решении вопроса о наличии оснований для принятия необходимых мер прокурорского реагирования не ограничена.
Согласно п. 3 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
Срок проведения проверки согласно п. 4 ст. 21 названного Федерального закона не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки.
Согласно материалам дела, решение о проведении проверки от 28 января 2019 г. № 35 вручено 29 января 2019 г. и.о. директора ООО «Автосервис» Габдуллиной И.А. в день начала проведения проверки, что подтверждается приказом о возложении обязанностей директора Общества от 21 января 2019 г. № 7 (л.д. 94).
Таким образом, оспариваемое решение соответствует типовой форме решения, установленной Приложением №1, утвержденным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», так как в нем указаны: должностное лицо, принявшее решение о проведении проверки, - Дюртюлинский межрайонный прокурор старший советник юстиции Шакиров Д.Н.; наименование проверяемого органа – ООО «Автосервис»; цель проверки - соблюдение требований законодательства об охране окружающей среды, об отходах производства и потребления, а также трудового законодательства; основания проверки – задание прокуратуры Республики Башкортостан от 30 октября 2018 г. №7/3-7-2018, п.4, 10 решения коллегии прокуратуры Республики Башкортостан от 14 декабря 2018 г. «О состоянии законности и практики прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан»; срок проведения проверки - с 29 января 2019 г. по 27 февраля 2019 г.; сведения о должностном лице, которому поручено проведение проверки - помощник Дюртюлинского межрайонного прокурора Абакарову Э.А.; подпись должностного лица, принявшего решение.
В силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении ими законных прав и охраняемых законом интересов административного истца и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту.
Таких обстоятельств по делу не установлено.
Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно.
Иные доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию административного истца с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права и не могут служить основанием для отмены решения суда.
Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке.
Нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 307 - 309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Дюртюлинского районного суда Республики Башкортостан от 31 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу директора общества с ограниченной ответственностью «Автосервис» Кагармановой С.В. без удовлетворения.
Председательствующий Ф.Ф. Сафин
Судьи С.Н. Алешина
Н.Н. Якупова
