№ 66а-1669/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Сочи 20 ноября 2023 г.
Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Струковой А.А.,
судей Брянцевой Н.В., Семейкиной С.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бедак Е.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-86/2023 (УИД 30RS0002-01-2023-001349-61) по административному иску ФИО1 о признании недействующим в части нормативного правового акта,
по апелляционной жалобе Городской Думы муниципального образования «городской округ город Астрахань» на решение Астраханского областного суда от 19 июля 2023 г.
Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В., пояснения представителя Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО18 представителя администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО19 представителя администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань» и заинтересованного лица финансово-казначейского управления администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО20 поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца ФИО21 и ее представителя ФИО2, заинтересованных лиц: ФИО22 заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО23 считавшей решение суда первой инстанции подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции
установила:
28 января 2020 г. № 3 Городской Думой муниципального образования «Город Астрахань» принято решение «Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» (далее по тексту Решение № 3 от 28 января 2020 г.).
Указанным Решением утверждено Положение о порядке возмещения расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» (приложение 1).
А также утверждено Положение об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (далее по тексту Положение) (приложение 2).
Пунктом 3 Положения установлено, что председателю комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, устанавливается денежное вознаграждение в размере 60% денежного вознаграждения главы муниципального образования «Город Астрахань».
В пункте 4 Положения указано, что заместителю председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, устанавливается денежное вознаграждение в размере 55% денежного вознаграждения главы муниципального образования «Город Астрахань».
Пунктом 5 Положения предусмотрено, что депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, устанавливается денежное вознаграждение в размере 50% денежного вознаграждения главы муниципального образования «Город Астрахань».
19 ноября 2020 г. решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» № 43 внесены изменения Решение № 3 от 28 января 2020 г.
Пункты 3, 4, 5 Положения пунктом 1.2.3. Решения № 43 исключены.
Оспариваемое Положение и последующие изменения к нему опубликованы в бюллетене «Астраханский вестник» № 4 от 30 января 2020 г. и № 53 от 26 ноября 2020 г. и размещены на официальном сайте Городской Думы.
ФИО1 обратилась за оспариванием данного Решения № 3, в редакции Решения № 43, в части исключения пункта 4 Положения, предусматривающего должность - заместитель председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань».
Требования мотивированы тем, что ей, как ранее замещавшей выборную муниципальную должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань», в 2009 г. назначена ежемесячная доплата к страховой пенсии. В связи с принятием оспариваемого решения она лишена этой доплаты в повышенном размере в случае централизованного увеличения денежного вознаграждения, ввиду исключения занимаемой ранее должности из пункта 4 Положения. Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям пункта 1 статьи 25 Федерального закона РФ № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», положениям пункта 6 статьи 75 Конституции Российской Федерации и другим положениям федерального и регионального законодательства.
Решением Астраханского областного суда от 19 июля 2023 г. административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено.
Признан недействующим пункт 1.2.3. решения № 43 от 19 ноября 2020 г. «О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 г. № 3 «Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» в части исключения пункта 4 Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (приложение № 2), утвержденного решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 г. №3 «Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» в той мере, в которой данная норма не предусматривает увеличение в централизованном порядке месячного денежного вознаграждения ФИО1, замещавшей выборную муниципальную должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань», с момента его принятия.
В апелляционной жалобе Городская Дума муниципального образования «городской округ город Астрахань» просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Апеллянт считает, что решение Городской Думы от 19 ноября 2020 г. № 43 не затрагивает права и законные интересы ФИО1, в связи с чем, суд первой инстанции вышел за пределы заявленных исковых требований.
Относительно доводов апелляционной жалобы Прокуратурой Астраханской области представлены возражения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного ответчика Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО3, администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО24 представителя администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань» и заинтересованного лица финансово-казначейского управления администрации муниципального образования «Городской округ город Астрахань» ФИО25 доводы апелляционной жалобы поддержали, просили решение суда первой инстанции отменить.
Административный истец ФИО1 и ее представитель ФИО26 заинтересованные лица: ФИО27 в удовлетворении апелляционной жалобы возражали, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения.
Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.
Заслушав, пояснения лиц, участвующих в деле и их представителей, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что административный истец ФИО1, как лицо до 2004 г., замещавшую выборную муниципальную должность заместителя председателя постоянной комиссии по социальной политике городского Совета муниципального образования «Город Астрахань», является получателем пенсии по старости и ежемесячной доплаты к пенсии.
Разрешая спор и удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции руководствовался положениями части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 446-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», пунктом 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», частью 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 86 Бюджетного кодекса РФ и верно исходил из того, что субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по установлению мер социальной поддержки, в рассматриваемом случае, ежемесячной доплаты к пенсии, в отношении члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, которое не должно противоречить федеральному законодательству, и финансирование расходов на эти цели осуществляется за счет собственных средств соответствующих бюджетов.
В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).
Частью 5.1 статьи 4 Федерального Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В статье 13 Закона Астраханской области от 4 июля 2022 г. № 39/2022-ОЗ «О Губернаторе Астраханской области и лицах, замещающих государственные должности Астраханской области» установлено, что лицам, замещавшим государственные должности (за исключением лиц, осуществляющих деятельность без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе), устанавливается дополнительное пенсионное обеспечение в виде ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», в случаях, на условиях и в порядке, предусмотренных законом Астраханской области.
Согласно статье 6 Закона Астраханской области от 31 июля 2008 г. № 54/2008-03 «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» депутату, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, за счет средств местного бюджета устанавливается оплата труда.
Частью 5 статьи 38 Устава муниципального образования «Городской округ город Астрахань» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами Астраханской области.
Решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 27 августа 2020 г. № 96 статья 38 дополнена пунктом 14, в соответствии с которым лицам, осуществлявшим полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе не менее одного года, и в этот период достигшим пенсионного возраста или потерявшим трудоспособность, за исключением указанных лиц, полномочия которых были прекращены по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», за счет средств местного бюджета устанавливается ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».
Муниципальный орган, реализуя нормотворческие полномочия законодателя в области предоставления гарантий членам выборного органа местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, во исполнение вышеприведенных положений, принял нормативные правовые акты, определяющие условия, порядок установления и выплаты, а также размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности).
Решением городского Совета города Астрахани № 28 от 14 марта 2001 г. утверждено Положение о материально-техническом обеспечении и социальных гарантиях депутатов Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань».
В данном Положении поименованы должности, занимаемые депутатом, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, в представительном органе (Городская Дума) муниципального образования «город Астрахань»: председатель Городской Думы, заместитель председателя Городской Думы, председатель постоянной комиссии Городской Думы, заместитель председателя постоянной комиссии Городской Думы, депутат Городской Думы, с указанием размера должностного оклада в процентном отношении (пункты 7-11 Положения).
Решением Городской Думы муниципального образования «город Астрахань» № 12 от 3 марта 2016 г. должность «заместитель председателя постоянной комиссии Городской Думы» изменена на «заместитель председателя комитета Городской Думы» (л.д. 21-25 том 1).
Также решением городского Совета города Астрахани от 28 октября 2003 г. № 82 (далее Решение № 82) утверждено Положение о порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» депутатам, членам выборного органа местного самоуправления муниципального образования «Город Астрахань», осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, выборному должностному лицу местного самоуправления муниципального образования «Город Астрахань», членам избирательной комиссии муниципального образования «Город Астрахань», работавшим в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе.
Пунктом 5 Положения установлено, что ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» лицам, замещавшим муниципальные должности, устанавливается в процентном соотношении от месячного денежного вознаграждения по соответствующей должности.
28 января 2020 г. № 3 Городской Думой муниципального образования «Город Астрахань» утверждено Положение о порядке возмещения расходов, связанных с осуществлением полномочий депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» (приложение 1), а также Положение об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (приложение 2).
Решение Городского Совета г. Астрахани от 14 марта 2001 г. № 28 утратило силу в связи с изданием Решения Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 № 3.
В пункте 4 Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, указано, что заместителю председателя комитета Городской Думы муниципального образования «город Астрахань», осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, устанавливается денежное вознаграждение в размере 55 процентов денежного вознаграждения главы муниципального образования «Город Астрахань» (л.д.145-152 том 1).
Указанный пункт 4 решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 19 ноября 2020 г. № 43 пунктом 1.2.3. Решения № 43 исключен.
ФИО1 оспариваются положения пункта 1.2.3. Решения № 43, в соответствии с которым исключен пункт 4 Положения, утвержденного решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 г. № 3 «Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», предусматривающего должность - заместитель председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань».
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования и признавая недействующим пункт 1.2.3. решения № 43, пришел к выводу, что исключение должности заместителя председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань», которую ранее замещала ФИО1 из Положения повлекло отмену части ежемесячной доплаты к пенсии при её увеличении в централизованном порядке, что привело к нарушению прав административного истца и создало правовую неопределенность в применении пункта 14 Положения, утвержденного Решением № 82 от 28 октября 2003, в отношении лиц, которым ранее назначена ежемесячная доплата к пенсии.
Такие выводы суда основаны на неправильном применении судом норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и не соответствуют обстоятельствам административного дела.
Как следует из материалов дела основной целью внесения изменений в Закон № 3 от 28 января 2020 г. является приведение указанного решения в соответствии с Уставом муниципального образования «Город Астрахань».
Проект оспариваемых изменений в решение № 3 на рассмотрение Городской Думы внесены Прокуратурой города Астрахани на основании статьи 30 Устава муниципального образования (л.д. 153-161 том 1).
В соответствии с частью 5 статьи 40 Федерального Закона № 131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.
На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.
Согласно Уставу муниципального образования Городская Дума состоит из 36 депутатов. Соответственно на постоянной основе могут осуществлять свои полномочия исходя из общего количества депутатов только три депутата.
Вместе с тем, как видно из норм оспариваемого Положения об оплате труда депутатов Городской Думы на постоянной основе осуществляют полномочия депутаты по следующим должностям: председатель Городской Думы и его заместитель, председатель комитета Городской Думы и его заместитель, а также депутат Городской Думы, что составляет более 10 процентов, установленных пунктом 5 статьи 40 Закона № 131-ФЗ и Устава муниципального образования.
С учетом изложенного, должность «заместитель председателя комитета Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» правомерно исключена из пункта 4 Положения об оплате труда депутатов Городской Думы, в связи с чем оснований для признания недействующим пункта 1.2.3. решения № 43 не имеется.
Выводы суда первой инстанции о правовой неопределенности оспариваемого нормативного акта в части отсутствия механизма перерасчета ежемесячной доплаты к страховой пенсии лицам, должности которых исключены, что влечет невозможность применения пункта 14 Положения, утвержденного Решением № 82 от 28 октября 2003 г., судебная коллегия считает необоснованными исходя из следующего.
Положение, утвержденное Решением № 82 от 28 октября 2003 г., определяет порядок установления и выплаты ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости депутатам, членам выборного органа местного самоуправления муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, выборному должностному лицу местного самоуправления муниципального образования «Городской округ город Астрахань» в соответствии со статьей 10 Закона Астраханской области от 31 июля 2008 г. № 54/2008-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления».
Пунктом 14 Положения предусмотрено, что при увеличении в централизованном порядке месячного денежного вознаграждения по соответствующей должности размер ежемесячной доплаты к пенсии пересчитывается с соблюдением правил, предусмотренных настоящим Положением.
В свою очередь, нормы оспариваемого Положения, утвержденного Решением № 3 от 28 января 2020 г., определяют Перечень должностей депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и устанавливают размер денежного вознаграждения по указанной должности в процентном отношении.
Учитывая изложенное, оспариваемый нормативный акт не предусматривает правовое регулирование изменения размера ежемесячной доплаты к пенсии в случае централизованного увеличения денежного вознаграждения, данным положением установлен Перечень должностей депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
В связи с чем, отсутствие в Положении, утвержденном Решением № 3 от 28 января 2020 г., норм, предусматривающих сохранение за лицами, которым ежемесячная доплата к пенсии назначена ранее, и должности, которых исключены из Положения, не свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемых норм, поскольку как указано выше, вопросы определения порядка установления и выплаты ежемесячной доплаты к страховой пенсии по старости урегулированы иным нормативным правовым актом, в рассматриваемом случае Положением, утвержденным Решением № 82 от 28 октября 2003 г.
При этом, вопрос о внесении изменений и дополнений в указанное Положение относится к компетенции органа местного самоуправления.
Таким образом, судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции неверно определил обстоятельства, имеющие существенное значение для административного дела, неправильно применил положения норм материального права и пришел к неправомерному выводу о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.
При таком положении, имеются предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда и принятия по делу нового решения.
С учетом положений пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия, отменяя решение суда первой инстанции, принимает новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований ФИО1
Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции
определила:
решение Астраханского областного суда от 19 июля 2023 г. отменить.
Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска ФИО1 о признании недействующим решения Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань» от 19 ноября 2020 г. № 43 «О внесении изменений в решение Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 г. № 3» в части исключения пункта 4 Положения об оплате труда депутата Городской Думы муниципального образования «Городской округ город Астрахань», осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (Приложение № 2), утвержденного решением Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань» от 28 января 2020 г. №3 «Об обеспечении деятельности депутатов Городской Думы муниципального образования «Город Астрахань».
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.
Председательствующий
Судьи
