66а-1975/2022
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Сочи |
Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе
председательствующего Сиротиной Е.С.,
судей Брянцевой Н.В. и Сумбаевой А.В.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Туйчиевой Т.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело УИД № 26OS0000-04-2020-000690-34 (3а-143/22) по административному исковому заявлению по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания «Профи», товариществ собственников жилья: «Артемида», «Белый Уголь», «Гагарина 97», «Вокзальная 57Б», «Долина Роз 21», «Дружба-2007», «Каштан», «Клен», «Металлург», «Озерное», «Октябрьская 274А», «Пушкина 25А», «Радуга», «Рассвет», «Садовый 6А», «Стимул», «Октябрьская 422», «А-Сергеева 21», «Заря», «Маркова 65», «Маяк», «Новый Мир», «Ермолова 127», «Маяк-17», «Никольская 21», «Эверест», «Новый 5», «Аллея», «Новое 5А», «Гагарина 50», «Павлова 45Д», «Московская 96», «Кольцо», «Центральное», «Раевского 12», «Гагарина 5 к 3», «Павлова 12», «Пикетная 2», «Школьный», «Велинград», «Белинского 15», «Вершина», «Губина 22», «Березка», «Дом с Кариатидами», «Химик», «Солнечный-3», «Веселый», «Нежинский 9», «Нежинский 10», «Тополек», «Нежинский 14», «Нежинский 15», «Радуга», «Нежинский 24», «Нежинский 30», «Нежинский 36», «Нежинский 40», «Нежинский 51», «Нежинский 53», «Нежинский 54», «Нежинский 55», «Нежинский 57», «Нежинский 59», «Нежинский 60», «Нежинский 61», «Нежинский 62», «Нежинский 63», «Нежинский 64», «Гвоздика» к Правительству Ставропольского края, Управлению Ставропольского края - государственной жилищной инспекции о признании недействующими с момента принятия распоряжения Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края», приказа Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края»,
по апелляционным жалобам Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция, правительства Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 11 марта 2022 г.,
заслушав доклад судьи Сумбаевой А.В., объяснения представителя товариществ собственников жилья: «Артемида», «Белый Уголь», «Гагарина 97», «Вокзальная 57Б», «Долина Роз 21», «Дружба-2007», «Каштан», «Клен», «Металлург», «Озерное», «Пушкина 25А», «Радуга», «Рассвет», «Садовый 6А», «Стимул», «Октябрьская 422», «А-Сергеева 21», «Заря», «Маркова 65», «Маяк», «Новый Мир», «Ермолова 127», «Маяк-17», «Никольская 21», «Эверест», «Новый 5», «Новое 5А», «Гагарина 50», «Павлова 45Д», «Московская 96», «Кольцо», «Центральное», «Раевского 12», «Гагарина 5 к 3», «Павлова 12», «Пикетная 2», «Школьный», «Велинград», «Белинского 15», «Вершина», «Губина 22», «Березка», «Дом с Кариатидами», «Химик», «Солнечный-3», «Веселый», «Тополек», «Нежинский 14», «Нежинский 15», «Радуга», «Нежинский 24», «Нежинский 36», «Нежинский 40», «Нежинский 51», «Нежинский 53», «Нежинский 54», «Нежинский 55», «Нежинский 57», «Нежинский 59», «Нежинский 60», «Нежинский 61», «Нежинский 62», «Нежинский 63», «Нежинский 64», «Гвоздика» ФИО8, представителя ООО УК «Профи» - ФИО3, представителя Правительства Ставропольского края и Управления Ставропольского края - государственная жилищная инспекция ФИО7, заключение прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО14
установила:
ФИО1, ФИО2, ООО Управляющая компания «Профи», товарищества собственников жилья: «Артемида», «Белый Уголь», «Гагарина 97», «Вокзальная 57Б», «Долина Роз 21», «Дружба-2007», «Каштан», «Клен», «Металлург», «Озерное», «Октябрьская 274А», «Пушкина 25А», «Радуга», «Рассвет», «Садовый 6А», «Стимул», «Октябрьская 422», «А-Сергеева 21», «Заря», «Маркова 65», «Маяк», «Новый Мир», «Ермолова 127», «Маяк-17», «Никольская 21», «Эверест», «Новый 5», «Аллея», «Новое 5А», «Гагарина 50», «Павлова 45Д», «Московская 96», «Кольцо», «Центральное», «Раевского 12», «Гагарина 5 к 3», «Павлова 12», «Пикетная 2», «Школьный», «Велинград», «Белинского 15», «Вершина», «Губина 22», «Березка», «Дом с Кариатидами», «Химик», «Солнечный-3», «Веселый», «Нежинский 9», «Нежинский 10», «Тополек», «Нежинский 14», «Нежинский 15», «Радуга», «Нежинский 24», «Нежинский 30», «Нежинский 36», «Нежинский 40», «Нежинский 51», «Нежинский 53», «Нежинский 54», «Нежинский 55», «Нежинский 57», «Нежинский 59», «Нежинский 60», «Нежинский 61», «Нежинский 62», «Нежинский 63», «Нежинский 64», «Гвоздика» обратились к Правительству Ставропольского края, Управлению Ставропольского края - государственной жилищной инспекции о признании недействующими с момента принятия распоряжения Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края», приказа Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края».
В обоснование заявленных требований административные истцы сослались на то, что оспариваемые нормативные акты противоречат действующему законодательству, являются дискриминационными и существенно нарушают права неопределенного круга лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, поскольку административными ответчиками превышены полномочия по изданию оспариваемых нормативных правовых актов, незаконно возложены не предусмотренные законом дополнительные обязанности при осуществлении деятельности по управлению многоквартирными домами, введена обязательная реализация дополнительных мероприятий, направленных на антитеррористическую защищенность, возложены не предусмотренные законом дополнительные расходы, введен дополнительный вид контроля.
В отношении приказа Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» административные истцы указали, что превышая установленные статьей 20 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ЖК РФ) полномочия, жилищная инспекция возлагает на единоличный исполнительный орган юридического лица обязанности, не предусмотренные статьей 162 ЖК РФ. Незаконно возложенные дополнительные обязанности по реализации мероприятий, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов и несение дополнительных расходов, введение дополнительного вида контроля, который не предусмотрен федеральным законодательством при осуществлении экономической деятельности по управлению многоквартирными домами, устанавливает правила правового поведения для неопределенного круга лиц и фактически определяет дополнительные обязательные платежи.
Полномочия по установлению требований по антитеррористической защищенности объектов (в данном случае к многоквартирным домам) и порядок контроля за их исполнением, в силу требований пункта 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35 «О противодействии терроризму», относятся к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации. Круг лиц осуществляющих данные полномочия, не подлежит расширительному толкованию и является закрытым.
Решением Ставропольского краевого суда от 11 марта 2022 г. административное исковое заявление удовлетворено в полном объеме.
Полагая, что судебный акт принят с нарушением норм материального и процессуального права Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция, Правительство Ставропольского края обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение Ставропольского краевого суда от 11 марта 2022 г. отменить в полном объеме; принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления в части признания недействующим приказа Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» отказать, производство по делу в части признания недействующим распоряжения Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» прекратить.
В обоснование апелляционных жалоб приведены доводы о том, что распоряжение Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» не является нормативным правовым актом или актом, обладающим нормативными свойствами, в связи с чем рассмотрение иска о его оспаривании не относится к компетенции Ставропольского краевого суда; приказ Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» принят уполномоченным лицом, в пределах компетенции, с соблюдением порядка принятия и опубликования, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административных истцов.
До начала судебного заседания в материалы дела от административных истцов, участвовавшего в деле прокурора поступили письменные возражения, в которых выражена позиция об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.
От Правительства Ставропольского края, Управления Ставропольского края - государственная жилищная инспекция в обоснование доводов о полномочиях и соответствии принятых нормативных правовых актов, актам, имеющим большую юридическую силу, поступили письменные пояснения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Ставропольского края, Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция ФИО7 поддержала апелляционные жалобы по основаниям, изложенным в жалобах и пояснениях к ним.
Представитель товариществ собственников жилья: «Артемида», «Белый Уголь», «Гагарина 97», «Вокзальная 57Б», «Долина Роз 21», «Дружба-2007», «Каштан», «Клен», «Металлург», «Озерное», «Пушкина 25А», «Радуга», «Рассвет», «Садовый 6А», «Стимул», «Октябрьская 422», «А-Сергеева 21», «Заря», «Маркова 65», «Маяк», «Новый Мир», «Ермолова 127», «Маяк-17», «Никольская 21», «Эверест», «Новый 5», «Новое 5А», «Гагарина 50», «Павлова 45Д», «Московская 96», «Кольцо», «Центральное», «Раевского 12», «Гагарина 5 к 3», «Павлова 12», «Пикетная 2», «Школьный», «Велинград», «Белинского 15», «Вершина», «Губина 22», «Березка», «Дом с Кариатидами», «Химик», «Солнечный-3», «Веселый», «Тополек», «Нежинский 14», «Нежинский 15», «Радуга», «Нежинский 24», «Нежинский 36», «Нежинский 40», «Нежинский 51», «Нежинский 53», «Нежинский 54», «Нежинский 55», «Нежинский 57», «Нежинский 59», «Нежинский 60», «Нежинский 61», «Нежинский 62», «Нежинский 63», «Нежинский 64», «Гвоздика» ФИО8 поддержал доводы, изложенные в возражениях на апелляционные жалобы. Представил сведения о прекращении деятельности следующих товариществ собственников жилья, интересы которых он представлял до прекращения деятельности юридических лиц: «Нежинский 9», «Нежинский 10», «Нежинский 30», «Аллея», «Октябрьская 274А»; представил сведения о начале процедуры ликвидации в отношении следующих товариществ собственников жилья: «Велинград», «Веселый», «Гагарина 5 к 3», «Кольцо», а также заявления от ликвидаторов о рассмотрении дела в их отсутствие.
Представитель ООО УК «Профи» ФИО3 против доводов апелляционных жалоб возражал, сослался на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.
Выступивший с заключением прокурор ФИО9 полагал решение суда первой инстанции постановленным в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, указал на отсутствие оснований для удовлетворения апелляционных жалоб.
Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещенными о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.
В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, возражениях на нее, проверив материалы дела, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Распоряжением Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» Управлению Ставропольского края - государственной жилищной инспекции в целях принятия мер по совершенствованию форм и методов предупредительной профилактической работы в вопросах антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края необходимо:
1.1. В срок до 01 июля 2020 г. разработать и утвердить перечень мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края (далее - многоквартирный дом), для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами.
1.2. В срок до 01 августа 2020 г. довести до организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами (далее - управляющие организации), перечень мер, указанный в подпункте 1.1 настоящего пункта.
1.3. Осуществлять контроль (постоянно) за исполнением управляющими организациями перечня мер, указанного в подпункте 1.1 настоящего пункта.
В распоряжении также указано, что оно вступает в силу со дня его подписания; контроль за выполнением настоящего распоряжения возложен на первого заместителя председателя Правительства Ставропольского края Ковалева И.И.
Данное распоряжение официально не опубликовано.
Во исполнение распоряжения Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» Управлением Ставропольского края – государственная жилищная инспекция издан приказ от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края», следующего содержания:
1. Утвердить прилагаемый перечень мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края (далее - Перечень), для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на территории Ставропольского края согласно приложению 1.
2. Утвердить прилагаемую форму отчета о выполнении Перечня, для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на территории Ставропольского края согласно приложению 2.
3. Установить периодичность и срок предоставления отчета об исполнении мероприятий, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края - ежеквартально до 05 числа месяца, следующего за отчетным периодом.
4. Контроль за исполнением настоящего приказа оставляю за собой.
5. Настоящий приказ вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования.
Приложение № 1 к приказу содержит сведения о наименовании мероприятия, направленного на антитеррористическую защищенность многоквартирного дома, о периодичности выполнения мероприятий, об источнике финансирования, об ответственном исполнителе.
Приложение № 2 к приказу содержит сведения (графы) о наименовании мероприятия, направленного на антитеррористическую защищенность многоквартирного дома, о периодичности выполнения мероприятий, о выполнении мероприятия, подпись ответственного исполнителя.
Приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края www.pravo.stavregion.ru 26 июня 2020 г.
Одной из задач административного судопроизводства в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Частью 1 статьи 4 названного кодекса предусмотрено право каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
В соответствии со статьей 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»).
Общественные отношения, возникающие в процессе организации антитеррористической деятельности регулирует Федеральный закон от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
Согласно пункту 2 статьи 5.1 названного Закона высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
1) организует разработку и реализацию мер, а также государственных программ субъекта Российской Федерации в области профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений;
2) по результатам мониторинга общественно-политических, социально-экономических и иных процессов, происходящих в субъекте Российской Федерации, принимает меры по устранению предпосылок для возникновения конфликтов, способствующих совершению террористических актов и формированию социальной базы терроризма;
3) организует в субъекте Российской Федерации принятие мер по выявлению и устранению факторов, способствующих возникновению и распространению идеологии терроризма;
4) участвует в социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, совершенного на территории субъекта Российской Федерации, и лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, и в возмещении вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате террористического акта;
5) организует обучение граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, методам предупреждения угрозы террористического акта, минимизации и ликвидации последствий его проявлений;
6) организует участие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в проведении учений в целях усиления взаимодействия указанных органов при осуществлении мер по противодействию терроризму;
7) организует выполнение юридическими и физическими лицами требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации или в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
8) организует поддержание в состоянии постоянной готовности к эффективному использованию сил и средств органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предназначенных для минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма;
9) организует работу по оказанию медицинской и иной помощи лицам, пострадавшим в результате террористического акта, совершенного на территории субъекта Российской Федерации, и лицам, участвующим в его пресечении, проведение аварийно-спасательных работ, восстановление нормального функционирования и экологической безопасности поврежденных или разрушенных объектов в случае совершения террористического акта на территории субъекта Российской Федерации;
10) осуществляет межрегиональное сотрудничество в целях изучения вопросов профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений.
Таким образом, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в силу приведенных выше норм наделен полномочиями в сфере противодействия терроризму.
Как верно указал суд первой инстанции, высшим органом исполнительной власти на территории Ставропольского края является Правительство Ставропольского края, которое осуществляет нормативное регулирование входящих в его компетенцию отношений в форме постановлений и распоряжений.
Распоряжением Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» на Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция возложена обязанность в срок до 01 июля 2020 г. разработать и утвердить перечень мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края, для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами; до 01 августа 2020 г. довести до организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, перечень таких мер.
Поскольку оспариваемым распоряжением предписано разработать комплекс мер для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, то есть для неопределенного круга лиц, имеющих соответствующий статус, а следствием данного распоряжения явилось принятие Управлением Ставропольского края – государственная жилищная инспекция приказа от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края», судебная коллегия приходит к выводу об ошибочности суждений Правительства Ставропольского края, Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция о необходимости прекращения производства по делу в части требований об оспаривании распоряжения Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края».
Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Разрешая вопрос о полномочиях Правительства Ставропольского края в части принятия распоряжения Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края», судебная коллегия с учетом содержания правового акта, приходит к выводу о том, что указанный акт принят в пределах компетенции Правительства Ставропольского края, предусмотренной статьей 5.1 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
Разрешая вопрос о соблюдении формы принятия оспариваемого нормативного правового акта и порядка опубликования, судебная коллегия пришла к следующему.
Согласно статье 13 Закона Ставропольского края от 06 ноября 1997 г. № 32-кз «О Правительстве Ставропольского края» Правительство Ставропольского края осуществляет нормативно-правовое регулирование по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и не урегулированным законами Ставропольского края, если иное не установлено законодательством Российской Федерации или законодательством Ставропольского края.
Статьей 23 названного Закона предусмотрено, что правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Ставропольского края, принимаемых большинством голосов от общего числа членов Правительства Ставропольского края в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства Ставропольского края.
Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам, входящим в компетенцию Правительства Ставропольского края, издаются в форме распоряжений Правительства Ставропольского края.
Постановления и распоряжения Правительства Ставропольского края обязательны к исполнению в Ставропольском крае всеми юридическими и физическими лицами.
Постановления и распоряжения Правительства Ставропольского края подписываются Губернатором Ставропольского края.
Официальным опубликованием постановления или распоряжения Правительства Ставропольского края считается опубликование его полного текста в газете «Ставропольская правда» с пометкой «Официальное опубликование», и (или) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), и (или) «Официальном интернет-портале правовой информации Ставропольского края» (www.pravo.stavregion.ru). Днем официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Ставропольского края считается день первого опубликования его полного текста в указанных источниках (часть шестая в редакции Закона Ставропольского края от 06 февраля 2015 г. № 8-кз).
Из материалов дела следует, что распоряжение Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» в нарушение приведенных выше норм не соответствует форме принятия нормативных актов, а также не опубликовано.
В пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.
Принимая во внимание приведенные выше обстоятельства, распоряжение Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» подлежит признанию недействующим со дня его принятия вне зависимости от иных обстоятельств, имеющих существенное значение для рассмотрения дела.
Факт несоблюдения формы принятия нормативного правового акта, а также отсутствия надлежащего опубликования нормативного правового акта судом первой инстанции оставлен без внимания, однако учитывая, что данное обстоятельство не привело к принятию по сути неверного судебного акта, основания для отмены обжалуемого решения отсутствуют.
Кроме того, судебная коллегия полагает, что распоряжение Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, исходя из следующего.
Выше указано, что полномочия, предусмотренные пунктом 2 статьи 5.1 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» отнесены к компетенции высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция не является таковым, а является исполнительным органом государственной власти Ставропольского края отраслевой компетенции, что установлено пунктом 1 Положения «Об Управлении Ставропольского края – государственной жилищной инспекции», утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 24 декабря 2019 г. № 607-п.
Пункт 9.6 названного Положения, согласно которому Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция участвует в организации Правительством Ставропольского края выполнения юридическими и физическими лицами требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящихся в государственной собственности Ставропольского края и функционирующих в установленной сфере деятельности управления или находящихся в ведении управления, не подтверждают наличие у последнего полномочий на принятие мер по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края.
Таким образом, на Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция не могли быть возложены обязанности по разработке комплекса мер для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами.
Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия приходит к выводу о несоответствии распоряжения Правительства Ставропольского края от 09 июня 2020 г. № 283-рп «О дополнительных мерах по обеспечению антитеррористической защищенности многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» форме принятия и порядку его опубликования; о несоответствии принятого распоряжения актам, имеющим большую юридическую силу.
Поскольку Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция не является лицом, на которое могли быть возложены обязанности по разработке комплекса мер для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, следовательно, издавая приказ от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края», оно вышло за пределы своей компетенции, что в силу приведенных выше норм является основанием для признания нормативного правового акта недействующим в полном объеме.
Ссылка административных ответчиков в письменных пояснениях, поступивших в суд апелляционной инстанции 12 октября 2022 г., на поручение заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Борисова Ю. от 25 февраля 2020 г. № ЮБ-П4-1363 (документ для служебного пользования, в деле отсутствует), не опровергает вывод судебной коллегии об отсутствии у Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция полномочий на утверждение перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края.
Кроме того, проанализировав положения части 3.1 статьи 5 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция, возлагая обязанности по совершению комплекса мер по антитеррористической защищенности многоквартирных домов на лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на территории Ставропольского края, незаконно расширило круг субъектов, на которых могут быть возложены такие обязанности.
Так, приказом от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края» Управлением Ставропольского края – государственная жилищная инспекция утвержден перечень мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края, для лиц, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на территории Ставропольского края.
В силу части 3.1 статьи 5 Федерального закона от 06 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» юридические лица обеспечивают выполнение требования к антитеррористической защищенности в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.
Как верно указал суд первой инстанции, лица, осуществляющие деятельность по управлению многоквартирными домами на территории Ставропольского края, не являются собственниками многоквартирных домов либо владельцами на ином законном основании, в связи с чем на них не могли быть возложены данные обязанности.
Следует также отметить, что определяя источник финансирования расходов на совершение комплекса мер по антитеррористической защищенности многоквартирных домов, Управление Ставропольского края – государственная жилищная инспекция указала на финансирование расходов за счет платы на содержание и ремонт жилья, что противоречит статье 154 Жилищного кодекса Российской Федерации; также имеется противоречие пункту 42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 05 октября 2009 г., согласно которому расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.
Признавая недействующим приказ Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция от 25 июня 2020 г. № 145-од «Об утверждении перечня мер, направленных на антитеррористическую защищенность многоквартирных домов, расположенных на территории Ставропольского края», суд первой инстанции обоснованно исходил из наличия правовой неопределенности пункта 3 приложения № 1 к названному нормативному правовому акту, а также из противоречия пункта 5 приложения № 1 требованиям Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационное системе жилищно-коммунального хозяйства», а также совместному приказу Минстроя России и Минкомсвязи России от 29 февраля 2016 г. № 74/114ПР «Об утверждении состава, сроков и периодичности размещения – информации поставщиками информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства».
Приложенные к письменным пояснениям административных ответчиков копии решений Ленинского районного суда города Ставрополя Ставропольского края от 23 мая 2022 г. по делу № 2а-1812/2022 и от 27 декабря 2021 г. по делу № 2а-5504/2021 не свидетельствуют об обоснованности доводов Правительства Ставропольского края, Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция, изложенных в апелляционных жалобах и письменных пояснений к ним, поскольку спор касался иных фактических обстоятельств; проверка законности оспариваемых в настоящем деле нормативных правовых актов Ленинским районным судом города Ставрополя Ставропольского края не осуществлялась, о чем прямо указано в тексте судебных актов.
Доводы апелляционных жалоб и письменных пояснений к ним основаны на неверном толковании норм материального права, не свидетельствуют о незаконности решения суда, о наличии правовых оснований для отмены обжалуемого решения.
Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда об удовлетворении требований административных истцов следует признать законным и обоснованным.
Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции
определила:
решениерешение Ставропольского краевого суда от 11 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Ставропольского края – государственная жилищная инспекция, Правительства Ставропольского края - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.
Мотивированное апелляционное определение в полном объеме изготовлено 19 октября 2022 г.
Председательствующий
Судьи
