№ 66а-945/2020
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Сочи 6 октября 2020 г.
Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Колпаковой А.В., судей Сиротиной Е.С., Капориной Е.Е., при ведении протокола секретарем судебного заседания Беляк В.А., в открытом судебном заседании, посредством видеоконференцсвязи, при содействии Волжского городского суда Волгоградской области, рассмотрела административное дело № 3а-273/2020 (УИД 34OS0000-01-2020-000086-50) по апелляционной жалобе Дияновой Маргариты Викторовны на решение Волгоградского областного суда от 3 июня 2020 г. об отказе в удовлетворении административного искового заявления Дияновой Маргариты Викторовны о признании не действующими пунктов 6.4, 6.6 Положения о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы городского округа - город Волжский Волгоградской области (приложение), принятого решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 29 ноября 2013 г. № 5-ВГД.
Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В., заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., объяснения представителя административного истца Шаповалова Н.А., судебная коллегия
установила:
решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 29 ноября 2013 г. № 5-ВГД принято Положение о пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы городского округа - города Волжского Волгоградской области (приложение) (далее - Положение № 5-ВГД).
Пунктом 6.6 указанного Положения размер пенсии за выслугу лет за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности) и фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, назначенной отдельным категориям граждан, осуществляемой за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральными законами, не может быть менее 1000 рублей.
В соответствии с пунктом 6.4 Положения № 5-ВГД за каждый полный год стажа муниципальной службы сверх стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее - Закон о пенсионном обеспечении), пенсия за выслугу лет увеличивается на 1% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего. При этом пенсия не может превышать 75 процентов среднемесячного денежного содержания муниципального служащего и составлять более 1,2 должностного оклада.
Положение № 5-ВГД опубликовано в печатном издании «Волжский муниципальный вестник», № 71, 30 ноября 2013 г.
В настоящее время оспариваемое Положение действует в редакции решений Волжской городской Думы Волгоградской области от 23 мая 2014 г. № 60-ВГД, от 29 мая 2015 г. № 173-ВГД, от 30 сентября 2016 г. № 279-ВГД, от 16 декабря 2016 г. № 296-ВГД, от 26 декабря 2016 г. № 301-ВГД, от 30 июня 2017 г. № 334-ВГД, от 22 ноября 2017 г. № 360-ВГД, от 26 ноября 2019 г. № 72-ВГД, от 27 марта 2020 г. № 90-ВГД.
Диянова М.В. обратилась в Волгоградский областной суд с требованием о признании не действующими пунктов 6.4, 6.6 Положения № 5-ВГД ввиду несоответствия их части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон о муниципальной службе), статьям 5, 6 Закона Волгоградской области от 30 декабря 2002 г. № 778-ОД «О пенсионном обеспечении за выслугу лет лиц, замещавших государственную должность Губернатора Волгоградской области (Главы администрации Волгоградской области), лиц, замещавших государственные должности Волгоградской области и должности государственной гражданской службы Волгоградской области» (далее - Закон Волгоградской области № 778-ОД).
В обоснование исковых требований Диянова М.В. указала, что имеет стаж муниципальной службы более 25 лет. В связи с выходом на пенсию, в соответствии с Положением № 5-ВГД, на основании постановления Главы городского округа-город Волжский Волгоградской области от 19 августа 2019 г № 97-ГО, ей, как лицу, замещавшему должность муниципальной службы, была рассчитана суммарная пенсия, составляющая с учетом пенсии по старости, 54% денежного содержания. Однако фактически истец получает данную пенсию в размере, уменьшенном на сумму пенсии по старости, поскольку согласно Положению № 5-ВГД пенсия за выслугу лет исчисляется за вычетом пенсии по старости. Полагает, что ввиду необоснованного учета при расчете пенсии по выслуге, уже получаемого ею размера пенсии по старости, причитающаяся сумма муниципальной пенсии необоснованно уменьшена по сравнению с аналогичной пенсией, исчисляемой для лиц, замещавших должности государственной гражданской службы Волгоградской области.
Решением Волгоградского областного суда от 3 июня 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Дияновой М.В. отказано.
В апелляционной жалобе Диянова М.В. просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу представители прокуратуры Волгоградской области, Волжской городской Думы Волгоградской области, Администрации городского округа – город Волжский Волгоградской области не согласились с доводами апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу Дияновой М.В. - без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Шаповалов Н.А. доводы апелляционной жалобы поддержал.
Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещенными о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.
В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.
Заслушав объяснения представителя административного истца, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемые положения нормативных правовых актов на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемых нормативных правовых актов, заслушав заключение прокурора, проанализировав в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Разрешая заявленные требования, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченного органа, с соблюдением требований к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.
Данный вывод основан на установленных судом обстоятельствах и положениях части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, части 5 статьи 3 и статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 10 статьи 35, пункта 1 части 1 статьи 15, статей 18, 46, 47, 52, 53 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В указанной части решение суда по доводам апелляционной жалобы не оспаривается.
Исследуя соответствие оспариваемого нормативного акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом первой инстанции правильно истолкованы и применены положения действующего законодательства, в том числе Закона о муниципальной службе, Закона о пенсионном обеспечении, Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (далее - Закон о государственной службе).
Согласно статье 72 (пп. «ж», «з», «н» ч. 1) Конституции Российской Федерации, вопросы социальной защиты, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Частью 1 статьи 24 Закона о муниципальной службе предусмотрено распространение прав государственного служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего.
В соответствии с указанным Законом муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).
В силу части 2 статьи 24 Закона о муниципальной службе определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Как верно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Диянова М.В. занимала должность <данные изъяты>, имеет стаж муниципальной службы 26 лет 7 месяцев 12 дней.
В связи с выходом на пенсию, в соответствии с Положением № 5-ВГД, на основании постановления Главы городского округа-город Волжский Волгоградской области от 19 августа 2019 г № 97-ГО, Дияновой М.В., как лицу, замещавшему должность муниципальной службы, была назначена пенсия за выслугу лет, составляющая суммарно с учетом пенсии по старости, 54% денежного содержания.
Размер пенсии за выслугу лет, установленной Дияновой М.В. на основании Положения № 5-ВГД, составил 13504,32 рубля.
Оспаривая пункты 6.4. и 6.6. Положения № 5-ВГД административный истец ссылается на нарушение своих прав, ввиду несоответствия порядка исчисления причитающейся ей муниципальной пенсии за выслугу лет аналогичному порядку расчета, предусмотренному для государственных служащих Волгоградской области.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции, исходил из того что, финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, следовательно, они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии.
Судебная коллегия соглашается с данными выводами и приходит к выводу, что вопреки позиции административного истца, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными).
Согласно пункту 4 статьи 7 Закона о пенсионном обеспечении условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Особенности организации муниципальной службы в Волгоградской области и правовое положение муниципальных служащих Волгоградской области урегулированы Законом Волгоградской области от 11 февраля 2008 г. № 1626-ОД «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области».
В соответствии со статьей 9.2 этого закона условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Финансирование пенсий за выслугу лет муниципальным служащим осуществляется за счет средств местных бюджетов.
Из абзаца второго пункта 1 и пункта 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Таким образом, приведенные нормы закона позволяют прийти к выводу, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления.
Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования.
Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим.
Таким образом, судом первой инстанции сделаны верные выводы о законности оспариваемого нормативного правового акта, а, следовательно, вопреки позиции автора апелляционной жалобы, не имеется каких-либо оснований полагать, что установленный административным ответчиком механизм исчисления пенсии муниципальному служащему города Волжского Волгоградской области является несоответствующим действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Как следует из буквального содержания оспариваемого Дияновой М.В. пункта 6.6 Положения № 5-ВГД, муниципальный законодатель определил, минимальный размер пенсии за выслугу лет за вычетом пенсии по старости, фиксированной выплаты и иных видов пенсий для отдельных категорий граждан, составляющий 1000 рублей. В соответствии с оспариваемым Дияновой М.В. пунктом 6.4 Положения № 5-ВГД предусмотрен порядок увеличения на 1% среднемесячного денежного содержания муниципального служащего за каждый полный год стажа сверх стажа, необходимого для назначения пенсии. При этом пенсия не может превышать 75 процентов среднемесячного денежного содержания муниципального служащего и составлять более 1,2 должностного оклада.
Как следует из буквального содержания статьи 6 Закона Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих, лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Волгоградской области, пенсия за выслугу лет устанавливается при наличии стажа государственной службы, установленного пунктом 3 статьи 5 данного закона (не менее 15 лет), в размере 30 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области. За каждый полный год стажа государственной гражданской службы сверх 15 лет, пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 процента ежемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области. При этом пенсия не может превышать 60 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего Волгоградской области и составлять более 2,6 должностного оклада.
Исходя из анализа вышеприведенных норм регионального и муниципального законодательства, судебной коллегией делается вывод, что оспариваемыми административным истцом нормами Положения № 5-ВГД регламентируется процедура исчисления, индексации и предельные минимальные и максимальные размеры муниципальной пенсии за выслугу лет. Аналогичные вопросы разрешены в приведенных статьях Закона Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих. При этом в региональном нормативном акте и в муниципальном нормативном правовом акте предусмотрены различные предельные размеры исчисляемой пенсии по выслуге.
Вместе с тем, установление в оспариваемых нормах Положения № 5-ВГД минимального и максимального размера пенсии за выслугу лет, отличных по размеру от правового регулирования этого вопроса в отношении государственных гражданских служащих Волгоградской области, нельзя признать незаконным, поскольку законоположения федерального и регионального законодателя, связаны с установлением лишь общих принципов пенсионного обеспечения, не предопределяющим конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований в сфере пенсионного обеспечения.
Судебной коллегией также отклоняется как ошибочное суждение Дияновой М.В. о том, что Положение № 5-ВГД ограничивает ее права на пенсионное обеспечение по сравнению с Законом Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих, поскольку содержит указание на расчет размера пенсии за выслугу лет за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности).
Вопреки доводам апелляционной жалобы, соответствующие нормы вышеуказанного Положения № 5-ВГД судебная коллегия признает не имеющими признаков дискриминации. Приходя к такому выводу, суд апелляционной инстанции считает, что поскольку пенсия за выслугу лет муниципальным служащим выплачивается дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования трудовым пенсиям, то само по себе введение формально-определенных правил исчисления таких пенсий и их размера, учитывающих размер выплачиваемых сумм пенсии по старости, не может рассматриваться как нарушающее право Дияновой М.В. на пенсионное обеспечение и ухудшающее ее положение.
Указанное также следует из прямого указания пунктов 2, 4 статьи 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении, согласно которым пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности) и выплачивается одновременно с ней.
Данная правовая позиция соответствует позиции, выраженной в подпункте 2.1. определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 г. № 146-О, от 19 декабря 2019 г. № 3380-О, в силу которой, по своей правовой природе пенсионное обеспечение муниципальных служащих (в виде пенсии за выслугу лет либо ежемесячной доплаты к пенсии) является дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств местных бюджетов, помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях.
Что касается доводов административного истца о том, что судом не учтен факт отсутствия в Законе Волгоградской области о пенсионном обеспечении госслужащих условий об исчислении размера пенсии с учетом выплачиваемых сумм пенсии по старости, то разработка механизма исчисления пенсии государственным служащим Волгоградской области относится к исключительной компетенции регионального законодателя и предметом настоящего спора не является.
Не могут быть основанием к отмене решения суда и доводы административного истца относительно оценки действий пенсионных органов по перерасчету пенсии по выслуге, ведущей к автоматическому уменьшению, в связи с изменением (индексированием) пенсии по старости.
Данные доводы административного истца являются надуманными, так как никаких достоверных сведений о наличии нарушенного права в связи с пересчетом размера пенсии за выслугу в адрес суда первой и апелляционной инстанции представлено не было. Как следует из имеющегося в материалах дела постановления Главы города Волжский Волгоградской области от 19 августа 2019 г. № 9710 размер пенсии за выслугу на момент рассмотрения дела остается неизменным и исчисляется в сумме 13504,32 рубля, что соответствует сведениям и расчетам административного истца относительно получаемой Дияновой М.В. пенсии по выслуге.
Кроме того указанные доводы о возможных необоснованных перерасчетах пенсионных органов не входят в сферу рассмотрения по указанному делу, рассматриваемому в рамках абстрактного нормоконтроля.
Доводы поданной апелляционной жалобы не свидетельствуют об ошибочности разрешения спора, в связи с чем подлежат отклонению, а установленных статьей 310 КАС РФ оснований для вмешательства в апелляционном порядке в обжалуемое судебное решение по собственной инициативе судебная коллегия не усматривает.
С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Волгоградского областного суда от 3 июня 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение 6 месяцев.
Председательствующий
Судьи
