УИД 66RS0004-01-2021-009006-11
Дело № 33а-9199/2022
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Шабалдиной Н.В.,
судей Коряковой Н.С., Насыкова И.Г.,
с участием старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе прокуратуры Свердловской области Васильевой М.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Соловьевой М.Я.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-316/2022 по административному исковому заявлению акционерного общества «Екатеринбурггаз» к Администрации города Екатеринбурга о признании нормативного правового акта недействующим в части
по апелляционной жалобе административного ответчика Администрации города Екатеринбурга на решение Ленинского районного суда города Екатеринбург Свердловской области от 10 февраля 2022 года.
Заслушав доклад судьи Шабалдиной Н.В., объяснения представителя административного истца Черепановой Н.Е., представителей административного ответчика Захаровой А.В., Русалевой Ю.А., Швецовой О.С., заключение старшего прокурора Васильевой М.А., судебная коллегия
установила:
административный истец акционерное общество «Екатеринбурггаз» (далее по тексту – АО «Екатеринбурггаз») обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующими с момента принятия административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения (ордера) на производство земляных работ» (в редакции Постановления Администрации города Екатеринбург от 21 января 2021 года № 57), утвержденный Постановлением Администрации города Екатеринбург от 27 ноября 2020 года № 2433 в части: подпункты 1, 6, 7, 8, 9, 10 пункта 20; нормы пункта 20 в части, устанавливающей основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбург, Комитетом благоустройства, администрацией района города Екатеринбург; абзац 3 пункта 29 в части слов «согласование разрешения (ордера) на производство земляных работ (за исключением работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения)»; абзац 2 пункта 38, подпункт 1 пункта 39, подпункт 2 пункта 39; пункты 42-50; примечание к пункту 6 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 2; приложение № 7 в части, исключающей из перечня документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления услуги, находящихся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов Администрации г. Екатеринбурга и организаций, участвующих в предоставлении муниципальной услуги, документы об установлении сервитута, публичного сервитута.
В обоснование требований указано, что оспариваемыми пунктами Административного регламента предусмотрено согласование и возможность предоставления письменных отказов в согласовании производства земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбург, Комитетом благоустройства Администрации города Екатеринбург и администрациями районов города Екатеринбург, при этом основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги по выдаче разрешения (ордера) на производство земляных работ является отсутствие хотя бы одной из визы согласования представителя заинтересованной организации (правообладателя земельного участка) и наличие письменного отказа указанных выше органов. Также административным регламентом в примечании к пункту № 6 приложении № 1 указано на необходимость согласования плана проектируемой трассы сети с такими органами и предполагается выдача ими разрешений на использование земель, осуществление проверки проекта производства работ, что противоречит требованиям закона и влечет нарушение прав административного истца, поскольку возлагает на него дополнительные обязанности по получению согласований. Также полагают, что подпункт 1 пункта 20 Регламента, примечание к пункту № 4 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 2 Регламента, подпункт 1 пункта 39 не соответствует требованиям закона, поскольку административный ответчик не наделен полномочиями по проверке технических регламентов, требования Постановления Государственного комитета Российской федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 17 сентября 2002 года № 122 «О своде правил «Решения по охране труда и промышленной безопасности в проектах организации строительства и проектах производства работ» носят рекомендательный характер, в связи с чем не могут являться основанием для отказа в предоставлении услуги. Также ссылается на то, что для размещения линейных объектов систем газоснабжения могут быть установлены сервитут, публичный сервитут, между тем административным регламентом ограничено право на получение результата муниципальной услуги в случае установления в отношении земельного участка сервитута. Считает, что оспариваемые пункты противоречат частям 15. 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», пункту 7 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в российской Федерации», статьям 39.37, 39.23 Земельного кодекса Российской Федерации.
Решением Ленинского районного суда города Екатеринбург Свердловской области от 10 февраля 2022 года требования АО «Екатеринбурггаз» удовлетворены частично; признан недействующим с момента принятия Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения (ордера) на производство земляных работ» (в редакции Постановления Администрации города Екатеринбурга от 21 января 2021 года № 57), утвержденный Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 27 ноября 2020 года № 2433 в части: подпункты 1, 6, 7, 8, 9, 10 пункта 20; нормы пункта 20 в части, устанавливающей основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга, Комитетом благоустройства, администрацией района города Екатеринбурга; абзац 3 пункта 29 в части слов «согласование разрешения (ордера) на производство земляных работ (за исключением работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения)»; абзац 2 пункта 38, подпункт 1 пункта 39, подпункт 2 пункта 39; пункты 42-48, пункт 50 в части указания на то, что результатом выполнения административной процедуры является проведение согласований Главархитектурой Администрации г. Екатеринбурга, Комитетом благоустройства Администрации г. Екатеринбурга, администрацией района и поступление от них обоснований для отказа в согласовании; примечание к пункту 6 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 2, примечание к пункту 4 Приложения № 2; приложение № 7 в части, исключающей из перечня документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления услуги, находящихся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов Администрации г. Екатеринбурга и организаций, участвующих в предоставлении муниципальной услуги, документы об установлении публичного сервитута. В удовлетворении остальной части требований отказано.
Не согласившись с решением суда, административный ответчик Администрация города Екатеринбурга подала апелляционную жалобу, в которой просит решение изменить, в удовлетворении требований о признании оспариваемых пунктов Административного регламента недействующим (за исключением норм, исключающих из перечня документов, необходимых для предоставления услуги, документы об установлении публичного сервитута), отказать, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права. Повторяя доводы возражений на административное исковое заявления, дополнения к возражениям, считают, что указанные в Административном регламенте согласования не являются муниципальной услугой, а осуществляются в рамках административных процедур в составе муниципальной услуги (пункт 29 Административного регламента), не запрещены нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, и как следствие не противоречат им. Считают, что подпункт 1 пункта 20, подпункт 1 пункта 39, пункт 20 в части оснований для отказа в согласовании разрешения на производства земляных работ Комитетом благоустройства: несоответствие содержания документов, представляемых для получения разрешения на производство земляных работ (проекта производства работ, проекта благоустройства), требованиям, установленным федеральными нормативными правовыми актами; примечание ПК пункту 4 Приложения № 2 и пункту 4 Приложения № 2 не противоречит действующему законодательству. Постановление Государственного комитета Российской федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 17 сентября 2002 года № 122 «О своде правил «Решения по охране труда и промышленной безопасности в проектах организации строительства и проектах производства работ» является нормативным документом системы нормативных документов в строительстве, он является обязательным и устанавливает порядок разработки и содержания решений по охране труда и промышленной безопасности в проектно-технической документации по организации строительства и производству работ. Проект производства работ разрабатывается с целью организации производства работ на участке работ, обеспечения безопасности пешеходов, транспорта, охраны труда рабочих на объекте. Для проверки соответствия проекта производства работ не требуются какие-либо познания, получение специального образования. Специалисты не согласовывают и не оценивают правильность составления проекта производства работ с технической точки зрения. Также считают, что согласование не является самостоятельной муниципальной услугой, а осуществляется в рамках административных процедур в составе муниципальной услуги, что не может возлагать на административного истца дополнительных обязанностей, не влечет увеличение сроков оказания муниципальной услуги. Пункты Административного регламента отвечают требованиям правовой определенности, ясны и понятны при их применении. Кроме того, считает, что согласование не противоречит действующему законодательству, которое также предусматривает согласование проведения работ в технических и охранных зонах (пункт 129 Постановления Правительства Российской Федерации от 28 марта 2017 года № 346 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и о Правилах ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения»). Считает, что административный регламент в оспариваемой административным истцом части не противоречит действующему законодательству и не влечет нарушение прав административного истца, являющегося в том числе и участником оказания данной муниципальной услуги.
В суде апелляционной инстанции представители административного ответчика доводы апелляционной жалобы, дополнительных объяснений поддержали. Указали на соответствие Административного регламента действующему законодательству. Также настаивали на соблюдении процедуры принятия нормативного правового акта.
Представитель административного истца просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Представила возражения на апелляционную жалобу и дополнения к возражениям на апелляционную жалобу.
Старшим помощником прокурора города Екатеринбурга представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых он просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика без удовлетворения.
Представители заинтересованных лиц МУГИСО, Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга, Департамента архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений, Администрации Верх-Исетского района города Екатеринбурга, Железнодорожного района города Екатеринбурга, Администрации Кировского района города Екатеринбурга, Администрации Ленинского района города Екатеринбурга, Администрации октябрьского района города Екатеринбурга, Администрации Орджоникидзевского района города Екатеринбурга, Администрации Чкаловского района города Екатеринбурга в судебное заседание судебной коллегии не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены электронной почтой, а также путем размещения информации на официальном интернет-сайте Свердловского областного суда.
Учитывая изложенное, руководствуясь положениями статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.
Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего решение суда законным ввиду нарушения процедуры принятия нормативного правового акта, доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, письменные пояснения и дополнения к возражениям, представленные административным ответчиком заключение по проекту постановления об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги от 15 июля 2020 года, заключение по проекту внесения изменений в административный регламент от 11 января 2021 года, проверив решение суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 этой статьи, в полном объеме.
Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления), регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) (часть 1 статьи 1).
Пунктом 2 статьи 2 данного закона установлено, что муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.
Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ).
В соответствии с пунктом 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373, регламентом является нормативный правовой акт органов, предоставляющих государственные услуги, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона № 210-ФЗ.
Согласно частям 1,4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
В силу части 6 статьи 43 Федерального закона глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.
Вопросы местного значения городского округа содержаться в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ.
К вопросам местного значения муниципального образования «город Екатеринбург» относится утверждение правил благоустройства, организация благоустройства территории муниципального образования в соответствии с указанными правилами.
В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 95-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа», пунктом 1 статьи 2 Устава муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденного Решением Екатеринбургской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1, муниципальное образование город Екатеринбург наделено статусом городского округа.
Высшим должностным лицом муниципального образования «город Екатеринбург», наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом муниципального образования «город Екатеринбург» является Глава Екатеринбурга (пункты 2,3 статьи 34 Устава).
Глава Администрации города Екатеринбурга, исполняя свои полномочия, издает постановления Администрации города Екатеринбурга по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Свердловской области (подпункт 2 пункта 2 статьи 35 Устава).
Порядок принятия и опубликования постановлений Главы Екатеринбурга, Администрации города Екатеринбурга, имеющие нормативный характер, урегулированы подпунктом 3 пункта 35 Устава
Официальным периодическим печатным изданием, предназначенным для официального опубликования (обнародования) правовых актов Администрации города Екатеринбурга является периодическое печатное издание «Екатеринбургский Вестник» (Постановление Главы Екатеринбурга от 11 января 2019 года № 1-г).
Предметом проверки по настоящему административному делу является Постановление Администрации города Екатеринбурга от 27 ноября 2020 года № 2433 (в редакции от 21 января 2021 года № 57) «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения (ордера) на производства земляных работ» в части подпунктов 1, 6, 7, 8, 9, 10 пункта 20; нормы пункта 20 в части, устанавливающей основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбург, Комитетом благоустройства, администрацией района города Екатеринбург; абзац 3 пункта 29 в части слов «согласование разрешения (ордера) на производство земляных работ (за исключением работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения)»; абзац 2 пункта 38, подпункт 1 пункта 39, подпункт 2 пункта 39; пункты 42-50; примечание к пункту 6 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 2; приложение № 7.
Указанное постановление было размещено на официальном сайте Администрации города Екатеринбурга - екатеринбург.рф, опубликовано 01 декабря 2020 года в газете «Екатеринбургский Вестник», № 100 (209).
Оспариваемый нормативный правовой акт устанавливает порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения (ордера) на производство земляных работ».
Предметом регулирования регламента являются отношения, возникающие между Администрацией города Екатеринбурга в лице Земельного комитета Администрации города Екатеринбурга (далее - Земельный комитет) и заявителями, связанные с предоставлением муниципальной услуги. Муниципальная услуга предоставляется для выполнения на земельных участках в границах муниципального образования «город Екатеринбург» в том числе, следующих видов работ: строительство, модернизация, реконструкция сетей инженерно-технического обеспечения, текущий и капитальный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения.
Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их в части, суд первой инстанции пришел к выводу, что нормативный правовой акт принят уполномоченным должностным лицом (Главой Администрации города Екатеринбурга) в соответствии с предоставленной ему компетенцией; форма, порядок, процедура принятия, порядок введения в действие и требования к публикации в соответствии с частью 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации соблюдены. При этом суд усмотрел основания для признания Административного регламента недействующим в части: подпункты 1, 6, 7, 8, 9, 10 пункта 20; пункта 20 в части, устанавливающей основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации г. Екатеринбурга, Комитетом благоустройства, администрацией района г. Екатеринбурга; абзац 3 пункта 29 в части слов «согласование разрешения (ордера) на производство земляных работ (за исключением работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения)»; абзац 2 пункта 38, подпункт 1 пункта 39, подпункт 2 пункта 39; 42-48, 50 в части указания на то, что результатом выполнения административной процедуры является проведение согласований Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга, Комитетом благоустройства Администрации города Екатеринбурга, администрацией района и поступление от них обоснований для отказа в согласовании; примечание к пункту 6 Приложения №1, примечание к пункту 4 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 2. Признавая недействующим в указанной части Административный регламент, суд указал, что данные пункты являются взаимосвязанными и предусматривают необходимость согласования рабочей документации структурными подразделениями и территориальными органами Администрации города Екатеринбурга, между тем исходя из положений части 10 статьи 5.2, частей 15, 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации такое требование является незаконным, буквальное значение содержащихся в Административном регламенте слов и выражений, приводит к правовой неопределенности и влечет возможность злоупотребления должностными лицами своими полномочиями. При этом суд согласился с доводами административного истца о том, что земельный комитет не наделен полномочиями по оценке содержания и правильности составления застройщиками проектно - технологической документации по организации строительства и производству работ.
Признавая недействующим приложение № 7 к Административному регламенты в части, исключающей из перечня документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления услуги, находящихся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов Администрации город Екатеринбурга и организаций, участвующих в предоставлении муниципальной услуги, документы об установлении сервитута, публичного сервитута, суд признал недействующим только в части отсутствия указания на публичный сервитут; а также в абзаце втором пункта 38 Административного регламента в качестве обязательного документа исключительно разрешения на использование земель или земельных участков, выданного Главархитектурой города Екатеринбурга или МУГИСО.
При этом суд исходил из того, что не указанием публичного сервитута ограничено право на получение результата муниципальной услуги в случае установления в отношении земельного участка (находящегося в государственной, муниципальной собственности либо собственность на которую не разграничена) сервитута для размещения сетей инженерно-технического обеспечения; возможность установления частного сервитута для размещения сетей инженерно-технического обеспечения не предусмотрена, для получения разрешения на производство земляных работ необходимо установление публичного сервитута. Отклоняя доводы административного ответчика о признании недействующим пункта 49 Административного регламента, суд указал на то, что данным пунктом установлена максимальная продолжительность оказания услуги, что не противоречит действующему законодательству.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о соблюдении процедуры и порядка принятия нормативного правового акта, поскольку они основаны на установленных по делу обстоятельствах и соответствуют нормам законодательства, регулирующим спорные правоотношения.
Факт издания оспариваемого постановления компетентным органом местного самоуправления, по предмету, отнесенному к его ведению, с соблюдением предоставленных полномочий, формы и вида его принятия, опубликования в установленном порядке административным истцом не оспаривался.
Суд первой инстанции, проверив порядок принятия оспариваемого постановления, пришел к правильному выводу, что при принятии оспариваемого постановления существенных нарушений не допущено, оспариваемое постановление принято компетентным органом местного самоуправления, по предмету, отнесенному к его ведению, с соблюдением предоставленных полномочий, формы и вида его принятия, которое опубликовано в установленном порядке.
Указание прокурором в заключении о нарушении процедуры принятия ввиду отсутствия оценки регулирующего воздействия, судебной коллегией отклоняются по следующим основаниям.
В силу положений пункта 4 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Требования к разработке проектов административных регламентов установлены в статье 13 Федерального закона № 210-ФЗ.
В соответствии с частью 6 данной статьи проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией (часть 15 статьи 13 данного закона).
Согласно части 13.1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти устанавливается Правительством Российской Федерации.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг утвержден Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 26 октября 2011 года № 4467.
Согласно преамбуле данного нормативного правового акта он разработан в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ, а также Постановления Правительства российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
В силу пунктов 11, 13 данного постановления проведение оценки регулирующего воздействия проектов регламентов не требуется, проекты подлежат независимой экспертизе.
Аналогичные положения содержатся и в пункте 8 Постановления правительства российской федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
Кроме того, в силу пункта 4 Постановления Администрации города Екатеринбурга от 17 декабря 2014 года № 3855 «Об утверждении Положения о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга и экспертизы нормативных правовых актов Администрации города Екатеринбурга», принятого во исполнение Закона Свердловской области от 17 июля 2014 года № 74-ОЗ «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Свердловской области и муниципальных правовых актов», административные регламенты оценке регулирующего воздействия не подлежат.
Таким образом, административный регламент оценке регулирующего воздействия не подлежал, в связи с чем суд пришел к правильному выводу о соблюдении процедуры принятия нормативного правового акта.
Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда о признании недействующими оспариваемых административным истцом пунктов Административного регламента, за исключением подпункта 2 пункта 38, абзац 1 оснований для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга (пункта 20), а также примечания к пункту 6 приложения № 1, и полагает заслуживающими внимания доводы апелляционной жалобы административного ответчика в данной части.
Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным.
Как указано выше признавая недействующими оспариваемые положения Административного регламента, суд первой инстанции исходил из их правовой неопределенности.
Между тем вопреки выводам суда, положения подпунктов 1, 6 – 10 пункта 20, пункта 20 в части, устанавливающей основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации г. Екатеринбурга, Комитетом благоустройства, администрацией района г. Екатеринбурга (за исключением абзаца 1 оснований для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга); абзац 3 пункта 29 в части слов «согласование разрешения (ордера) на производство земляных работ (за исключением работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения)»; подпункт 1 пункта 39, подпункт 2 пункта 39; 42-48, 50 в части указания на то, что результатом выполнения административной процедуры является проведение согласований Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга, Комитетом благоустройства Администрации города Екатеринбурга, администрацией района и поступление от них обоснований для отказа в согласовании; примечание к пункту 6 Приложения №1, примечание к пункту 4 Приложения № 1, примечание к пункту 4 Приложения № 2, отвечают общеправовому критерию формальной определенности, являются ясными, недвусмысленными, не вызывают неоднозначного толкования, позволяют единообразно толковать и понимать.
Судом первой инстанции, в чем неясность толкования указанных положений Административного регламента, не указано.
Также судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что предусмотренные процедуры получения согласования противоречат требованиям статьи 5.2, частям 15, 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку вопреки ошибочным доводам административного истца согласование производства работ с собственниками, балансодержателями сетей инженерно-технического обеспечения, других объектов, правообладателем земельного участка, Главархитектурой, Комитетом благоустройства Администрации города Екатеринбурга, администрацией района города Екатеринбурга, МУГИСО, поскольку не являются самостоятельной муниципальной услугой и не возлагают на административного истца обязанность по получению указанных согласований до момента начала получения муниципальной услуги по выдаче разрешения (ордера) на проведение земляных работ, в том смысле, который заложен в указанных положениях градостроительного законодательства, так как осуществляются в рамках административных процедур в составе муниципальной услуги, и не влекут увеличение срока рассмотрения заявления, выдачи разрешения (ордера) на производство земляных работ.
При этом, судебная коллегия отмечает, что из буквального толкования подпункта 1 пункта 20, подпункта 1 пункта 39 Административного регламента не следует, что административным ответчиком осуществляется согласование проекта производства работ. Напротив, из содержания данных пунктов однозначно следует, что специалистом Земельного комитета, в чьи полномочья входит оказания муниципальной услуги по выдаче разрешения (ордера) на производство земляных работ, осуществляется только проверка структуры и содержания на соответствие требованиям Постановления Государственного комитета Российской Федерации по строительству жилищно-коммунальному комплексу от 17 сентября 2002 года № 122 «О своде правил «Решения по охране труда и промышленной безопасности в проектах организации строительства и проектах производства работ», а также обоснованность сроков производства работ, указанных в графике производства работ.
Доводы административного истца о том, что Постановление Государственного комитета Российской Федерации по строительству жилищно-коммунальному комплексу от 17 сентября 2002 года № 122 «О своде правил «Решения по охране труда и промышленной безопасности в проектах организации строительства и проектах производства работ» носит рекомендательный характер и в связи с этим несоответствие проекта производства работ указанному постановлению не может являться основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги, несостоятельны, основаны на неверном толковании действующего законодательства.
Из данного постановления напрямую следует, что Свод правил применяется в качестве нормативного документа Системы нормативных документов в строительстве. Он определяет порядок разработки, состав и содержание решений, разрабатываемых с учетом требований охраны труда и промышленности, а также устанавливает порядок разработки и содержания решений по охране труда и промышленной безопасности в проектно-технологической документации по организации строительства и производству работ.
Сам факт того, что данный Свод правил не был включен в Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2017 года № 346 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и о Правилах ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения» не свидетельствует, о рекомендательном характере Свода правил, регулирующего вопросы охраны труда при производстве работ.
Также несостоятельны доводы административного истца об отсутствии у специалиста земельного комитета полномочий по проверке структуры и содержания проекта производства работ, поскольку из оспариваемого подпункта не следует, что специалистом осуществляется проверка технических регламентов.
Исходя из анализа Свода правил и ключевых мероприятий, проводимых при производстве работ, судебная коллегия соглашается с доводами административного ответчика, что для проверки структуры и содержания проекта производства работ не требуется специальных познаний, в целом проверка проекта направлена на наличие мероприятий, направленных на безопасность при проведении работ, охрану труда, учитывая, что указанный проект согласование не проходит.
Таким образом, вопреки выводам суда, оспариваемые подпункты и положения пункта 20 (исчерпывающие основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги заявителю), а также пункт 29 в той части в которой он предусматривает в качестве процедуры оказания муниципальной услуги согласование, подпункты 1, 2 пункта 39, 42 – 48, 50, а также примечания к пункту 4 Приложения № 1, к пункту 4 Приложения 2, не противоречит действующему законодательству, не возлагает на административного истца какие-либо дополнительные обязанности, в том числе и по согласованию проекта производства работ, являются результатом административных процедур и взаимодействия структурных подразделений Администрации города Екатеринбурга в рамках оказания муниципальной услуги по выдаче разрешения (ордера) на производство земляных работ.
Кроме того, судебная коллегия отмечает, что, оспаривая положения пункта 20 в части оснований для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производства земляных работ Главархитектурой и Комитетом Благоустройства Администрации города Екатеринбурга (за исключением несоответствия рабочей документации на сеть инженерно-технического обеспечения или линию связи, линейно-кабельное сооружение связи и иных сооружений связи требованиям, установленным федеральными нормативными правовыми актами, законами Свердловской области и нормативными правовыми актами органа местного самоуправления (требованиям пункта 6 Приложения № 1 к настоящему Административному регламенту)), ни административный истец, ни суд первой инстанции не указал каким нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу они противоречат.
В свою очередь административным ответчиком предоставлены доказательства соответствия данных пунктов действующему законодательству, в частности Федеральному закону № 131-ФЗ, Федеральному закону от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности», Федеральному закону от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», пункту 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правилам благоустройства территории муниципального образования «город Екатеринбург», утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года № 29/61.
Ссылки административного истца на выводы, содержащиеся в решение Арбитражного суда свердловской области, судебной коллегией отклоняются как несостоятельные и не имеющие отношения к предмету данного спора.
Между тем, судебная коллегия соглашается с выводами суда о признании недействующим подпункта 2 пункта 38 Административного регламента, поскольку его содержание действительно является неясным, вызывает неоднозначное толкование, кроме того исключает возможность предоставления муниципальной услуги в отношении земельных участков, на которых установлен публичный сервитут.
Решение суда в данной части сторонами не оспаривается, судебной коллегией проверено, является правильным.
Также судебная коллегия соглашается с выводами суда в части отсутствия оснований для признания недействующим пункта 49 Административного регламента, поскольку данный пункт устанавливает предельные сроки предоставления муниципальной услуги, данный срок не превышает, установленный Федеральным законом № 210-ФЗ.
Проверяя соответствие положения пункта 20 основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производства земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга, абзац 1 «несоответствия рабочей документации на сеть инженерно-технического обеспечения или линию связи, линейно-кабельное сооружение связи и иных сооружений связи требованиям, установленным федеральными нормативными правовыми актами, законами Свердловской области и нормативными правовыми актами органа местного самоуправления (требованиям пункта 6 Приложения № 1 к настоящему Административному регламенту)», а также примечания к пункту 6 приложения № 1 в части необходимости предоставления плана проектируемой трассы сети инженерно-технического обеспечения в виде рабочей документации, согласованной Департаментом архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации города Екатеринбурга; содержащей согласование структурных подразделений Администрации города Екатеринбурга (Комитета благоустройства, сектора инженерной геодезической документации Главархитектуры) и других при необходимости (необходимость проведения согласований устанавливается на стадии согласования рабочей документации Главархитектурой)», судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда о несоответствии указанных положений требованиям градостроительного законодательства, а именно статье 5.2, частям 15, 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку указанные требования возлагают на административного истца дополнительные обязанности по согласованию, что противоречит требованиям закона.
Как следует из материалов дела и оспариваемого нормативного правового акта план проектируемой трассы сети инженерно-технического обеспечения является результатом предоставления самостоятельной услуги, являющейся необходимой и обязательной для получения услуги в силу положений пункта 9.2 Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления Администрацией города Екатеринбурга муниципальных услуг, утвержденного решением Екатеринбургской городской думы от 24 января 2012 года № 1/52.
Таким образом, указанный план проходит проверку и согласование еще до начала оказания муниципальной услуги по выдаче разрешения (ордера) на производство земляных работ и является необходимым документом, подлежащим предоставлению, с заявлением для оказания данной муниципальной услуги. Повторная ревизия согласованного в установленном порядке указанного плана, а также рабочей документации, которая ранее уже проверялась в установленном порядке, является обременительной для административного истца и противоречит вышеуказанным положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащим запрет требования согласования проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные данным кодексом.
Таким образом, выводы суда о признании недействующими указанных положений Административного регламента являются правильными.
Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда о признании недействующим Приложения № 7 к Административному регламенту «Перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления услуги, находящихся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов администрации города Екатеринбурга и организаций, участвующих в предоставлении муниципальной услуги, и которые заявитель вправе предоставить по собственной инициативе», поскольку сам факт неуказания в данном перечне документов относительно публичного сервитута, не свидетельствует о несоответствии данного приложения статье 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку не устанавливает обязательных требований, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, носит рекомендательный характер.
В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.
Судебная коллегия, с учетом установленных выше обстоятельств, приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований, в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела (пункт 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Руководствуясь частью 1 статьи 308, пунктом 2 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга Свердловской области от 10 февраля 2022 года отменить в части признания недействующим с момента принятия Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения (ордера) на производство земляных работ» (в редакции Постановления Администрации города Екатеринбург от 21 января 2021 года № 57), утвержденного Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 27 ноября 2020 года № 2433 в части подпунктов 1,6,7,8,10 пункта 20; нормы пункта 20 в части, устанавливающей основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производства земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга, Комитетом благоустройства, администрациями районов города Екатеринбурга; абзаца 3 пункта 29 в части слов «согласование разрешения (ордера) на производство земляных работ, (за исключением работ, связанных с устранением аварий на сетях инженерно-технического обеспечения); подпункта 1 пункта 39, подпункта 2 пункта 39; пунктов 42-48, пункта 50 в части указания на то, что результатом выполнения административной услуги является проведение согласований Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга, Комитетом благоустройства Администрации города Екатеринбурга, администрацией районов и поступление от них обоснований отказа в согласовании; примечания к пункту 4 Приложения №1, примечание к пункту 4 Приложения № 2;. Приложения № 7 в части исключающей из перечня документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления услуги, находящихся в распоряжении государственной власти, органов местного самоуправления, органов Администрации города Екатеринбурга и организаций, участвующих в предоставлении муниципальной услуги, документы об установлении публичного сервитута, принять в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении требований.
Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения (ордера) на производства земляных работ» (в редакции Постановления Администрации города Екатеринбург от 21 января 2021 года № 57), утвержденный Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 27 ноября 2020 года № 2433, в части: абзац 1 Основания для отказа в согласовании разрешения (ордера) на производство земляных работ Главархитектурой Администрации города Екатеринбурга; абзац 2 пункта 38
В остальной части решение суда оставить без изменения.
Возложить обязанность на административного ответчика опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в течение месяца в момента вступления решения суда в законную силу в официальном источнике издания и на Интернет-портале.
Решение суда первой инстанции и апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.
Председательствующий Н.В. Шабалдина
Судьи Н.С. Корякова
И.Г. Насыков
