Судья Бирюкова И.Г. № 33а-5135
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
19 июля 2018 года город Саратов
Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:
председательствующего Поляниной О.А.,
судей Литвиновой М.В., Шмидт Т.Е.,
при секретаре Камендровском С.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кравченко Д.Г., Кравченко Е.Н. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области о признании незаконным решения о приостановлении действий по осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации права по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области на решение Балаковского районного суда Саратовской области от 16 марта 2018 года, которым административные исковые требования удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Литвиновой М.В., объяснения представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области Фролкова М.В., поддержавшего апелляционную жалобу, Кравченко Е.Н., Кравченко Д.Г., возражавших по доводам апелляционной жалобы, изучив ее доводы, исследовав материалы дела, судебная коллегия
установила:
Кравченко Е.Н., Кравченко Д.Г. обратились в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, мотивируя требования тем, что с 04 декабря 2001 года являются собственниками (по ? доли в праве общей долевой собственности) земельного участка общей площадью 2500 кв. м с расположенным на нем незавершенным строительством индивидуальным жилым домом площадью застройки 158,5 кв. м (процент готовности 60%) по адресу: <адрес>. Строительство жилого дома завершено, техническая документация подготовлена для постановки здания на кадастровый учет. 15 ноября 2017 года административные истцы обратились в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области (далее - Управление Росреестра по Саратовской области) с заявлением об осуществлении в отношении данного дома государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности на него. Уведомлением от 21 ноября 2017 года Кравченко Д.Г. и Кравченко Е.Н. сообщено о приостановлении регистрационных действий на основании пункта 7 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218-ФЗ), поскольку технический план здания (жилого дома) от 15 ноября 2017 года подготовлен на основании декларации об объекте недвижимости без разрешения на строительство. Заявителям предложено представить технических план в соответствии с требованиями части 7 статьи 70 Закона № 218-ФЗ и пункта 20 Требований к подготовке технического плана и составу содержащихся в нем сведений, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 18 декабря 2015 года № 953 (далее - Требования), а именно: предложено включить в состав приложения Технического плана разрешение на строительство или иные разрешительные документы, изданные уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких документов на момент его издания, выданные до введения в действие ГрК РФ. Жалоба заявителей на решение о приостановлении действий по осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации права оставлена без удовлетворения апелляционной комиссией Управления Росреестра по Саратовской области. Полагали, что оспариваемое решение о приостановлении не соответствует закону, поскольку на момент приобретения объекта незавершенного строительством у продавца имелось разрешение на выполнение строительно-монтажных работ, строительный паспорт, утвержденный проект и иные документы, которые были представлены административному ответчику. Считали, что для завершения строительства получение разрешения не требовалось.
Решением Балаковского районного суда Саратовской области от 16 марта 2018 года решение Управление Росреестра по Саратовской области от 21 ноября 2017 года признано незаконным; на административного ответчика возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав административных истцов; распределены судебные расходы.
В апелляционной жалобе Управление Росреестра по Саратовской области просит отменить решение суда от 16 марта 2018 года, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, необоснованность выводов суда первой инстанции об отсутствии у заявителей обязанности по получению разрешения на строительство жилого дома.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме согласно статье 308 КАС РФ, судебная коллегия пришла к следующему.
С 01 января 2017 года вступил в силу Закон № 218-ФЗ, согласно части 1 статьи 3 которого государственный кадастровый учет, государственная регистрация прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами.
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Закона № 218-ФЗ к компетенции органа регистрации прав при осуществлении им государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав относятся: прием заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав и прилагаемых к нему документов; проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти; проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав; государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав; выдача документов, подтверждающих осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав; ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в нем; иные полномочия, установленные законом.
Согласно Положению о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01 июня 2009 года № 457, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества.
Росреестр осуществляет в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственный кадастровый учет недвижимого имущества и государственную регистрацию права (пункт 5.1.3 Положения).
Во исполнение указанных выше правовых норм полномочия по государственному кадастровому учету недвижимого имущества с 01 января 2017 года осуществляются Росреестром и его территориальными органами.
Основания государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав определены в статье 14 Закона № 218-ФЗ. К ним отнесены межевой план, технический план или акт обследования, подготовленные в результате проведения кадастровых работ в установленном федеральным законом порядке, утвержденная в установленном федеральным законом порядке карта-план территории, подготовленная в результате выполнения комплексных кадастровых работ (далее - карта-план территории).
В силу части 1 статьи 21 Закона № 218-ФЗ документы, устанавливающие наличие, возникновение, переход, прекращение, ограничение права и обременение недвижимого имущества и представляемые для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, должны соответствовать требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, и отражать информацию, необходимую для государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Едином государственном реестре недвижимости.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 29 Закона № 218-ФЗ государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав включают в себя проведение правовой экспертизы документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, на предмет наличия или отсутствия установленных настоящим Федеральным законом оснований для приостановления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав либо для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.
Пунктом 7 части 1 статьи 26 Закона № 218-ФЗ предусмотрено, что осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если форма и (или) содержание документа, представленного для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации.
Требования к техническому плану закреплены в статье 24 Закона № 218-ФЗ.
Согласно части 11 статьи 24 Закона № 218-ФЗ, если законодательством Российской Федерации в отношении объектов недвижимости (за исключением единого недвижимого комплекса) не предусмотрены подготовка и (или) выдача указанных в частях 8 - 10 настоящей статьи разрешений и проектной документации, соответствующие сведения указываются в техническом плане на основании декларации, составленной и заверенной правообладателем объекта недвижимости. В отношении созданного объекта недвижимости декларация составляется и заверяется правообладателем земельного участка, на котором находится такой объект недвижимости, а в отношении бесхозяйного объекта недвижимости - органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится такой объект недвижимости. Указанная декларация прилагается к техническому плану и является его неотъемлемой частью.
В соответствии с частью 7 статьи 70 Закона № 218-ФЗ до 01 марта 2020 года основаниями для государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, или на объект индивидуального жилищного строительства, создаваемый или созданный на земельном участке, расположенном в границах населенного пункта и предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства (на приусадебном земельном участке), являются только технический план указанных объектов индивидуального жилищного строительства и правоустанавливающий документ на земельный участок, если в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрировано право заявителя на земельный участок, на котором расположены указанные объекты индивидуального жилищного строительства. В данном случае сведения об объекте индивидуального жилищного строительства, за исключением сведений о местоположении такого объекта недвижимости на земельном участке, указываются в техническом плане на основании представленных заказчиком кадастровых работ разрешения на строительство и проектной документации таких объектов недвижимости (при ее наличии) либо декларации об объекте недвижимости, предусмотренной частью 11 статьи 24 настоящего Федерального закона (в случае, если проектная документация не изготавливалась).
Как следует из материалов административного дела, Кравченко Е.Н., Кравченко Д.Г. являются собственниками (по ? доли в праве общей долевой собственности) земельного участка общей площадью 2500 кв. м для ведения дачного хозяйства с расположенным на данном земельном участке объектом незавершенного строительства - индивидуальным жилым домом площадью застройки 158,5 кв. м (процент готовности 60%) по адресу: <адрес>.
На основании постановления администрации Балаковского муниципального образования Саратовской области от 12 мая 1999 года № 1404 управлением архитектуры и градостроительства администрации Балаковского муниципального образования предыдущему собственнику указанного земельного участка и расположенного на нем объекта незавершенного строительством выдан строительный паспорт на проектирование и строительство индивидуального жилого дома, в том числе архитектурно-планировочное задание, схема расположения проектируемого индивидуального жилого дома, разрешение на выполнение строительно-монтажных работ со сроком действия до 01 января 2000 года.
Как следует из материалов административного дела, в последующем указанное разрешение на выполнение строительно-монтажных работ не продлевалось.
В 2017 году Кравченко Е.Н., Кравченко Д.Г. подготовлен технический паспорт здания - жилого дома, завершенного строительством.
15 ноября 2017 года административные истцы обратились в Управление Росреестра по Саратовской области с заявлением об осуществлении в отношении завершенного строительством жилого дома государственного кадастрового учета и государственной регистрации права собственности на него.
Уведомлением от 21 ноября 2017 года Кравченко Д.Г. и Кравченко Е.Н. сообщено о приостановлении регистрационных действий на основании пункта 7 части 1 статьи 26 Закона № 218-ФЗ, поскольку технический план здания (жилого дома) от 15 ноября 2017 года подготовлен на основании декларации об объекте недвижимости без разрешения на строительство. Заявителям предложено представить технических план в соответствии с требованиями части 7 статьи 70 Закона № 218-ФЗ и пункта 20 Требований, а именно: предложено включить в состав приложения Технического плана разрешение на строительство или иные разрешительные документы, изданные уполномоченным органом в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких документов на момент его издания, выданные до введения в действие ГрК РФ.
Жалоба заявителей на решение о приостановлении действий по осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации права 14 февраля 2018 года оставлена без удовлетворения апелляционной комиссии Управления Росреестра по Саратовской области.
Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение Управления Росреестра по Саратовской области не соответствует закону, поскольку регистрирующим органом не учтены положения части 7 статьи 70 Закона № 218-ФЗ и подпункта 1 пункта 17 статьи 51 ГрК РФ, в соответствии с которым выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства, в связи с чем правовых оснований для приостановления государственной регистрации не имелось.
Судебная коллегия полагает выводы суда первой инстанции ошибочными по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В подпункте 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ предусмотрены аналогичные положения.
Согласно статье 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2).
Выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства (пункт 1 части 17).
Частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Помимо предусмотренных настоящей статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются, в том числе на земли населенных пунктов.
Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Согласно пунктам 1, 3, 11 статьи 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; сельскохозяйственного использования; иным территориальным зонам.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области, утвержденными решением Совета муниципального образования города Балаково от 23 сентября 2011 года № 311, земельный участок с разрешенным использованием для дачного хозяйства относится к территориальной зоне Ж4, которая предназначена для ведения садоводства, огородничества и отдыха в индивидуальном (семейном) порядке с сооружениями и строениями как сезонного, так и круглогодичного использования. Земельный участок, предоставленный садоводческому (дачному) объединению, состоит из земель общего пользования и земель индивидуальных участков. Зона не предназначена для постоянного проживания.
Исходя из положений части 7 статьи 70 Закона № 218-ФЗ, технический план, представляемый заявителем для государственной регистрации права собственности на жилой дом, выдается при наличии разрешения на строительство. Упрощенный порядок оформления прав граждан на созданные ими объекты индивидуального жилищного строительства выражается в отсутствии необходимости получать и предоставлять для осуществления государственного учета и государственной регистрации прав разрешение на ввод в эксплуатацию таких объектов.
Необходимость получения разрешения на строительство жилого дома была также предусмотрена статьей 62 ГрК РФ от 07 мая 1998 года № 73-ФЗ, утратившего силу с 01 июля 2006 года в связи введением в действие ГрК РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
При этом, как следует из постановления администрации Балаковского муниципального образования Саратовской области № 1404 от 12 мая 1999 года, до начала строительных работ было необходимо предыдущему собственнику земельного участка ФИО7 получить разрешение на строительство жилого дома в установленном законом порядке. Однако такое разрешение ею получено не было.
В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
В силу части 2 статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 КАС РФ, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.
Исходя из положения частей 9, 11 статьи 226 КАС РФ, обжалуемое решение об отказе в государственной регистрации вынесено уполномоченным на то органом, порядок его вынесения соблюден, правовые основания для приостановления действий по государственному кадастровому учету и государственной регистрации права имелись, а содержание оспариваемого решения соответствуют нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
Принимая во внимание изложенное, учитывая, что в Управление Росреестра по Саратовской области, как уполномоченный орган, для осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав представлен технический паспорт, не соответствующий требованиям законодательства Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу о том, что у суда первой инстанции не имелось оснований для признания незаконным оспариваемого решения Управления Росреестра по Саратовской области, в связи с чем решение суда от 16 марта 2018 года подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 310 КАС РФ с принятием по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
При этом судебная коллегия исходит из того, что регистрирующий орган, помимо полномочий по осуществлению государственной регистрации, вправе и обязан оценить представленные на государственную регистрацию документы на предмет соответствия действующему законодательству.
Совокупность таких условий как несоответствие оспариваемого решения требованиям закона и нарушение этим решением прав и свобод административного истца в данном случае отсутствует.
Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310, 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Балаковского районного суда Саратовской области от 16 марта 2018 года отменить.
Принять по делу новое решение, которым отказать Кравченко Д.Г., Кравченко Е.Н. в удовлетворении административных исковых требований к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Саратовской области о признании незаконным решения о приостановлении действий по осуществлению государственного кадастрового учета и государственной регистрации права.
Председательствующий:
Судьи:
