Судья Гурылева Е.Ю. Дело № 33а-7653/2020 (№ 2а-3072/2020)
64RS0045-01-2020-004398-56
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
10 декабря 2020 года город Саратов
Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:
председательствующего Литвиновой М.В.,
судей Домниной А.В., Шмидт Т.Е.,
при секретаре Кузнецовой Н.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Саратовоблжилстрой» к Государственной инспекции труда в Саратовской области о признании незаконным распоряжения о проведении проверки по апелляционной жалобе Государственной инспекции труда в Саратовской области на решение Кировского районного суда Саратовской области от 17 августа 2020 года, которым удовлетворены административные исковые требования.
Заслушав доклад судьи Литвиновой М.В., объяснения представителя Государственной инспекции труда в Саратовской области - Агаджанян Ж.А., поддержавшей доводы жалобы, представителя акционерного общества «Саратовоблжилстрой» - Дмитриенко Т.В., возражавшей по доводам апелляционной жалобы, изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия
установила:
акционерное общество «Саратовоблжилстрой» (далее - АО «Саратовоблжилстрой», общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением к Государственной инспекции труда в Саратовской области (далее - ГИТ в Саратовской области) о признании незаконным распоряжения от 17 июня 2020 № 64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица.
Требования мотивированы тем, что оспариваемый акт нарушает права, свободы и законные интересы общества, распоряжение о проведении проверки вынесено с нарушением требований, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Решением Кировского районного суда Саратовской области от 17 августа 2020 года административные исковые требования удовлетворены; признано незаконным распоряжение от 17 июня 2020 года № 64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70 о проведении внеплановой выездной проверки АО «Саратовоблжилстрой».
В апелляционной жалобе представитель ГИТ в Саратовской области, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, просит отменить решение суда, поскольку оспариваемое распоряжение от 17 июня 2020 года № 64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица - АО «Саратовоблжилстрой» вынесено во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Голиковой Т.А. от 27 декабря 2019 года № ТГ-П112-11486, Приказов руководителя Федеральной службы по труду и занятости, в связи с чем нарушений действующего законодательства административным ответчиком не допущено.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого определения в соответствии со статьей 308 КАС РФ в полном объеме, судебная коллегия пришла к следующему.
Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а также право обжалования в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (части 1 и 2 статьи 46).
В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
Суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (часть 2 статьи 227 КАС РФ).
Таким образом, законодатель предусмотрел, что удовлетворение требований, рассматриваемых в порядке главы 22 КАС РФ, возможно лишь при наличии одновременно двух обстоятельств: незаконности действий (бездействия) должностного лица (незаконности принятого им или органом постановления) и реального нарушения при этом прав заявителя.
В силу статьи 352 ТК РФ (редакция ТК РФ приводится на момент возникновения спорных правоотношений) государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с возложенными на нее задачами федеральная инспекция труда реализует, среди прочего, следующие полномочия: осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан; анализирует состояние и причины производственного травматизма и разрабатывает предложения по его профилактике, принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве или проводит его самостоятельно; ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав; готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представляет их Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации и выполняет иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 356 ТК РФ).
Согласно статье 358 ТК РФ государственные инспекторы труда при осуществлении федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей - физических лиц и работодателей - юридических лиц (организаций).
Исходя из приведенных норм трудового законодательства Российской Федерации, государственная инспекция труда выявляет допущенные нарушения норм трудового законодательства и иных нормативных правовых актов и принимает меры по их устранению. При этом действия и решения государственного инспектора труда должны быть направлены на защиту и восстановление нарушенных прав, соответствовать требованиям законодательства.
Из материалов административного дела следует, что АО «Саратовоблжилстрой» является юридическим лицом, осуществляет свою деятельность, в том числе в сфере строительства; в Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства предприятие не включено.
Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Голиковой Т.А. 27 декабря 2019 года № ТГ-П12-11486 вынесено поручение о проведении внеплановых проверок работодателей, осуществляющих деятельность в сфере строительства, в срок до 01 июня 2020 года, которое было направлено, в том числе в Федеральную службу по труду и занятости (Роструд).
Во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Голиковой Т.А. от 27 декабря 2019 года № ТГ-П12-11486, руководителем Роструда 07 февраля 2020 года издан приказ № 29 «О проведении внеплановых выездных проверок соблюдения работодателями, осуществляющими деятельность в сфере строительства, государственных нормативных требований охраны труда и надлежащего оформления с работниками трудовых договоров или заключения гражданско-правовых договоров, фактически регулирующих трудовые отношения между работником и работодателем» (далее - Приказ руководителя Федеральной службы по труду и занятости от 07 февраля 2020 года № 29), которым утвержден График внеплановых выездных проверок работодателей в сфере строительства.
В указанный График внеплановых выездных проверок на март 2020 года было включено АО «Саратовоблжилстрой» (под номером 23311), что подтверждается выпиской из Приложения № 1 к данному приказу.
Приказами руководителя Федеральной службы по труду и занятости от 05 июня 2020 года № 122, от 11 июня 2020 года № 128 внесены изменения в приказ руководителя Федеральной службы по труду и занятости от 07 февраля 2020 года № 29, в том числе в сроки проведения внеплановых проверок.
Во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Голиковой Т.А. от 27 декабря 2019 года и связи с Приказами руководителя Федеральной службы по труду и занятости от 07 февраля 2020 года № 29, от 05 июня 2020 года № 122, от 11 июня 2020 года № 128 заместителем руководителя ГИТ - заместителем главного государственного инспектора труда в Саратовской области (по правовым вопросам) 17 июня 2020 года издано распоряжение № 64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70 о проведении в отношении АО «Саратовоблжилстрой» внеплановой выездной проверки в рамках федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (реестровый номер ФГИС «Единый Реестр Проверок» КНМ № 642004438043), с целью обеспечения реализации государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создания обеспечения благоприятных условий труда, защиты прав и интересов работников и работодателей.
В пункте 13 указанного распоряжения содержался перечень документов, необходимых для предоставления в ГИТ в Саратовской области юридическому лицу с целью достижения задач, поставленных в указанном выше поручении и приказах; 18 июня 2020 года о проведении внеплановой выездной проверки на основании распоряжения ГИТ в Саратовской области № 64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70 от 17 июня 2020 года АО «Саратовоблжилстрой» было извещено.
22 июня 2020 года ГИТ в Саратовской области направило требование АО «Саратровоблжилстрой» о предоставлении должностному лицу ГИТ в Саратовской области документов, необходимых для проведения проверки; 07 июля 2020 года - повторно письмо о необходимости предоставления документов, а также были приложены документы, явившиеся основанием для проведения проверки.
Вместе с тем должностному лицу ГИТ в Саратовской области документы не были представлены, в связи с чем 21 июля 2020 года начальником отдела ГИТ в Саратовской области Агаджанян Ж.А. составлен акт о невозможности проведения проверки в отношении АО «Саратровоблжилстрой».
При этом АО «Саратровоблжилстрой» полагало и данные доводы изложило в жалобах на постановление должностного лица и решение суда, что основания для проведения внеплановой выездной проверки в силу действия Постановления Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» отсутствовали, а изданное распоряжение должностного лица ограничивает их права, нарушает процедуру проведения проверок, установленную в отношении юридических лиц.
Суд первой инстанции, признавая незаконным распоряжение о проведении внеплановой проверки от 17 июня 2020 года, исходил из отсутствия оснований, установленных законом, для проведения внеплановой выездной проверки в отношении указанного юридического лица.
Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции, исходя из следующего.
В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ) основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда (часть 1 статьи 10 Закона).
В связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 03 апреля 2020 года № 438 «Об особенностях осуществления в 2020 году государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц» (далее - Постановление Правительства РФ от 03 апреля 2020 № 438).
Подпунктом «в» пункта 1 указанного Постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 года № 438 установлено, что в 2020 году в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии со статьей 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого и среднего предпринимательства, сведения о которых включены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, а также в отношении некоммерческих организаций, среднесписочная численность работников которых за 2019 год не превышает 200 человек, за исключением политических партий и некоммерческих организаций, включенных в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, проводятся только внеплановые проверки, проводимые на основании поручения Президента Российской Федерации, поручения Правительства Российской Федерации с указанием конкретного юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя, требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
При этом согласно пункту 2 Постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 года № 438 в 2020 году при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не указанных в пункте 1 настоящего постановления (в данном случае АО «Саратовоблжилстрой» не относится к субъектам малого и среднего предпринимательства, сведения о которых включены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, а также в отношении некоммерческих организаций, среднесписочная численность работников которых за 2019 год не превышает 200 человек), проводятся только внеплановые проверки, указанные в пункте 1 настоящего постановления, в том числе по основанию, указанному в подпункте «в» статьи 1 Постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 года № 438, то есть проверки, проводимые на основании поручения Правительства РФ.
Таким образом, в отношении юридических лиц, не включенных в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, разрешено проводить внеплановые проверки по основаниям, указанным в пункте 1 Постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 года № 438.
При этом пунктом 7 Постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 года № 438 определены случаи, когда допускается выезд должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении проверки. Так, такой выезд допускается в случаях, указанных в подпункте «в» пункта 1 настоящего постановления, в том числе, в случае исполнения поручения Правительства РФ.
Таким образом, оснований согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое распоряжение не соответствует закону, у судебной коллегии не имеется. Исходя из буквального толкования Постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 № 438, ранее изданное поручение Заместителя Председателя Правительства РФ от 27 декабря 2019 года № ТГ-П12-11486 и данное Постановление не противоречат друг другу и действующему законодательству, регулирующему спорные правоотношения.
В соответствии с требованиями пункта 9 Постановления Правительства РФ от 03 апреля 2020 № 438 проверки, проведение которых было приостановлено в период с 18 марта 2020 года по 5 апреля 2020 года в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации, подлежат завершению в связи с невозможностью их проведения, за исключением проверок, предусмотренных пунктами 1 и 2 настоящего постановления.
При указанных выше обстоятельствах, оснований полагать, что проверка в отношении АО «Саратовоблжилстрой» подлежала завершению, у судебной коллегии не имеется, поскольку изначально Приказом руководителя Федеральной службы по труду и занятости от 07 февраля 2020 года № 29 АО «Саратовоблжилстрой» был включен в График внеплановых выездных проверок работодателей в сфере строительства на март 2020 года, а затем Приказом указанного органа от 05 июня 2020 года № 128 во исполнение поручения Правительства РФ срок проведения внеплановой проверки не приостанавливался, а был изменен с марта 2020 года на июнь 2020 года, в связи с чем оспариваемым распоряжением от 17 июня 2020 года ГИТ в Саратовской области обоснованно был установлен срок проведения внеплановой выездной проверки с 22 июня 2020 года по 21 июля 2020 года.
Каких-либо распоряжений о приостановлении проведении таких проверок не принималось, при этом Постановлением Правительства РФ от 03 апреля 2020 года № 438 ранее изданное поручение Заместителя Председателя Правительства РФ от 27 декабря 2019 года не отменено, противоречий указанных актов друг другу не установлено, более того, сроки исполнения поручения № ТГ-П12-11486 о проведении внеплановых проверок продлены до 31 декабря 2020 года, следовательно, доводы административного истца в этой части являются необоснованными, а распоряжение от 17 июня 2020 года № 64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70 - законным.
Таким образом, вывод судьи о признании незаконным предписания ГИТ в Саратовской области от 07 июля 2020 года № 64/8-2600-20-И/12-6060-И/64-22, является неправильным, в связи с чем решение суда в этой части подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований о признании незаконным оспариваемого распоряжения.
При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о признании незаконным распоряжения Государственной инспекции труда в Саратовской области от 17 июня 2020 №64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица судебная коллегия находит неправильным, в связи с чем апелляционную жалобу Государственной инспекции труда в Саратовской области следует удовлетворить, решение Кировского районного суда Саратовской области от 17 августа 2020 года на основании части 3 статьи 310 КАС РФ подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении требований АО «Саратовоблжилстрой» об оспаривании распоряжения от 17 июня 2020 года в полном объеме.
Руководствуясь статьями 308 - 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Кировского районного суда Саратовской области от 17 августа 2020 года отменить.
Принять по административному делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований в полном объеме акционерному обществу «Саратовоблжилстрой» об оспаривании распоряжения Государственной инспекции труда в Саратовской области от 17 июня 2020 года № 64/4-528-20-ППР/12-5745-И/54-70.
Кассационная жалоба на апелляционное определение Саратовского областного суда может быть подана в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции через Кировский районный суд города Саратова.
Председательствующий:
Судьи:
