Судья Бетина Г.А. гр.дело №33-9351/2015
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
21 августа 2015 года г.Самара
Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе:
председательствующего – Захарова С.В.
судей – Лазаревой М.А. и Лазарева Н.А.
при секретаре – Пудовкиной Е.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению и.о.прокурора г.Тольятти Самарской области Смирнова Я.А. на решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 22 июня 2015 года, которым постановлено:
«В удовлетворении заявления Прокурора г.Тольятти о признании незаконным бездействие Думы г.о.Тольятти по не исполнению требования прокурора г.Тольяттй от 13.04.2015 г. об исключении коррупциогенного фактора из ст. 14 Положения о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 22.01.2014 № 169 (в ред. от 04.03.2015), выразившегося в определении компетенции должностных лиц контрольно-счетной палаты по формуле «вправе»; обязании Думы г.о. Тольятти внести изменения в Положение о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденное решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 22.01.2014 № 169 (в ред. от 04.03.2015) путем исключения коррупциогенного фактора - отказать».
Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Лазаревой М.А., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Прокурор г.Тольятти обратился в суд с заявлением о признании бездействия Думы г.о.Тольятти незаконным.
В обоснование заявленных требований сослался на то, что прокуратурой г.Тольятти проведена антикоррупционная экспертиза решения Думы г.о.Тольятти от 22.01.2014г. №169 (в ред.от 04.03.2015) «О положении о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти». В ходе вышеуказанной экспертизы установлено, что указанный нормативный правовой акт содержит коррупциогенный фактор. Так, ст. 14 Положения о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти содержит формулировку «имеют право». Понятие компетенция подразумевает единство прав и обязанностей органа власти и должностного лица, их разделение дает возможность использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его или осуществлять, но в определенных условиях) и тем самым позволяет применять избирательный подход при реализации полномочий. Таким образом, в правовых актах недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения, терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия («имеют право», «может», «вправе»). Оспариваемая норма содержит коррупциогенный фактор - определение компетенции по формуле «вправе», то есть диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подл, «б» п.З Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 96 от 26.02.2010). В соответствии с п. 2 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Так, в связи с выявленными нарушениями прокуратурой города Тольятти в адрес Думы г.о. Тольятти внесено требование «Об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов».
Решением Думы г.о. Тольятти от 20.05.2015 г. № 717 указанное требование прокурора г.о. Тольятти отклонено.
Коррупционная составляющая в Положении о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 22.01.2014 № 169 (в ред. от 04.03.2015), создает условия для волевых, а не управомачивающих действий должностных лиц Контрольно-счетной палаты при осуществлении их полномочий, тем самым провоцирует проверяемых лиц на коррупционные действия.
Просил суд признать незаконным бездействие Думы г.о.Тольятти по не исполнению требования прокурора г.Тольятти от 13.04.2015 г. об исключении коррупциогенного фактора из ст. 14 Положения о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 22.01.2014 № 169 (в ред. от 04.03.2015), выразившегося в определении компетенции должностных лиц контрольно-счетной палаты по формуле «вправе».
Обязать Думу г.о. Тольятти внести изменения в Положение о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденное решением Думы городского округа Тольятти Самарской области от 22.01.2014 № 169 (в ред. от 04.03.2015) путем исключения коррупциогенного фактора.
Судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционном представлении и.о.прокурора г.Тольятти Смирнов Я.А. ссылается на незаконность и необоснованность вынесенного судебного решения, просит решение отменить, вынести по делу новое решение, которым удовлетворить требования прокурора.
В суде апелляционной инстанции представители органов прокуратуры прокуроры Юрасова А.Д. и ФИО1 поддержали доводы апелляционного представления в полном объеме.
Представитель заинтересованного лица Думы г.о.Тольятти по доверенности ФИО2 возражала против доводов апелляционного представления и просила решение суда оставить без изменения.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, выслушав стороны, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Согласно ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Частью 1 ст. 251 ГПК РФ предусмотрено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта (п. 17). Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (п. 24).
В соответствии с ч.1 ст.1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Частью 2 ст.1 указанного Федерального закона определено, что коррупциогёнпыми факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативньк правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Согласно п. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц..
Проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов регулируется Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 27.11.2013) "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утверждающим Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и "Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых 'актов и проектов нормативных правовых актов").
Согласно подп. «б» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 96 от 26.02.2010, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является: определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Судом установлено и материалами дела подтверждается, что прокуратурой г.Тольятти проведена антикоррупционная экспертиза решения Думы г.о.Тольятти от 22.01.2014г. №169 (в ред.от 04.03.2015) «О положении о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти».
Проведенной антикоррупционной экспертизой установлено, что указанный нормативный правовой акт содержит коррупциогенный фактор.
Так согласно статьи 14 Положения о контрольно-счетной палате городского округа Тольятти, утвержденного решением Думы от 22.01.2014 г. № 169 «должностные лица контрольно-счетной палаты при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право:
1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые объектами контроля, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения;
2) в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учётом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Опечатывание касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятие документов и материалов производятся с участием уполномоченных должностных лиц объектов контроля и составлением соответствующих актов;
в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций, в отношении которых контрольно-счетная палата вправе осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль;
в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц объектов контроля представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;
составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами объектов Контроля документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий;
в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
7) знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля и хранящейся в электронной форме в базах данных объектов контроля, в том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и Иную охраняемую законом тайну;
8) знакомиться с технической документацией к электронным базам данных;
9) составлять протоколы об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Самарской области».
На основании выводов экспертизы, 23.04.2015г. прокурором г.Тольятти вынесено требование об изменении нормативного акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов.
В требовании указано, что понятие компетенция подразумевает единство прав и обязанностей органа власти или должностного лица, их разделение создает возможность использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его или осуществлять, но в определенных условиях) и тем самым позволяет применять избирательный подход при реализации полномочий.
Таким образом, в правовых актах недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения, терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия («имеют право», «может», «вправе»).
Указанная норма содержит коррупциогенный фактор - определение компетенции по формуле «вправе», то есть диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подп.«б»п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ № 96 от 26.02.2010).
Прокурор г.Тольятти потребовал внести изменения в положение о контрольно-счетной палате г.о.Тольятти, утвержденное решением Думы г.о.Тольяти Самарской области от 22.01.2014г. №169 (в ред.от 04.03.2015г.) путем исключения коррупциогенного фактора. Указано, что требование подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления.
Установлено, что решением Думы г.о.Тольятти от 22.05.2015г. требование прокурора г.Тольятти отклонено.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о необоснованности представления прокурора, при этом исходил из следующего.
Оспариваемая статья Положения о КСП воспроизводит требования статьи 14 «Права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов» Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и статьи 13 «Права, обязанности и ответственность должностных лиц Счетной палаты. Отдельные обязанности должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области» Закона Самарской области от 30.09.2011 № 86-ГД «О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области».
В частности, часть 1 статьи 14 Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02.2011года (ред. от 04.03.2014года) устанавливает: «должностные лица контрольно-счетных органов при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право:
1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения;
2) в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Опечатывание касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятие документов и материалов производятся с участием уполномоченных должностных лиц проверяемых органов и организации и составлением соответствующих актов;
3) в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;
4) в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;
составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий;
в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
7) знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
8) знакомиться с технической документацией к электронным базам данных;
9) составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации».
Судебная коллегия согласна, что федеральные законы в обязательном порядке проходят антикоррупционную экспертизу, соответственно, не могут содержать коррупциогенные факторы. В связи с чем, воспроизведение в муниципальных правовых актах положений федеральных законов не может расцениваться как коррупциогенный фактор.
В апелляционном представлении прокурор ссылается на то, что вынесенное требование прокурора от 23.04.2015г., вытекающее из его полномочий, подлежит безусловному исполнению. Неисполнение таких требований является бездействием.
Судебная коллегия считает эти доводы несостоятельными.
В соответствии со ст.9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.
Установлено, что требование прокурора, поступившее в Думу 05.05.2015г. было рассмотрено на ближайшем заседании Думы 20.05.2015г. в течение установленного срока, и в связи с отсутствием коррупциогенных факторов в Положении о контрольно счетной палате, было отклонено.
С учетом изложенного, судебная коллегия согласилась с выводами суда об отсутствии бездействия со стороны Думы г.о. Тольятти.
Доводы апелляционного представления не могут являться основаниями к отмене судебного решения, поскольку не опровергают выводов суда, а повторяют правовую позицию заявителей, выраженную ими в суде первой инстанции, тщательно исследованную судом и нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда.
Нарушений судом первой инстанции норм материального и процессуального права, которые в соответствии со ст. 330 ГПК РФ привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судебной коллегией не установлено.
При таких обстоятельствах судебная коллегия не усматривает правовых оснований для отмены решения суда по доводам апелляционного представления.
На основании изложенного, руководствуясь ст.328 ГПК РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Центрального районного суда г.Тольятти Самарской области от 22.06.2015 года оставить без изменения, апелляционное представление и.о.прокурора г.Тольятти - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
